[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的好壞直接關(guān)系到中國的現(xiàn)代化進(jìn)程和政治穩(wěn)定，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要意義。隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，在傳統(tǒng)的壓力型縣一鄉(xiāng)管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著職能越位、錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象和權(quán)責(zé)的失衡，關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位的問題。為了完成日益繁多的日常性社會(huì)事務(wù)和公共產(chǎn)品，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，合理的轉(zhuǎn)換職能和分配職責(zé)至關(guān)重要。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能轉(zhuǎn)換；職責(zé)分配

黨的十七大明確要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，從而把服務(wù)型政府建設(shè)工作繼續(xù)向更廣領(lǐng)域和更深層次推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府居于國家政權(quán)體系中的基礎(chǔ)和末梢地位，起著承上啟下的作用，在中國行政體系中占據(jù)著極其重要的地位，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和政治生活中扮演著重要的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是人民政權(quán)的基石、改革的前沿、發(fā)展的重點(diǎn)、穩(wěn)定的關(guān)鍵。在構(gòu)建服務(wù)型政府和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，加大對服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對于基層政府改變傳統(tǒng)的行政管理模式，盡快實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有十分重要的指導(dǎo)意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來治理模式的新定位：服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來治理模式的理論探討。聯(lián)合國開發(fā)署(uNDP)將地方治理界定為“有制度、機(jī)制和過程所組成，通過這些，地方上的公民及其群體能夠明確地表達(dá)自己的利益和需求，協(xié)調(diào)其差別享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。它授權(quán)給地方政府，讓其擁有資源以便有能力對所有公民的需求與憂慮作出反應(yīng)并著手解決。用治理理論研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式有著重大的理論意義。圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來走向的問題，目前國內(nèi)學(xué)術(shù)界已有不少討論，這些看法綜合起來主要有以下三種：一是主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將它建設(shè)成為一級完備的基層政府組織：二是主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將它改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“縣政鄉(xiāng)派”；三是主張撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行類似于村民自治的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。本文認(rèn)為，根據(jù)目前我國農(nóng)村地區(qū)的總體情況，尤其是考慮到不同地區(qū)間鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的差異和具體條件，對數(shù)量龐大、涉及面極廣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要“因地制宜”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不應(yīng)僅僅是簡單的“加減運(yùn)算”，應(yīng)進(jìn)一步深入到行政體制層面來進(jìn)行思考，從轉(zhuǎn)變職能和權(quán)責(zé)均衡等方面著手對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色進(jìn)行新的定位。

2.服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的必然選擇。在行政管理體制改革的大背景下，作為最基礎(chǔ)、最直接、數(shù)量最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，它的改革在相當(dāng)程度上關(guān)系到了農(nóng)村綜合改革的成敗，進(jìn)而影響到了行政管理體制改革的成敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來模式的理論探討和實(shí)踐探索顯得至關(guān)重要，“權(quán)力只有真正以服務(wù)為基礎(chǔ)而不是以特殊利益為訴求的時(shí)候，社會(huì)民主、公開與公正才會(huì)與之伴生，社會(huì)發(fā)展才會(huì)真正表現(xiàn)出良性運(yùn)行的態(tài)勢。建設(shè)服務(wù)型政府就成為發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)變政府職能的必然選擇。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性質(zhì)的重新定位，強(qiáng)調(diào)在理念、職能、體制、運(yùn)行機(jī)制、行為方式等方面以農(nóng)民為本位的全方面革新政府，構(gòu)建新型的政府與社會(huì)關(guān)系模式。

因此，從治理的理論視角下來研究地方政府未來的走向問題，以農(nóng)民為本位，以服務(wù)為理念的服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為新的路徑選擇。

二、服務(wù)型多鎮(zhèn)政府在改革的背景下面臨的困境

1.黨國英認(rèn)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的困境是由我國的體制決定，隨著我國的經(jīng)濟(jì)生活開始多元化，以“官本位”為核心的行政垂直體制還沒有發(fā)生根本的變化。政府在現(xiàn)代化中一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，國家和政府將權(quán)利滲透到社會(huì)的各個(gè)角落，以盡可能地動(dòng)員一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治資源，這種壓力型體制的存在使得處于最低端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受巨大的壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅負(fù)責(zé)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)，維護(hù)一方秩序，而且面臨著發(fā)端于中央并逐級傳遞的各項(xiàng)目標(biāo)指令。維持鄉(xiāng)村社會(huì)治安，發(fā)展鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)解民間糾紛，發(fā)展各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動(dòng)農(nóng)村政治活動(dòng)等等，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)躲不開的任務(wù)。出現(xiàn)了職能越位、錯(cuò)位和缺位，有的則把主要精力放在應(yīng)付名目繁多的升級達(dá)標(biāo)活動(dòng)、招商引資和工業(yè)項(xiàng)目上，社會(huì)管理和公共服務(wù)滯后，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方治理的危機(jī)，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2.在現(xiàn)行稅費(fèi)改革背景下，由于縣鄉(xiāng)財(cái)政體制不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長機(jī)制，中央和省兩級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善更加劇了地方財(cái)政的困局。加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)的失衡，在治理結(jié)構(gòu)上突出表現(xiàn)在權(quán)小、責(zé)大、能弱。造成了向農(nóng)民伸手、亂收費(fèi)、亂罰款屢禁不止，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供不足，導(dǎo)致地方治理不足。在深化農(nóng)業(yè)綜合改革的背景下，這加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共社會(huì)服務(wù)的能力，嚴(yán)重阻礙了新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，阻礙了和諧社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。

三、打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的路徑選擇

1.打造服務(wù)型政府方法之一：職能轉(zhuǎn)換。打造服務(wù)型政府，職能轉(zhuǎn)換是關(guān)鍵。2009年1月，中央下發(fā)的深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的四項(xiàng)職能：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入；強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生；加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定；推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧?？偟膩碚f鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能包括：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能。從縱向政府間履行職能的權(quán)重來看，越到上級政府，政治和經(jīng)濟(jì)的職能權(quán)重就越大，越到下級政府，社會(huì)管理(公共服務(wù))的職能權(quán)重就越大。最后從較好地劃分了縱向政府間各自職責(zé)的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，無不是讓基層政府負(fù)責(zé)直接涉及社會(huì)公眾切身利益的具體事務(wù)。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府模式強(qiáng)諷的是政府職能應(yīng)從“管理”走向“服務(wù)”，這種服務(wù)在服務(wù)型政府的基本價(jià)值理念下，不僅體現(xiàn)了社會(huì)職能的重構(gòu)，也涵蓋了政治職能和經(jīng)濟(jì)職能的重構(gòu)。而且“公共物品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)由能夠完成支付成本和贏得收益的最低級政府提供”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村地區(qū)的最低級政府，越應(yīng)該貼近社會(huì)，其職能就越應(yīng)該偏向于社會(huì)事業(yè)和社會(huì)管理。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能，建立綜合服務(wù)平臺。

重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能：

(1)政治職能——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治職能主要包括推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧。在民主和法制的基本理念和框架下，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要政治職能就是為公民提供充足的機(jī)會(huì)和渠道參與社會(huì)事務(wù)的管理。向村委會(huì)放權(quán)，推進(jìn)基層民主，發(fā)揮村民自治組織的作用，保障村民自治制度的良性運(yùn)作，保障農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利，杜絕濫用職權(quán)和知法犯法的行為，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的和諧發(fā)展。

(2)經(jīng)濟(jì)職能——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能主要包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入。在經(jīng)濟(jì)體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)承擔(dān)微觀經(jīng)濟(jì)管理的職能，應(yīng)依靠市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源的合理配置。為避免農(nóng)民“先天不足”和“市場失靈”而帶來的職能缺位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該掌握職能范圍，積極帶領(lǐng)農(nóng)民致富，增加農(nóng)民收入；積極引入村級自治組織來承擔(dān)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。例如積極帶領(lǐng)群眾致富，通過技術(shù)培訓(xùn)，引進(jìn)經(jīng)濟(jì)人才，利用通訊、廣播電視等各種媒介，了解相關(guān)的市場信息和政策信息，強(qiáng)化信息服務(wù)能和生產(chǎn)生活能力；給農(nóng)村的剩余勞動(dòng)的再就業(yè)提供政策咨詢、需求信息、就業(yè)指導(dǎo)，努力促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性。

(3)社會(huì)職能(公共服務(wù))——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)職能主要包括強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。在改善民生成為調(diào)整國民收入分配格局重要內(nèi)容的背景下，服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能應(yīng)大大加強(qiáng)，積極主動(dòng)應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)繁雜的日常社會(huì)事務(wù)和公共產(chǎn)品的提高，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。一是執(zhí)行高層級政府的任務(wù)，落實(shí)上級政策，尤其是投資的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)為民眾提供直接服務(wù)。例如要積極落實(shí)農(nóng)樹養(yǎng)老保險(xiǎn)，加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村醫(yī)療救助制度，健全和落實(shí)國家貧困醫(yī)療救助制度；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)就業(yè)服務(wù)體系；鞏固和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，落實(shí)好教師培訓(xùn)制度和績效工資制度；搞好新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃引導(dǎo)，加強(qiáng)農(nóng)村水電路氣房建設(shè)；完善以政府為主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制；加強(qiáng)農(nóng)村的法治教育，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，加強(qiáng)農(nóng)村消防工作，健全農(nóng)村應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制等。二是積極吸引、組織和管理企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人投資公共服務(wù)項(xiàng)目，開辟公共服務(wù)投資新渠道，創(chuàng)新公共服務(wù)方式。

2.打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方法之二：權(quán)責(zé)分配。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制不健全，縣鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系不明確，農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、財(cái)力不足，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)分配失衡，限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)和公共服務(wù)的能力。合理分配權(quán)責(zé)是重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色，打造服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)，應(yīng)該與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基礎(chǔ)性地位和服務(wù)型政府的定位相一致。

(1)財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合。一是從有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展出發(fā)，將適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的收支下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，做到鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦、鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理，權(quán)責(zé)結(jié)合。正確處理縣鄉(xiāng)分配關(guān)系，合理分配縣鄉(xiāng)財(cái)力，在兼顧縣級財(cái)政支出需要的同時(shí)，最大限度地照顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政利益，凡是從農(nóng)村收取的農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加費(fèi)，都要全部用于鄉(xiāng)村，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出需求。對財(cái)力不能保證基本支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣、市、區(qū)應(yīng)當(dāng)視財(cái)力情況，通過轉(zhuǎn)移支付等形式予以補(bǔ)助。二是加強(qiáng)集體資金治理。稅費(fèi)改革后從客觀上減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力，要加強(qiáng)集體資金的治理，管好用好每一筆錢，集體資金不要平調(diào)、擠占和挪用，同時(shí)完善減人、減事、減費(fèi)的配套措施，節(jié)約資金，防止收費(fèi)反彈。

(2)職責(zé)和權(quán)力相結(jié)合。服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)與其財(cái)權(quán)和事權(quán)相均衡，建立權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制，上級政府要根據(jù)協(xié)調(diào)性原則，來保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，并合理有效地賦予其相應(yīng)的職責(zé)范圍，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)均衡，更加有效地提高政府的服務(wù)和工作效率，以更好的面向本轄區(qū)公民的公共服務(wù)和社會(huì)管理。應(yīng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府塑造為農(nóng)村日常事務(wù)的管理者，農(nóng)村居民日常生活的服務(wù)者和日常性的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)該組織和協(xié)調(diào)公民和社會(huì)組織進(jìn)行自我服務(wù)和自我管理，例如農(nóng)村社區(qū)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、娛樂與休閑等。這并不意味著要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來包辦其轄區(qū)內(nèi)居民的一切日常生活，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可以建立多元合作公共服務(wù)機(jī)制，在公共服務(wù)中意政府為主導(dǎo)，和其他主體(服務(wù)型企業(yè)、非政府組和公民個(gè)人)合作，競爭性的提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。這樣不但可以在降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，還可以解決轄區(qū)內(nèi)居民的部分就業(yè)問題。

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