我國目前保障性住房政策在確定保障群體上模糊，分配上不清，后期管理缺少制度保障，特別是現有保障性住房實際存在的投資功能，嚴重影響了保障性住房的供給效率

溫家寶總理在2010年的《政府工作報告》中明確提出“要加大保障性住房建設和棚戶區(qū)改造力度”，“加快落實和完善促進保障性住房建設的政策措施”。住建部部長姜偉新在2009年央視錄制的“共和國部長訪談錄”節(jié)目中，曾詳細地介紹了住房保障工作，指出“保障性住房和商品房是住宅建設的兩條腿，缺一不可;住建部首要的工作任務就是保障性住房建設”。可以看出，中央政府對保障性住房建設的高度重視。自2007年8月以來，保障房建設被提到前所未有的高度。自2008年底以來，中央預算內投資對廉租房建設投入了大量資金，北京、上海等地的保障房供應量占全市當年出讓土地的比例已開始大幅增加。

從現狀來看，一方面，各級政府都在中央不斷加大保障性住房建設速度的精神指導下，保障性住房的存量和增量都在快速增長?？闪硪环矫?，社會對保障性住房的需求也在迅速增加，受現有資源約束和缺少有效保障機制的影響，需求似乎是個“無底洞”。我們的保障性住房及其相關的保障供給制度與現實要求還有很大的差距。而現有保障性住房存在的“投資功能”，正是其重要的制度缺陷和供給不足的重要原因之一。

保障性住房應保障誰

保障性住房從功能特性上來看，其基本功能是居住需要，是保障沒有能力或者不愿意在商品房市場上購買商品房的社會群體的基本住房需求，這個群體可以稱為應當保障群體，也就是說，政府通過努力保障其基本的居住需要。從原則上看，應當保障群體其需求是單一的，僅是為了解決或在一定程度上改善居住需要，不能有其他需要，如商品房具有的投資、文化等多方面需求。保障性住房是指由政府主導的，保障性住房的執(zhí)行主體是政府，以政策作為主要分配手段，保障特定群體的基本居住要求。這與市場行為下房地產企業(yè)開發(fā)的商品房是兩個完全不相同的范疇。長期以來，正是對保障性住房的功能特征認識模糊，導致了保障性住房供給和分配上的諸多不正?，F象。那些諸如開著寶馬、奔馳去領取(購買)保障性住房、“山西忻州限價房讓政府干部不正當牟利超五千萬元”等不正?，F象，正在考驗著我們政府關于保障性住房的立法和政策制定的智慧。

基于保障性住房是由政府主導和保障特定群體基本居住要求的特征，其現有的可以買賣和出租(包括有條件的買賣和出租)等投資功能，正是保障性住房供給有效性和制度運行低效的重要障礙。從我國近年來的實際情況看，保障性住房的種類有經濟適用房、限價房、廉租房等。就其相關制度的執(zhí)行來看，目前對動態(tài)管理上的政策不到位，只是一次性分配，后期管理缺失，缺乏科學性。從政策上看，只是從簡單的收入確認角度對申請獲得保障性住房進行了限制，而對將來受保障人在自身經濟條件改善后如何退出保障范圍沒有相關政策。對社會保障性住房的總需求預測和存量管理缺少制度安排，導致了保障性住房供給的盲目性、資源的浪費和流失，助長了分配不公和敗德風氣的形成，影響了社會和諧。

限價房”違反市場規(guī)律

普通商品房作為不動產，從資本角度來說具有投資性，這是個不爭的事實，研究住宅的供給和需求不能忽略這個問題。因為在一般的商品房市場，通常會出現兩種基本消費人群，一種是需要買房來滿足基本居住和改善居住條件的，一種是投資為了升值保值的。這兩類人群對于房價的態(tài)度是截然不同的，前者希望能以較低的價格滿足居住的要求，而后者則希望購房后房價能快速上漲。當所有的住房需求基本依靠市場來解決時，由于市場的單一性，加之居民的生活需求與投資需求往往會混雜在一起，以及收入差距的實際存在，導致了部分特定時段和特定區(qū)域供求關系的失衡，在一定程度上形成了房價的自然上漲。就中國未來的城鎮(zhèn)化進程和社會發(fā)展對住房的剛性需求來看，這種上漲是很正常的，況且從較長時間的發(fā)展趨勢來看，中國現在的房價還相對比較低，是中國現階段居民購買力和經濟社會發(fā)展的正常體現。對商品房市場進行不當的“調控”，反而會助推商品房價格的不正常波動，會影響社會各群體的正常權益。

如果我們只有單一的商品房市場或者不能夠把保障性住房和普通商品房從根本上分開，在同樣一個市場上對同樣具有“投資功能”的房子“限價”，這是最典型不過的違反市場規(guī)律的做法，由此而產生“尋租”，滋生腐敗是必然的。政府不應用“限價房”、“經濟適用房”的形式提供保障性住房。以全國各地現階段普遍實行的保障性住房來看，“限價房”和“經濟適用房”占據了很大的比例，現有的經濟適用房實際上也是“限價房”，這些都是具有投資價值的“產權房”。我國的經濟適用房具備了投資價值，作為保障性住房可以買賣、可以出租，這就形成了事實上的投資價值，在我們許多的“限價房”、“經濟適用房”小區(qū)，有些人買幾套用來出租收租金，這就失去了保障性住房的最初目的。經濟適用房管理上的制度缺失，導致我們的經濟適用房是由房地產商按照商品房的模式來開發(fā)的，他建好房后當然追求投資的快速回收，于是乎他們幫助許多不合格的人員通過虛假手段購買了經濟適用房。

還有，現在有的限價房規(guī)劃之初就沒有把“保障”真正考慮周全。以北京為例，能夠買得起6500元/平方米的房子的人，應該不是低收入群體。換言之，低收入依然事實上被擋在了門外。這樣，我們建設再多的“保障性”住房也不能起到真正的保障作用，關鍵是保障性住房的供給要有效率。市場經濟講究基本的規(guī)則，一定要把本來就和普通商品房一樣具有投資功能的房子拿來“限價”，這無形中增加了管理的成本，也給滋生腐敗創(chuàng)造了條件，影響了政府的信譽 ，同時嚴重影響了保障性住房的供給效率。

限制保障房投資功能的若干構想

保障性住房不僅是一個根據當期情況進行分配的問題，重要的是后期的持續(xù)管理工作。為還不具備在商品房市場獲得基本住房需求能力的社會成員，提供基本的居住保障，是政府的重要職能之一。而限制保障性住房的投資功能，又是在現有政府財力和資源約束條件下，提高保障性住房供給效率的重要選擇。以下就限制保障性住房的投資功能提出若干制度構想。

首先，在現有條件下，我們要嚴格區(qū)分高收入人群和低收入人群是一件比較困難的事情，如果一定要通過區(qū)分高收入人群和低收入人群的方式來分配保障性住房，社會成本會很大。我們考慮以家庭為單位在一個城市是否擁有商品房為基本條件并適當參考收入水平來確定保障性住房的分配。即如果一個以家庭在一個城市沒有任何商品房擁有記錄(這在房產產權登記部門可以很方便地查到)，無論是本市常住居民還是相對穩(wěn)定的流動就業(yè)人員(本文不用“農民工”這一類的不太準確的稱謂)都可以申請居住保障性住房，然后再依據在其他城市是否有商品房、戶籍、收入狀況等確定先后順序。對已經享受保障性住房的社會成員，只要以家庭成員中任何人的名義購買商品房，都必須在購房前先申請辦理保障性住房的退出手續(xù)，才可以購買商品房，并承諾商品房入住后一定時間內(如:一個月內)退出保障性住房。

第二，所有保障性住房由政府依據成本、當地物價水平和居民的消費能力等具體情況確定基本月租金，年租金和三十年、五十年租金等不同的租金水平，各地保障性住房管理部門可以依據具體情況確定租金繳納方式。保障真正需要保障的社會成員能夠以非常靈活的方式支付租金，輕松享受保障性住房。保障性住房的政策應當是低租金，房屋的土地出讓金政府應當免收，租金只是用來解決管理費用及建設成本的償還。建設保障性住房需要考慮到資金來源、土地來源、規(guī)劃確定等問題。但也要明確，保障性住房不是盈利性住房建設，唯一目的就是解決一個居者有其屋的問題。

第三，所有保障性住房都可以冠名“國有住房”或“公有住房”，而且保持永久“國有產權”性質不變，保障性住房永遠不能具有產權意義的交易。政府相關的行政管理部門需建立專門的“公有住房”管理機構，讓享受保障性住房的社會成員有歸屬感、有尊嚴，他們會自豪地感受到自己住的是“公有住房”而不是“廉租房”等。這樣更有利于培育社會成員理性的用房文化，而不是一味地追求自購產權商品房，進而有利于減少商品房的供給壓力，減緩商品房價格的上漲速度。要建立完整的保障性住房存量檔案，建立健全進入和退出機制，從人群構成上確定保障房的設計，因為每一個不同人群對于房屋的功能要求是不同的。

如一個剛走入社會的年輕人和別人合租保障房幾年，結婚時再申請比較大一點適合新的生活要求的保障性住房后退出原租房。這應是兩個過程，一是原租房退回政府管理機構，政府管理機構將該房再次分配給待分配人員;二是該年輕人因自身條件改變實現了居住環(huán)境的改變，他在保障房范圍內經歷了一次內部變化。以此年輕人為例再向前推演，將來該人進入高收入階段，擬購買商品房，他第一步先退出保障性住房，保障性住房由政府管理機構根據其租用時間、租期銀行利率水平、租金繳納情況等按照相應標準收回，退回剩余租金，并將此房再次分配給待分配人。這個年輕人也就退出了政府保障的范圍。

第四，對于保障性住房的規(guī)劃和建設，不能簡單地選擇遠郊區(qū)，應當考慮到城市居民的實際居住需要，政府要考慮到需要保障性住房的這些人在哪里工作。保障房的小區(qū)功能應當包含生活所需的醫(yī)療、教育、購物、娛樂等功能設施。對于內部設計，只需滿足基本居住需要即可，盡可能降低成本。保障性住房并不等于免費住房，但對于極少數無收入并喪失勞動能力而需政府特別照顧人員，管理部門可以依據有關社會保障的相應法規(guī)給予照顧。

第五，保障房建成以后在其使用壽命內就是一個長期的管理過程，這個過程當然應當由政府專門管理機構來負責，其管理工作包括兩個方面。一是物業(yè)性質的管理工作，這種具體管理工作可以以市場方式委托給專業(yè)管理公司，其任務是保障房屋正常使用功能。另一方面是對于房屋使用的管理工作，這部分工作是由政府管理機構來完成的，其內容有求租、轉租、退租，及到達使用壽命的拆除重建工作。其主要任務是保障保障性住房在其使用壽命期內實現有效的保障任務。

第六，每個城市對以往由政府投資建設的“限價房”和“經濟適用房”等保障性住房進行一次全面的清查和重新登記，因為這些由政府建設的保障性住房都是全民的財產。對那些過去購買過“限價房”、“經濟適用房”等保障性住房的居民進行調查登記，對確定已經購買普通商品房的居民要全部以原價退回已購的保障性住房。對部分居民已經實際購買了普通商品房，按照優(yōu)惠政策獲得的保障性住房又已經按照市場價賣出的，要堅決按照市場價和保障性住房的差價，向政府相關管理部門退回其不合理所得。限制保障性住房的投資功能，真正還保障性住房的本來面目。對于“商品房”的認定應包括一切“商品房、福利房、集資房”等所有具有產權性質的住房。