隨著國民收入分配差距的不斷擴(kuò)大，人們比任何時(shí)候都更迫切關(guān)注民生問題，

迫切要求重塑仍然碎片化的社保制度

國務(wù)院法制辦公室副主任郜風(fēng)濤3月7日透露，《住房保障法》被列入2010年國務(wù)院立法規(guī)劃。此前，同屬社會(huì)保障領(lǐng)域的《社會(huì)救助法》已在2009年進(jìn)入全國人大常委會(huì)立法計(jì)劃，而《社會(huì)保險(xiǎn)法》則在2009年12月完成三審，有望今年之內(nèi)出臺(tái)。

一系列密集行進(jìn)的社保立法背后，共識(shí)業(yè)已形成:中國在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)民生的關(guān)注必須提上更高的立法層面?！拔覈烧趯?shí)現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)立法為主向民生立法為主的轉(zhuǎn)變?！北本┐髮W(xué)法學(xué)教授賈俊玲說。

趨勢的背后，是仍然不盡如人意的現(xiàn)狀。隨著國民收入分配差距的不斷擴(kuò)大，人們比任何時(shí)候都更迫切關(guān)注民生問題，迫切要求重塑仍然碎片化的中國社保制度。有學(xué)者則認(rèn)為，在收入分配改革尤其是初次分配改革各種利益盤根錯(cuò)節(jié)的現(xiàn)實(shí)背景下，率先抓緊推進(jìn)社保制度的建設(shè)可以成為最佳切入點(diǎn)。

社會(huì)保障制度不僅僅是再分配領(lǐng)域中調(diào)節(jié)貧富差距的關(guān)鍵因素之一，從更加長遠(yuǎn)的目標(biāo)來看，人們更期望通過它來實(shí)現(xiàn)一個(gè)公平、普惠，切實(shí)維護(hù)個(gè)人自由、平等與尊嚴(yán)的福利社會(huì)目標(biāo)。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn):劃時(shí)代的一步

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，邁出了中國社保體制劃時(shí)代的一步。

“中國農(nóng)民幾千年來第一次可以在60歲后享受到政府提供財(cái)政支持的基本養(yǎng)老保障了。”中共中央黨校社會(huì)教研部教授青連斌在接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》采訪時(shí)說。

2009年9月，國務(wù)院推出新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。中國新型養(yǎng)老保險(xiǎn)是在社會(huì)保險(xiǎn)制度沒有完善，城市化水平還比較低的情況下，就啟動(dòng)了面向全國8億多農(nóng)村人口的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民養(yǎng)老基金從無到有的轉(zhuǎn)變。

一直以來，政府推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有把農(nóng)村人口納入進(jìn)來。2005年我國各項(xiàng)社會(huì)福利支出占政府財(cái)政比重為27.08%，其中城鎮(zhèn)社會(huì)福利支出所占比重是21.82%，農(nóng)村社會(huì)福利支出則只占5.26%。

這帶來的最顯著后果是，由于制度覆蓋面原因，政府絕大部分的社會(huì)福利資金投向了城鎮(zhèn)，因此再分配領(lǐng)域的不公更加劇了城鄉(xiāng)收入差距。

而新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的推出，被業(yè)界認(rèn)為是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度跨越城鄉(xiāng)差別，邁向“全民老有所養(yǎng)”目標(biāo)的關(guān)鍵一步。人們寄望其可以彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺失，使制度走向整合，而且協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)二元格局，起到縮小收入分配差距的作用。

很多學(xué)者都對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)表示稱贊，并一致表示應(yīng)該加快試點(diǎn)進(jìn)程，不應(yīng)該依照原指導(dǎo)意見等到2020年再實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全覆蓋，“三到五年的時(shí)間就應(yīng)該全面完成?！敝袊嗣翊髮W(xué)勞動(dòng)社會(huì)保障學(xué)院教授鄭功成表示。

人力資源與社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所所長何平贊成農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)加快進(jìn)程，但他也表示了擔(dān)憂，“三分政策，七分管理?！彼J(rèn)為相當(dāng)多的養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還沒有建成，缺乏技術(shù)人員和管理信息系統(tǒng)的建設(shè)。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)之前，中國曾經(jīng)自1986年開始試行過農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)(也稱“老農(nóng)保”)，主要通過個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行，輔助以集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。老農(nóng)保完全看不到政府的身影，最終于由于基金不足、管理不善而夭折。有專家據(jù)此諫言，本輪試點(diǎn)，政府需要加大經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，確保不使制度在確立以后，卻輸在執(zhí)行環(huán)節(jié)上。

制度“碎片化”之困

中國政府在不斷加強(qiáng)社保方面的投入和建設(shè)。如2008年已經(jīng)覆蓋全民的最低生活保障制度，涉及城鄉(xiāng)居民6000多萬人，城鄉(xiāng)低于最低生活保障線的人群都納入到低保范圍。但從制度層面看，到目前為止，城鎮(zhèn)非就業(yè)人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)還處于真空狀態(tài)。

中國的社會(huì)保障制度由于歷史原因，呈現(xiàn)一片一片的分離狀態(tài)，改革也是一塊一塊地進(jìn)行，制度存在碎片化現(xiàn)象?！吧鐣?huì)保障制度本應(yīng)對(duì)縮小國民收入分配的差距起到一定的作用，但這種碎片化恰恰是在拉大國民收入分配的差距。”青連斌對(duì)《國家財(cái)經(jīng)周刊》說。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員張本波曾對(duì)英國2004年基尼系數(shù)做過研究，數(shù)據(jù)顯示，2004年英國初次分配時(shí)的基尼系數(shù)為0.52，通過再分配的調(diào)節(jié)，數(shù)值變?yōu)?.38，下降了14個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度達(dá)36.8%。其中各種直接的社會(huì)保障措施對(duì)收入差距的調(diào)節(jié)效果最大，使居民收入的基尼系數(shù)減少了15個(gè)百分點(diǎn)。

同樣是2004年，調(diào)查顯示，中國再分配前后基尼系數(shù)變化微乎其微，各項(xiàng)再分配調(diào)節(jié)措施沒有起到應(yīng)有的作用。

同時(shí)，社會(huì)保障制度的改革涉及到不同利益關(guān)系的重新調(diào)整，部分舊有制度既得利益者會(huì)自覺不自覺地反對(duì)改革。

一個(gè)典型案例是，2008年2月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金試點(diǎn)改革方案，改革內(nèi)容是讓事業(yè)單位參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一改革，然而到現(xiàn)在為止，五省市試點(diǎn)已經(jīng)無果而終。

目前我國城鎮(zhèn)分為三類養(yǎng)老制度，一是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，二是事業(yè)單位退休制度，三是公務(wù)員退休制度，這三項(xiàng)的養(yǎng)老金數(shù)額比是1:1.8:2.1，可見公務(wù)員最高，而且不用繳費(fèi)，財(cái)政全額撥款。僅僅讓事業(yè)單位改革，并依照水平低于它的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)來改革，所以引起了不滿，期間廣東還出現(xiàn)了教師的提前退休潮，試點(diǎn)無法推進(jìn)。

利益的博弈在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的審議中表現(xiàn)得更加明顯。何平表示，雖然有望今年出臺(tái)這部法律，但是《社會(huì)保險(xiǎn)法》不可避免地會(huì)出現(xiàn)大量“授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定”一類的表述，就是因?yàn)橄嚓P(guān)各方利益不可能很快得到平衡。

社保體系全覆蓋是根本

學(xué)者們普遍認(rèn)為，整合、系統(tǒng)構(gòu)建公平、全覆蓋的社保制度是大勢所趨。

在鄭功成看來，收入分配改革尤其是初次分配改革各種利益盤根錯(cuò)節(jié)的現(xiàn)實(shí)背景下，率先抓緊推進(jìn)社保制度的建設(shè)或可以成為最佳切入點(diǎn)。

他認(rèn)為，2009年國家對(duì)社會(huì)保障方面加大了投入，去年下半年到今年年初的消費(fèi)就開始上升，只要政府投入力度再保持一兩年的繼續(xù)提升，社會(huì)保障的健全對(duì)國民收入分配改革的貢獻(xiàn)，以及對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的好處一定會(huì)越來越顯性化。

“在我們國家特別需要這種手段，通過社會(huì)保險(xiǎn)影響初次分配的格局，實(shí)現(xiàn)再分配的目標(biāo)，由此再進(jìn)一步通過工資的穩(wěn)定增長機(jī)制，帶動(dòng)整個(gè)初次分配格局的調(diào)整。沿著這個(gè)邏輯分析，我們的國民收入分配改革可以減少很多阻力?！编嵐Τ烧f。

國家行政學(xué)院教授丁元竹表示，如果要充分發(fā)揮社會(huì)保障在再分配領(lǐng)域的調(diào)節(jié)作用，其中最重要的是三個(gè)核心的建設(shè)，即基礎(chǔ)養(yǎng)老金、基礎(chǔ)醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)。

而這些全部是由政府投入的部分，政府應(yīng)該承擔(dān)起制度建設(shè)和財(cái)政與管理責(zé)任，首先解決社會(huì)低收入群體的最基本的需求。

除了社會(huì)保障領(lǐng)域的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助，政府還需要在社會(huì)福利方面加強(qiáng)建設(shè)。

中國社科院勞動(dòng)和社會(huì)保障研究中心主任王延中對(duì)《財(cái)經(jīng)國家周刊》表示，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障在再分配領(lǐng)域的調(diào)節(jié)作用，公共服務(wù)均等化建設(shè)非常重要。以前政府的公共設(shè)施都投入在城里，農(nóng)村的公共設(shè)施則是農(nóng)民自己籌錢，這是另一種的城鄉(xiāng)不公，因此對(duì)于道路、水電、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施投入可以改善國民的生活水平，改善收入分配的差距。

丁元竹表示，“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”是近期我國社會(huì)保障制度推進(jìn)的方向，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，每個(gè)人都充分就業(yè)，使社會(huì)保障體系覆蓋到全體國民，發(fā)展要適度并兼顧可持續(xù)性。

對(duì)于社會(huì)保障制度未來的發(fā)展前景，學(xué)者們普遍認(rèn)同公平、普惠，切實(shí)維護(hù)個(gè)人自由、平等與尊嚴(yán)的福利社會(huì)目標(biāo)?！暗P(guān)鍵是福利社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)是什么?！敝袊嗣翊髮W(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授韓克慶說，中國只可能根據(jù)自己的國情來設(shè)計(jì)自己的福利社會(huì)，但有關(guān)福利社會(huì)的概念和標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成共識(shí)。

何平和王延中均表示他們所設(shè)想的未來社會(huì)建立的是“發(fā)展型社會(huì)福利體系”，即人人共享、人人貢獻(xiàn)的社會(huì)，是有條件的福利社會(huì)。

無論中國的福利社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)最終是什么，社會(huì)保障體系的全覆蓋是根本，如果今日的碎片化有望在未來形成完整的，公平正義的體系，那么社會(huì)保障體系才能真正發(fā)揮其在國民再分配領(lǐng)域應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。