“《預(yù)算法》看來很難在12月上會了?！币幻麢?quán)威人士在12月15日全國人大常委會委員長會議召開前夜，向《財經(jīng)》記者感嘆，《預(yù)算法》修改的立法進(jìn)程又被推遲。

按照有關(guān)法律的規(guī)定，委員長會議將討論決定約一周后召開的全國人大常委會議程。

作為規(guī)范各級政府收取各種稅費和財政支出的根本大法，《預(yù)算法》修改已經(jīng)連續(xù)列入上屆和本屆“全國人大常委會五年立法規(guī)劃”當(dāng)中，并規(guī)定在2010年內(nèi)至少要進(jìn)行一次審議。而今臨近歲尾，《預(yù)算法》修改的話題再成焦點。

《預(yù)算法》修改草案由財政部和全國人大常委會預(yù)算工作委員會（下稱全國人大預(yù)工委）聯(lián)合起草，按雙方立法計劃，要在今年8月至12月間完全兩次審議，爭取能在明年3月召開的全國人民代表大會上進(jìn)行“三審”并獲得通過。

然而，在今年8月、10月舉行的全國人大常委會上，《預(yù)算法》修改因故并未如期出現(xiàn)在議程當(dāng)中。如今該法又將無緣12月的常委會，是否能夠列入明年2月的常委會議程，目前也是未知數(shù)。

在相關(guān)專業(yè)人士看來，沒有明確收入和支出的定義和范圍，對預(yù)算公開規(guī)定得過于原則，是現(xiàn)有《預(yù)算法》修改草案具體條文中最大的缺憾。

不過，上述權(quán)威人士表示，《預(yù)算法》修改目前最重要的是將該法草案盡快提交全國人大常委會審議。草案即便寫得粗糙一些都不要緊，因為一旦正式進(jìn)入立法程序，全國人大的常委們就可以在常委會上對其具體條文提出修改意見。

另有知情人士對《財經(jīng)》記者透露，相比現(xiàn)行法律，《預(yù)算法》的修改草案只屬于“小改”，沒有太大實質(zhì)性進(jìn)步。但即使如此，由于涉及到人大和政府部門分權(quán)等種種問題，“難產(chǎn)”之后何時“臨產(chǎn)”，仍充滿懸念。

立法草案爭議

現(xiàn)行《預(yù)算法》是1994年3月22日在第八屆全國人民代表大會第二次會議通過，并于次年1月1日起正式施行，共有十一章，79條法條。

1994年，中國政府進(jìn)行了旨在劃分中央和地方財權(quán)、事權(quán)的分稅制改革，出臺了財稅領(lǐng)域的基本法《預(yù)算法》，從而奠定了現(xiàn)行的財政、稅收體制。

不過，由于當(dāng)時的行政和立法部門對什么是預(yù)算制度還所知甚少，因此《預(yù)算法》在其實施之后很快就暴露出諸多問題，如政府隨意更改預(yù)算、大量預(yù)算外收支、預(yù)算編制過于粗放、預(yù)算不公開、人大審議和監(jiān)督預(yù)算走過場，以及中央和地方財權(quán)、事權(quán)嚴(yán)重不匹配等。

有鑒于此，立法部門在經(jīng)過了反復(fù)調(diào)研和協(xié)商之后，于2003年與行政部門達(dá)成修改《預(yù)算法》的共識。

曾參與《預(yù)算法》修改草案起草工作的人士告訴《財經(jīng)》記者，2007年全國人大預(yù)算工委就起草了一份修改草案，其修改的力度非常大。但由于政府部門認(rèn)為該版本對其權(quán)力限制過多，遂被擱置下來。

為了完成1997年中共十五大報告提出的“到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”的任務(wù)目標(biāo)，2009年，財政部和全國人大常委會預(yù)算工作委員會等部委重新成立起草小組，放棄2007年版本，另起爐灶起草修改草案，并在今年8月完成了草案的起草工作。

上述知情人士表示，距今最近一版《預(yù)算法》草案征求意見稿為96條。與現(xiàn)行法律相比，修改32條，新增26條，38條未作改動。

但該草案未能按計劃在今年8月以來的全國人大常委會上審議。

《財經(jīng)》記者從全國人大財經(jīng)委了解到，在今年8月全國人大舉行常委會之前，國務(wù)院突然提出由兩家共同起草《預(yù)算法》草案，并首先經(jīng)過國務(wù)院常務(wù)會議討論和通過，然后才能上人大常委會進(jìn)行審議。根據(jù)國務(wù)院的工作安排，國務(wù)院的立法機(jī)構(gòu)國務(wù)院法制辦提出，要重新在國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)部，對《預(yù)算法》草案征求意見。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授施正文表示，由于該草案涉及預(yù)算過程中相關(guān)權(quán)力如何劃分，人大和政府部門對此意見不一。草案因此不宜再上會，兩方面只能再溝通協(xié)商。另外，草案在征求意見過程中可能也收集到不少實質(zhì)性意見，對此雙方也看法不一。

全國人大預(yù)工委法案室原主任、中國法學(xué)會財稅法學(xué)研究會副會長俞光遠(yuǎn)對《財經(jīng)》記者表示，《預(yù)算法》是財政法律的核心制度，涉及到方方面面的利益。目前對其進(jìn)行修改的爭議點不止一處，最核心的問題就是如何分權(quán)。

行政體制掣肘

“這是一份沒有太大進(jìn)步或?qū)嵸|(zhì)性進(jìn)步的修改稿?！敝槿耸咳绱嗽u價。

首先，由于受到現(xiàn)行行政體制的制約，《預(yù)算法》修改草案中關(guān)于財政體制方面的規(guī)定，只能明確方向，而缺乏發(fā)揮規(guī)范作用的具體操作條文。

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，國家實行一級政府一級預(yù)算，從中央到地方設(shè)立五級預(yù)算。修改草案保留了“一級政府一級預(yù)算”的表述，而未具體規(guī)定設(shè)立幾級預(yù)算。

該人士說，減少預(yù)算層級已明確為財政改革方向，全國一些地方也在陸續(xù)實行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”。不過如果按照“一級政府一級預(yù)算”的說法，這種做法有違法之嫌。因此，財政上“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”要真正執(zhí)行到位，必須在行政體制上首先減少層級，否則就難稱徹底。當(dāng)中國現(xiàn)行的五級政府變成三級政府時，也就真正達(dá)到了“一級政府一級預(yù)算”。

該人士建議，“一級政府一級預(yù)算”的規(guī)定可以改動，比如可以改為，原則上各級政府都應(yīng)設(shè)立預(yù)算，但層級設(shè)置允許適當(dāng)調(diào)整。

其次，草案中分稅制方面的規(guī)定，同時掣肘于五級政府行政體制?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，國家實行中央和地方分稅制。修改草案則進(jìn)一步規(guī)定，地方各級政府間的分稅制體制，報本級人大常委會備案。

目前，中央和省級政府之間的分稅制，有明確統(tǒng)一的劃分，而省以下一直缺乏明確規(guī)定。該人士認(rèn)為，此次《預(yù)算法》修改盡管寫入了地方分稅制內(nèi)容，但具體分稅比例仍未明確，只是將1994年分稅制改革時的有關(guān)規(guī)定，搬入修改草案當(dāng)中。

分稅制相關(guān)規(guī)定之所以突破不大，問題關(guān)鍵還在于行政體制改革的滯后。目前的五級政府很難劃分分稅比例，只有扁平化為三級政府才能夠適用。盡管中央政策上鼓勵有條件的地方實行行政“省直管縣”，但目前各地都沒有實質(zhì)性動作。

預(yù)算完整難成

上述權(quán)威人士表示，預(yù)算本質(zhì)上就是政府的收入和支出。然而，現(xiàn)有《預(yù)算法》修改草案中既沒有規(guī)定收入和支出的定義，又沒有明確收入和支出的范圍，這就讓該法的其他條款失去了基石，預(yù)算的完整性和有效性亦無從談起。

在財政管理體制方面，《預(yù)算法》修改草案強(qiáng)調(diào)了財力與事權(quán)相匹配，而現(xiàn)行法律中沒有這方面規(guī)定。

上述知情人士認(rèn)為，將這一條款加入很有必要。目前出現(xiàn)的基層政權(quán)財力緊張問題，并不是由于中央拿得太多，而是相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度沒有跟上，造成轉(zhuǎn)移支付的過程缺乏規(guī)范性和透明度，難以實現(xiàn)中央預(yù)想的目標(biāo)。

相應(yīng)的，《預(yù)算法》修改草案也加入了轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，規(guī)定以一般性轉(zhuǎn)移支付為主。該人士認(rèn)為，將該內(nèi)容寫入理所應(yīng)當(dāng)，但不能像中央的政策性文件一樣只規(guī)定原則。到底怎么操作，以其“為主”是不是應(yīng)該設(shè)定一定比例，比如不低于70％，這些都缺乏明確規(guī)定。

目前在中國的轉(zhuǎn)移支付總額中，一般性轉(zhuǎn)移支付資金占比不及50％。

在轉(zhuǎn)移支付方面，修改草案中還有一句話，轉(zhuǎn)移支付制度的具體實施由國務(wù)院決定。該人士表示，目前的轉(zhuǎn)移支付制度不僅不屬于國務(wù)院法規(guī)，甚至連財政部的規(guī)章都稱不上，僅僅依靠一紙紅頭文件執(zhí)行多年。

在中央對地方的財力補(bǔ)助方面，現(xiàn)行《預(yù)算法》提及較多的是稅收返還。依靠基數(shù)法計算的稅收返還并不規(guī)范，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)所得到的返還越多，所形成的馬太效應(yīng)，實際上拉大了地區(qū)財力差異。

不過，《預(yù)算法》修改草案中還是沿襲了稅收返還的提法，并強(qiáng)調(diào)將稅收返還也同轉(zhuǎn)移支付一樣納入預(yù)算，這等于對其仍繼續(xù)承認(rèn)。

該知情人士呼吁，接下來稅收返還不能再繼續(xù)實行，如實行必須進(jìn)行改造。據(jù)統(tǒng)計，2009年中央對地方的稅收返還仍高達(dá)4942.27億元。

今年“兩會”期間，全國人大預(yù)工委主任高強(qiáng)告訴《財經(jīng)》記者，《預(yù)算法》修改的核心內(nèi)容之一，就是增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性。

《預(yù)算法》修改草案規(guī)定，政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算四方面內(nèi)容，將全部包含在各級政府預(yù)算中。這意味著實行全口徑預(yù)算，將政府通過各種形式取得的收入都納入預(yù)算進(jìn)行管理。

但具體如何納入預(yù)算，草案中沒有明確規(guī)定。

“對于國有資本經(jīng)營預(yù)算的經(jīng)營性和公益性，草案中應(yīng)予以重新定位”，上述知情人士對國有資本經(jīng)營預(yù)算的使用目前還是以提高國企效益為主，資金基本還是用于國有企業(yè)，沒有用到全民身上表示失望。

另外，盡管政府收入都將納入預(yù)算，但目前部分收入的規(guī)范性不夠，財政收入并非以稅收收入為主，另外很大一部分屬于收費所得。該人士建議，草案應(yīng)該規(guī)定，盡量通過費改稅，減少一些非稅收入，比如哪些基金應(yīng)改為稅收，哪些基金應(yīng)當(dāng)取消。

“所有收入納入預(yù)算的想法很好，但很難做到?！苯魇∪舜蟪Ｎ瘯嘘P(guān)人士對《財經(jīng)》表示，在該省組織征求意見過程中，官員們的關(guān)注焦點在于，究竟如何將收入全部納入預(yù)算管理。

現(xiàn)行《預(yù)算法》中沒有部門預(yù)算內(nèi)容，修改草案則規(guī)定，各部門和單位應(yīng)按照政府收支分類科目編制部門預(yù)算。

上述知情人士認(rèn)為，預(yù)算編制具體到哪一層級也應(yīng)給予規(guī)定。目前部門預(yù)算的一般性支出具體到款，重點支出具體到項，可以嘗試更進(jìn)一步，一般性支出具體到項，重點支出具體到目。

地方舉債兩難

《預(yù)算法》修改草案中，與公眾距離最近的條款為預(yù)算公開。現(xiàn)有草案對預(yù)算公開的內(nèi)容規(guī)定得過于原則，讓公眾監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行成了紙上談兵，也讓預(yù)算失去了最有效的監(jiān)督和保障機(jī)制。

《預(yù)算法》修改草案規(guī)定，政府的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算都應(yīng)及時向社會公開。而此前，預(yù)算公開的規(guī)定只見于政府文件。

關(guān)于預(yù)算公開，草案中讓人不解的規(guī)定在于，具體公開內(nèi)容由國務(wù)院決定。該人士說，這意味著如果國務(wù)院遲遲不出臺相關(guān)規(guī)定，預(yù)算公開的腳步仍不會大幅向前。

公眾關(guān)注預(yù)算公開，地方政府則更關(guān)注舉債。多年來，尤其是“4萬億”刺激計劃施行以來，放開地方舉債權(quán)的呼聲高漲。

在地方債方面，《預(yù)算法》修改草案開了“口子”，規(guī)定省級政府可以舉借一定債務(wù)。

上述知情人士表示，在一定限度內(nèi)應(yīng)該賦予地方舉債權(quán)，這將有助于緩解地方財政困難，理順中央和地方的財政關(guān)系。

不過草案還規(guī)定，舉債額度要報本級人大批準(zhǔn)，還要報國務(wù)院批準(zhǔn)。這就是說，即使法律上賦予了舉債權(quán)，但如果國務(wù)院不同意，該地還是發(fā)不了債。

如此規(guī)定的用意，在于防范風(fēng)險。不過有業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為限制太大。他們建議，草案應(yīng)該指出，在具備一定條件和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，省級政府可以在一定額度內(nèi)自行發(fā)債，報國務(wù)院備案即可。只有發(fā)債規(guī)模超過該額度，才需上報國務(wù)院批準(zhǔn)。這樣既可以給予地方一定靈活性，又不至于失控。

全國人大預(yù)工委主任高強(qiáng)曾對《財經(jīng)》記者表示，《預(yù)算法》修改將增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性。在預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容、所承擔(dān)的法律責(zé)任，以及如何對違反《預(yù)算法》行為進(jìn)行處罰等方面，都將予以明確。

在法律責(zé)任方面，現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定了三條，修改后擴(kuò)充到六條。該人士表示，法律責(zé)任方面內(nèi)容更為具體可稱進(jìn)步，但各條款只規(guī)定“依法追究行政責(zé)任”，具體追究哪些責(zé)任并未明確。

立法宗旨爭議

施正文認(rèn)為，《預(yù)算法》修改之所以過于保守，除掣肘于行政體制，還與該法修改的立法宗旨有偏差相關(guān)。《預(yù)算法》應(yīng)該是預(yù)算權(quán)力配置法，而不應(yīng)是經(jīng)濟(jì)資源配置法。憲法對財產(chǎn)權(quán)的配置反映到《預(yù)算法》上，就是確定納稅人對自己創(chuàng)造的價值如何取得、分配和支出，而支出的財產(chǎn)又如何回到納稅人本身，使他們享受到真正的公共服務(wù)。

施正文表示，《預(yù)算法》修改應(yīng)該合理權(quán)衡三者對預(yù)算權(quán)力的控制，包括人大的預(yù)算審批權(quán)、政府的預(yù)算執(zhí)行權(quán)和公眾的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。目前來看，該法修改對公眾權(quán)力這方面凸顯不夠，人大的權(quán)力也不足。

現(xiàn)實表明，修改后的該法仍未擺脫現(xiàn)行《預(yù)算法》的窠臼。

安徽省人大財經(jīng)委有關(guān)人士表示，現(xiàn)行《預(yù)算法》1994年出臺，由于當(dāng)時參考資料太少，《預(yù)算法》的立法成員多來自各行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致立法過分關(guān)注預(yù)算管理，而預(yù)算監(jiān)督等問題關(guān)注較少。

縱覽整部《預(yù)算法》修改草案，很多規(guī)定仍被視為過于原則和彈性，缺乏可操作細(xì)節(jié)。

財政部財科所所長賈康則對《財經(jīng)》記者表示，《預(yù)算法》的修改具體應(yīng)該宜粗不宜細(xì)，還是宜細(xì)不宜粗，到底應(yīng)該“大改”還是“小改”，要視實際需要而定，實際需要怎樣改就怎樣改。

出臺時間懸疑

對于《預(yù)算法》修改一再被推遲，上述權(quán)威人士表示，全國人大的立法規(guī)劃是由全國人民代表大會審議通過的，其具有和法律相同的法律效力。同時，全國人大的立法規(guī)劃也經(jīng)過了中央的同意，國務(wù)院應(yīng)予以尊重。

關(guān)于《預(yù)算法》修改出臺的時間，施正文認(rèn)為，由于目前存在的爭議較大，《預(yù)算法》修改草案不會經(jīng)全國人大常委會“一審”就直接通過，預(yù)計將審議三次，至少也要兩次。

日前，上述權(quán)威人士告訴《財經(jīng)》記者，《預(yù)算法》修改審議有可能要推遲到明年“兩會”之后，最早于2011年4月提請“一審”。

南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授馬蔡琛表示，目前《預(yù)算法》修改中的一些基本問題還在討論過程中，而且尚未確立解決爭議的妥善方案，因此上明年“兩會”有一定困難。他認(rèn)為，在條件不成熟的情況下，從立法謹(jǐn)慎的角度來講，《預(yù)算法》修改還是節(jié)奏稍慢一點為好。

現(xiàn)行《預(yù)算法》的施行已超過15年，修改后的《預(yù)算法》能一直施行多長時間，而不進(jìn)行修改？

施正文表示，隨著政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，今后《預(yù)算法》的修改應(yīng)及時進(jìn)行，沒有必要一定要等施行10年或者15年之后。修改的幅度也不一定非常大，哪些條款不適用就應(yīng)當(dāng)及時修改。

“即使是小改，還面臨這么多艱難曲折，從中可以看出中國預(yù)算法治路程之艱難?！笔┱谋硎?。