成都市作為綜合改革的試驗區(qū)，在推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面做了多方面的試點改革，這些試點體現(xiàn)了自愿、同意和個人基本權(quán)利保護原則，代表了中國未來城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個發(fā)展方向。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也稱城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌至少意味著城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟方面實現(xiàn)“五大自由流通”，即人員、資本、貨物、服務(wù)與土地的自由流通，并在社會方面實現(xiàn)社會保障體系在城鄉(xiāng)全覆蓋。我們可以將它總結(jié)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“一個空間定律”。

成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要多頭并舉，具體體現(xiàn)在村民自治、集體資產(chǎn)量化到戶和股份化改造、農(nóng)戶的組織化、土地市場發(fā)育、戶籍制度改革與社會保障等方面。

無論如何，自愿、同意及個人基本權(quán)利保護是基礎(chǔ)。

在村民自治方面，成都市通過增設(shè)村民議事會行使村級自治事務(wù)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)，較之于過去，大大促進了村民自治決策機構(gòu)的常設(shè)化和村民自治的實質(zhì)化，尊重了村民在村莊治理中的自愿原則和同意原則。

在明晰產(chǎn)權(quán)方面，成都市推行了農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)頒證到戶，為農(nóng)村土地資源資本化和股權(quán)化奠定了基礎(chǔ)。2010年6月30日前，成都市對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)全部實行確權(quán)，并頒證到戶。所頒發(fā)證件包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》《集體土地使用權(quán)證》《房屋所有權(quán)證》和《林權(quán)證》。

農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)辦證到戶后，成都市以設(shè)立股份制實體為依托，對經(jīng)過確權(quán)到戶后的農(nóng)村集體資產(chǎn)進行了股份制改造。

這種股份制實體被稱為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。它們確實與傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不同，股份化后，由于采取“增人不增地，減人不減地”的政策，就可使得農(nóng)地股權(quán)和承包權(quán)永續(xù)化，從而形成穩(wěn)定的農(nóng)地權(quán)屬，為農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓和集中利用，實現(xiàn)農(nóng)地投入的規(guī)模經(jīng)濟創(chuàng)造條件。

農(nóng)村集體資產(chǎn)量化和股份化改造之后，農(nóng)民就有了分立和明晰的產(chǎn)權(quán)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)原理，產(chǎn)權(quán)越是分立和明晰，可從中派生的產(chǎn)權(quán)利用與轉(zhuǎn)讓契約類型就越多，可允許的產(chǎn)權(quán)形式就越復(fù)雜。

產(chǎn)權(quán)越是模糊、籠統(tǒng)，契約就越是不可能。在極端情況下，就變成由命令替代契約，比如計劃經(jīng)濟時代。成都的試驗印證了秘魯著名經(jīng)濟學(xué)家赫爾南多·德·索托的觀點：發(fā)展中國家不是沒有資產(chǎn)，而是缺乏“活資本”。然而，成都市試點就是把“死資產(chǎn)”變成了“活資本”。

農(nóng)地改革

成都市農(nóng)民土地入股后獲得的憑證是股權(quán)證，這也是農(nóng)民作為股東每年領(lǐng)取分紅的依據(jù)。分紅的多少與村莊的經(jīng)濟發(fā)展水平和土地資本化的機會密切相關(guān)。近郊的村莊經(jīng)濟發(fā)展水平總體上較高，土地資本化機會較多，農(nóng)民作為股東分紅就多。反之亦然。

成都市在過去就有農(nóng)戶之間自發(fā)的農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓，近年來則有了更多的農(nóng)地利用和轉(zhuǎn)讓形式。

一種農(nóng)地轉(zhuǎn)讓形式為“土地銀行”模式，農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營權(quán)存入“土地銀行”，收取存入“利息”，“土地銀行”再將土地劃塊后貸給愿意種植的農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，收取貸出“利息”，種植農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)根據(jù)約定用途進行種植，由此實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營?！巴恋劂y行”把賺取差額利息，用于自身發(fā)展和建立風(fēng)險資金等。

金融配套

成都市開辦農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所為大范圍、大規(guī)模的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)奠定了組織基礎(chǔ)。如果沒有交易平臺，產(chǎn)權(quán)所有人和意向受讓人之間互相搜尋、配對供求信息的成本是很高的，達成交易也非常困難。

交易所的業(yè)務(wù)范圍包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易；農(nóng)村土地綜合整治騰出的集體建設(shè)用地掛鉤指標、占補平衡指標的交易；資產(chǎn)處置等。

成都市的三大地方政府投融資平臺公司投入財政資金，調(diào)動大量金融資本和社會資本進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)商貿(mào)物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府的資金不是直接用于開發(fā)盈利性項目，而是用來發(fā)揮資金資源組合作用，撬動社會各方面的資金（特別是民間資本）進入農(nóng)村，帶動各種要素的優(yōu)化組合。

政府在此過程中總體上發(fā)揮了輔助性的支持作用，承擔(dān)了發(fā)起者、促進者和便利提供者的作用。

這三大投融資平臺公司包括成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司（下稱小城投）、成都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司（下稱農(nóng)發(fā)投）、成都城鄉(xiāng)商貿(mào)物流發(fā)展投資（集團）有限公司。

農(nóng)發(fā)投主要投資促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大項目，引導(dǎo)和集聚信貸資金和社會資金投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進各類金融機構(gòu)開展為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的金融服務(wù)，提供政策性農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)，參與農(nóng)村土地整理，促進土地規(guī)模經(jīng)營及成都市范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)相關(guān)項目投資。

農(nóng)發(fā)投的出資方式為直接投資（包括項目投資和股權(quán)投資）、委托貸款、擔(dān)保與保險、（貼息）獎勵及補助。

小城投的做法是：在農(nóng)民自愿的前提下，由小城投出資為農(nóng)民建設(shè)集中居住的、基礎(chǔ)設(shè)施相對完善的農(nóng)村新型社區(qū)，資金來源為小城投自有資金（政府注資）及銀行貸款；農(nóng)民以退出原有宅基地為條件可免費在集中居住社區(qū)獲得一定面積的住宅。

農(nóng)民退出宅基地后，小城投再出資將原宅基地復(fù)墾，經(jīng)國土部門驗收確認后就成為新增耕地。由于集中居住社區(qū)的人均占地面積小，與復(fù)墾為耕地的宅基地相比有一個差額，這個差額就是新增耕地指標。

根據(jù)國家有關(guān)耕地占補平衡的政策，小城投在獲得新增耕指標后，可將指標出售給城市建設(shè)用地緊張的成都市或成都其他區(qū)（市）縣，購買人就可獲得相應(yīng)的農(nóng)地變更為建設(shè)用地指標；小城投也可自行征用農(nóng)地進行商業(yè)開發(fā)；出售指標或自行開發(fā)的收益再用于補償農(nóng)村新型集中居住社區(qū)的建設(shè)成本，包括償還銀行貸款。在這全過程中由于多方自愿，保證了項目能為社會新增財富，且基本上沒有遇到阻力。

隨著2010年成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所引入“地票”交易模式，通過上述方式獲得的新增耕地指標成為重要的“地票”組成部分。

值得注意的是，“地票”交易的背后實際上是“先補后占”程序：為了占有建設(shè)用地，先要補償相應(yīng)的新增農(nóng)地，而新增農(nóng)地的來源是農(nóng)村宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地整理后產(chǎn)生的復(fù)墾面積。

可看到，“地票”交易機制是地方政府在國家最嚴格的基本農(nóng)田保護政策約束下的理性選擇。

成都市第一宗“地票”交易完成于2010年8月12日。當天成都市興城投資公司以每畝15.2萬元、總計12461.72萬元的價格競得蒲江縣農(nóng)村土地綜合整治掛牌融資項目，預(yù)計產(chǎn)生819.85畝的建設(shè)用地指標。該事件宣告了全國首例農(nóng)村建設(shè)用地指標公開競拍成功。

實際上，“地票”就是建設(shè)用地指標，并不指某一具體的地塊?！暗仄薄苯灰椎闹黧w沒有嚴格限制，但交易活動必須在土地交易所內(nèi)進行，購得的“地票”可以納入新增建設(shè)用地計劃，增加等量建設(shè)用地。

成都城鄉(xiāng)商貿(mào)物流發(fā)展投資（集團）有限公司主要承擔(dān)政府制定的城鄉(xiāng)物流產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)設(shè)施建設(shè)等項目的投融資和建設(shè)管理與引導(dǎo)性投資，建設(shè)城鄉(xiāng)物流產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)信息交流平臺，建立農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、農(nóng)村生產(chǎn)生活資料銷售網(wǎng)絡(luò)，并對政府性投資的菜市場進行經(jīng)營和管理。

戶籍改革

成都市政府在今年11月最新推出的改革舉措是戶籍改革，它被新聞界稱譽為最徹底的戶籍改革。

該市計劃到2012年實現(xiàn)全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，城鄉(xiāng)自由遷徙和統(tǒng)一的住房保障制度。

這項改革將徹底消除隱藏在戶籍背后的農(nóng)民身份歧視和基本權(quán)利不平等的問題，戶籍將回歸人口信息管理的原本職能。

這項改革遠遠超越了廣東正在推行的“積分落戶”政策和重慶市的“以土地換戶籍”政策。后兩者均為城市中心主義、功利主義的政策。而且目前重慶存在某種半強制推行態(tài)勢。

此外，隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險的試行、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和九年制義務(wù)教育的推行，尤其是隨著今后一體化的社保體系的建立，土地的“保障”功能定位和現(xiàn)有城鄉(xiāng)隔離的戶籍政策越來越失去其存在理由。

成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌具體操作過程中必然存在這樣那樣的問題，還需進一步增進市場機制，拓展市場過程，改革政府行為，轉(zhuǎn)化政府職能。

比如，成都市三個地方政府投融資平臺公司目前對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)投融資發(fā)揮了重要作用，但在中長期它們需建立退出機制或轉(zhuǎn)制，讓市場主體發(fā)揮更大作用。一個選擇也許是讓社會資本參與到三大投融資平臺公司。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)節(jié)繁多，每個環(huán)節(jié)均需要尊重自愿、同意和維護個人基本權(quán)利的原則。即使對99％的環(huán)節(jié)、99％的農(nóng)戶保護了產(chǎn)權(quán)，只要對一個環(huán)節(jié)、一個農(nóng)戶造成侵權(quán)，就是嚴重侵權(quán)。

也就是說，在維權(quán)和侵權(quán)之間存在著不對稱性。維權(quán)是應(yīng)該的事情，侵權(quán)是不應(yīng)該的事情。從這點來講，成都市政府即便做得較好，但仍有很多工作可做。

總之，成都市的做法是比較成功的，其經(jīng)驗值得全國各地借鑒甚至超越。我們也期待成都繼續(xù)推出更多進一步的改革舉措，也希望成都市的改革為全國提供更多可資借鑒的經(jīng)驗。

作者為中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、天則經(jīng)濟研究所副所長