是僅作原則性的規(guī)定，還是明確分行業(yè)、分領(lǐng)域具體內(nèi)容?是囊括

全社會的分配改革，還是局部調(diào)整性的改革?

中國新一輪收入分配制度改革吹響“集結(jié)號”。

4月1日，《求是》雜志發(fā)表國務(wù)院總理溫家寶長文《關(guān)于發(fā)展社會事業(yè)和改善民生的幾個(gè)問題》，文章提出:“提高城鄉(xiāng)居民收入和改革分配制度”，“當(dāng)前，收入分配問題已經(jīng)到了必須下大力氣解決的時(shí)候。”

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者近日亦從權(quán)威人士處獲悉，國家發(fā)改委正在牽頭制定完善《關(guān)于加強(qiáng)收入分配調(diào)節(jié)的指導(dǎo)意見及實(shí)施細(xì)則》(以下簡稱“意見”)，“意見”有望年內(nèi)出臺。以該“意見”內(nèi)容為牽引，收入分配改革將充分融入未來的“十二五”規(guī)劃，并已被確認(rèn)為“十二五”時(shí)期關(guān)鍵性任務(wù)之一。

據(jù)透露，這份“意見”醞釀6年，已經(jīng)數(shù)易其稿，圍繞如何實(shí)現(xiàn)公平分配，對包括起點(diǎn)干預(yù)政策體系(競爭環(huán)境和競爭能力)、過程干預(yù)政策體系(初次分配過程)和結(jié)果干預(yù)政策體系(再分配過程)等核心制度框架皆開展了深入調(diào)研和論證。

“意見”目前主要分歧在于，方案涵蓋的方面、范圍，是僅作原則性的規(guī)定，還是明確分行業(yè)、分領(lǐng)域具體內(nèi)容?是囊括全社會的分配改革，還是局部調(diào)整性的改革?

2010年全國兩會以來，圍繞收入分配問題，熱議之浪此起彼伏。人們關(guān)注的是，一份“意見”是否能夠包打天下，化解全部有關(guān)收入分配的大命題?

怎樣協(xié)調(diào)龐雜局面

早在2004年，有關(guān)收入分配制度改革方案的調(diào)研工作便已啟動，2006年，方案初步擬定，并一度進(jìn)入征求意見階段，政府決策層也一直在推進(jìn)。

解決公平問題，構(gòu)成新一輪收入分配改革的核心?！案幼⒅厣鐣绞墙窈笪覈杖敕峙渲贫雀母锏闹餍?。在當(dāng)前收入差距不斷擴(kuò)大的形勢下，首要的目標(biāo)是努力緩解收入差距擴(kuò)大的趨勢，在此基礎(chǔ)上，考慮逐步縮小收入差距。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員張本波對《財(cái)經(jīng)國家周刊》說。

改革的目標(biāo)年份瞄準(zhǔn)了2020年。“本輪改革沒有非常明確的時(shí)間表，但是中央提出2020年構(gòu)建社會主義和諧社會，實(shí)現(xiàn)全面小康，在當(dāng)中就隱含了國民收入分配的合理化前提?！眹野l(fā)改委社會發(fā)展研究所所長楊宜勇說。

十年，彈指一揮間。彼岸，是公平分配、全面小康、和諧社會的宏偉藍(lán)圖;此岸，是收入差距擴(kuò)大趨勢并沒有得到真正遏制的現(xiàn)實(shí)。

據(jù)了解，此前醞釀的草案，涵蓋范圍很廣，但多是概括性表述。“發(fā)改委作為‘意見’的牽頭協(xié)調(diào)部門，拿出一個(gè)詳細(xì)且具有可操作性的方案很難?！庇兄槿耸空f。

“因?yàn)闋可娴礁鱾€(gè)階層，各個(gè)板塊利益的調(diào)整，怎樣兼顧社會公平正義?怎樣和擴(kuò)大內(nèi)需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式結(jié)合起來?這不是一個(gè)簡單的問題。各國都是這樣，不管一次、二次分配，都是利益格局的變換。”國家發(fā)改委上述負(fù)責(zé)人對《財(cái)經(jīng)國家周刊》說。

這是一個(gè)牽動全局的龐雜局面:居民、企業(yè)與政府之間的利益協(xié)調(diào);居民中，包括高中低收入人群，其中又包含有城鄉(xiāng)間不同人群的關(guān)系;企業(yè)包括大中小型企業(yè)，大企業(yè)中又包括國有壟斷型企業(yè);政府方面，則又包括中央與地方間關(guān)系，不同層級地方政府間關(guān)系，不同區(qū)域地方政府間關(guān)系。

“這次改革的阻力非常復(fù)雜，這也是(‘意見’)協(xié)調(diào)這么多年的原因?！睏钜擞抡J(rèn)為，收入分配改革這樣大的命題，顯然不能靠中央一份文件就迎刃而解，還需要多方共同努力，需要具體落實(shí)，而不是紙上談兵。

該動誰的奶酪

收入分配改革方向已明，如今推進(jìn)的艱難，正源于上述諸多關(guān)系之間利益分配的難以協(xié)調(diào)，牽一發(fā)往往動全身?！耙庖姟睍⑻峁┮徽赘母锼悸?、舉措，但改革的每一步都勢必牽涉到現(xiàn)有利益格局的重構(gòu)，阻力無處不在。

以提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)為例。國際上普遍統(tǒng)計(jì)，最低工資相當(dāng)于平均工資的40%到50%，中國目前的是20%，提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。

然而，這勢必意味著企業(yè)成本增加，如果增長過快、短期增幅過大，就可能影響到企業(yè)投資信心，進(jìn)而影響到就業(yè)。這就又要涉及到政府部門對企業(yè)如何減稅讓利，牽涉到政府部門財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

另一個(gè)改革方向，是采用集體協(xié)商談判的方式增加工人談判能力。這無疑提供了一個(gè)勞資雙方博弈的平臺，而平臺設(shè)定合理與否，游戲規(guī)則是否公平有效，都將直接影響到談判雙方利益格局的平衡，影響到這一平臺功能的發(fā)揮，需要謹(jǐn)慎有序推進(jìn)。

“改革的最大阻力在于富人，在于高收入群體，還有壟斷企業(yè)和一部分企業(yè)主?！睏钜擞抡f。

這是因?yàn)椋嗄陙碚块T一直缺乏合理有效調(diào)節(jié)過高收入的手段，在事實(shí)上造成高收入群體相當(dāng)?shù)土募{稅支出。而今后，隨著個(gè)人所得稅制改革、加強(qiáng)稅源監(jiān)控和稅收征管、加強(qiáng)個(gè)人收入信息體系和個(gè)人信用體系建設(shè)、開征物業(yè)稅，低廉的納稅支出將成為過去。

另一方面，溫家寶總理在上述文章中明確提出，要堅(jiān)決打擊取締非法收入，規(guī)范灰色收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。

具體內(nèi)容包括，堵住國企改制、土地出讓、礦產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域的漏洞，深入治理商業(yè)賄賂。嚴(yán)厲打擊走私販私、偷稅漏稅、內(nèi)幕交易、操縱股市、制假售假、騙貸騙匯等經(jīng)濟(jì)犯罪活動，切斷違法違規(guī)收入渠道。加大黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位“小金庫”治理工作力度，并向社會團(tuán)體和國有企業(yè)延伸。

同時(shí)，要推進(jìn)事業(yè)單位工資制度改革，清理和規(guī)范工資外的各種津貼補(bǔ)貼、非貨幣性福利等。加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)，深化政務(wù)公開，嚴(yán)禁國家機(jī)關(guān)和教育、衛(wèi)生等事業(yè)單位以及供水、供氣、供電等企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂漲價(jià)，嚴(yán)厲查處官商勾結(jié)、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的行為。要大力加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，從源頭上消除腐敗行為滋生的土壤。

所有這些，都將意味著對盤根錯(cuò)節(jié)的舊有體制下灰色、黑色利益鏈的清理、切斷與消除，阻力、難度可想而知。

政府進(jìn)什么退什么?

整個(gè)收入分配改革錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系糾葛中，政府處于最核心的主導(dǎo)地位。而問題的復(fù)雜之處在于，政府自身同樣存在著各種利益的糾結(jié)，有時(shí)反而成為收入分配秩序失衡的一個(gè)誘因。

中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長王小魯認(rèn)為，在政策層面上存在相當(dāng)程度的要素配置失衡。

以地方政府為例，其目標(biāo)是GDP增長、是大項(xiàng)目投資，過分熱衷于鼓勵(lì)資本密集型投資，為大企業(yè)提供各種優(yōu)惠政策，不斷把經(jīng)濟(jì)資源向強(qiáng)者傾斜;而相對來說，對勞動密集型小企業(yè)重視不夠。而后者恰恰是解決就業(yè)和收入的主力軍。

另一方面，正是幾十年對效率優(yōu)先的強(qiáng)調(diào)，逐漸演變?yōu)椤癎DP至上”，從而形成發(fā)展的單一路徑依賴，需要慢慢剎車而不太可能一天轉(zhuǎn)變。區(qū)域發(fā)展的不平衡也讓資本獲得了多方需求帶來的主動權(quán)。

與之相伴的，還有中國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的不合理。多年來，以增值稅等為主體稅種的流轉(zhuǎn)稅在中國稅制結(jié)構(gòu)中一直處于主導(dǎo)地位，是政府稅收收入的主要來源。增值稅是鏈條稅，環(huán)環(huán)緊扣，對企業(yè)產(chǎn)品增值部分征稅。

這意味著，產(chǎn)業(yè)鏈越長，產(chǎn)品生產(chǎn)得越多，政府可以從企業(yè)那里征收到的稅會越多，而不論是否產(chǎn)能過剩。這直接推動了地方政府想盡辦法引進(jìn)大項(xiàng)目、尤其是重化工類產(chǎn)業(yè)鏈條很長的項(xiàng)目的積極性。

“我們的基本制度還沒有從創(chuàng)造GDP轉(zhuǎn)到讓老百姓更加富裕的軌道上來?！苯淌卩嵐Τ烧f。

從財(cái)政支出看，政府財(cái)政收入占到GDP的25%，但是財(cái)政支出用于民生部分仍然嚴(yán)重不足，大量資金用來進(jìn)行投資，加大了收入分配的結(jié)構(gòu)問題。

“現(xiàn)在談基礎(chǔ)設(shè)施，都只知道經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，就是‘鐵公基’，而不重視社會性基礎(chǔ)設(shè)施，比如公共衛(wèi)生、教育、社會服務(wù)?！闭憬髮W(xué)公共管理學(xué)院院長姚先國說，“而后者才是真正改善民生的?！?/p>

對社會性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，短期看能直接促進(jìn)就業(yè)，其就業(yè)效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于‘鐵公基’，中期看這些基礎(chǔ)設(shè)施如果向低收入人群傾斜，起到了矯正收入差距的作用，長期看則能提高整個(gè)社會的人力資本。但后者相較于“鐵公基”來說，對GDP和稅收的拉動大為遜色。

對于中國政府而言，政府公共資源的再分配有相當(dāng)大的調(diào)整空間。比如，社會保障在福利國家要占到財(cái)政的50%左右，在新興工業(yè)化國家也起碼要三分之一以上，中國為12%多，這個(gè)空間還很大。

在鄭功成看來，財(cái)政支出方面的改革必須要“增量”與“存量”同時(shí)發(fā)力，一定要減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)的直接投入，這方面投入應(yīng)主要依靠市場的投資和融資;緩建部分公共設(shè)施;壓縮行政成本;民生由政府來承擔(dān)責(zé)任?！罢刂频呢?cái)政資源的結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)該更多地惠及民生，實(shí)現(xiàn)普惠，這是擺在最優(yōu)先考慮的位置。”他說。

而實(shí)現(xiàn)這一改革的最大阻力仍然是原有利益分配格局的調(diào)整，是對一個(gè)系統(tǒng)，一個(gè)部門甚至一個(gè)地區(qū)所有人利益的重新調(diào)整，這同樣存在著路徑的慣性依賴。與此同時(shí)，政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整、部門利益的消除，都將面臨著重重阻力。

“公共權(quán)力控制公共資源，一定要謀取公共福利。這是政府合法性的問題。掌握的是公共權(quán)力，掌控的是公共資源，理所當(dāng)然要謀取公共福利。”鄭功成說。

而更加現(xiàn)實(shí)的問題是，沒有足夠堅(jiān)強(qiáng)的意志決心、高超的政治智慧、一整套行之有效的手段，這艘改革之船將無法順利到達(dá)彼岸。

2009年開步走

“意見”出臺腳步聲悄然臨近?！坝型谀陜?nèi)出臺，將涉及收入分配改革的諸多方面和層次?！睏钜擞氯涨霸诮邮堋敦?cái)經(jīng)國家周刊》專訪時(shí)透露。

國家發(fā)改委一位相關(guān)負(fù)責(zé)人對此則略顯謹(jǐn)慎。該負(fù)責(zé)人告訴本刊記者，有關(guān)部門正在努力加快推進(jìn)這件事情，但因?yàn)闋可娴健笆濉币?guī)劃等方面問題，各個(gè)相關(guān)部委溝通協(xié)調(diào)也需要時(shí)間，目前還沒有非常具體明確的出臺時(shí)間表。

據(jù)了解，上述有關(guān)工作已部分展開。比如國資委正在研究央企高管薪酬制度;人社部也正在研究分別針對機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)出臺具體的工資收入分配改革措施，將研究出臺國有企業(yè)工資總額管理辦法以及工資法。

在教授鄭功成看來，經(jīng)過三十年鼓勵(lì)一部分人先富起來的歷程，現(xiàn)在確實(shí)到了必須把“合理地分配財(cái)富”置于跟“盡可能地創(chuàng)造和增加財(cái)富”并重的位置上來考慮，才有利于財(cái)富的繼續(xù)增長和長期積累。

他曾建議中央政府，十二五規(guī)劃應(yīng)該將“通過收入分配改革和收入分配政策的調(diào)整，盡可能縮小財(cái)富分配的不公，消除社會分配里的失范現(xiàn)象”納入其中?！皯?yīng)作為極其重要甚至是頭等任務(wù)，至少是跟創(chuàng)造財(cái)富同等重要的任務(wù)?！睆谋究钚碌玫降男畔砜?，這一建議顯然已經(jīng)得到了中央政府的重視和認(rèn)可。

2009年是國民收入分配改革具有轉(zhuǎn)折性意義的一年。相對于8.7%的GDP、9.5%的財(cái)政收入增速，政府用于民生的投入增長32%以上，其中用于社會保障方面的資金增長16.6%。

“政府的真金白銀拿出來了，并且正在沿著制度化的方向邁進(jìn)，這是一條不可逆轉(zhuǎn)之路?！编嵐Τ蓪Α敦?cái)經(jīng)國家周刊》說，這個(gè)制度形成以后，會對政府形成強(qiáng)有力的約束，將來要把公共資源越來越多地用到民生，還會對地方政府形成一種強(qiáng)勢牽引。