蘇州昆山，楊則豐女士在派出所被控制一夜，丈夫按要求去拆遷辦談判后，第二天 “我們空著手回來(lái)，房子已沒(méi)了”。

楊女士所住的小區(qū)麗麗新村才完工9年，就于2009年8月收到拆遷公告，兩個(gè)月后收到強(qiáng)拆通知書(shū)，包括楊則豐在內(nèi)的許多住戶(hù)對(duì)整個(gè)決策過(guò)程一無(wú)所知。出面征收的昆山市土地儲(chǔ)備中心開(kāi)出的單價(jià)是4450元/平方米，而樓盤(pán)周邊二手房的價(jià)格達(dá)8000元/平方米。安置房則在郊區(qū)，離市中心數(shù)十公里，生活水平直線下降。

在強(qiáng)拆之前，楊女士及其鄰居委托律師，先對(duì)強(qiáng)拆通知書(shū)提出了行政復(fù)議，后又就行政強(qiáng)拆決定和拆遷許可證延期提起了行政訴訟。但法律程序不僅未能阻擋強(qiáng)拆，該案甚至未能立案。

與此同時(shí)，近兩年來(lái)，各地“血拆”不斷，因拆自焚的案例不時(shí)見(jiàn)諸報(bào)端，成為最突出的社會(huì)矛盾。出于對(duì)征收、拆遷制度的反思，《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下稱(chēng)拆遷條例）的修訂被提上立法日程。

2010年12月15日下午，國(guó)務(wù)院法制辦公布了用以替代拆遷條例的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（下稱(chēng)《征收條例二稿》），征求意見(jiàn)截止日期為2010年12月30日。這距該條例在今年1月29日首次征求意見(jiàn)，已過(guò)去了11個(gè)月。

“同一部行政法規(guī)兩次征求意見(jiàn)，征收條例首開(kāi)先河。”北京大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)沈巋稱(chēng)。沈巋是2009年底因拆遷條例上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)的北大五學(xué)者之一。

《征收條例二稿》共31條，分為五章。除總則和附則外，主體內(nèi)容為征收程序、補(bǔ)償和法律責(zé)任。與第一次征求意見(jiàn)稿相比，二稿的條文少了十條，微調(diào)了征收補(bǔ)償、公共利益界定、征收程序以及強(qiáng)制搬遷等問(wèn)題。由于未能承認(rèn)對(duì)建設(shè)用地土地使用權(quán)的補(bǔ)償，不能涵蓋集體土地征收，可以預(yù)見(jiàn)的是，該條例仍將難抵強(qiáng)拆大潮。

在沈巋看來(lái)，征收條例的出臺(tái)只是“萬(wàn)里長(zhǎng)征第一步”，“在條例出臺(tái)之后，要借勢(shì)《土地管理法》的修訂，帶動(dòng)規(guī)劃制度改革、土地財(cái)政改革、司法體制改革甚至民主建設(shè)?！?/p>

二稿是與非

由拆遷條例轉(zhuǎn)向征收條例是一次至今未能結(jié)束的長(zhǎng)跑。2007年3月16日，在十屆全國(guó)人大第五次會(huì)議上，作為民事基礎(chǔ)法律之一的《物權(quán)法》審議通過(guò)，并自當(dāng)年10月開(kāi)始實(shí)施?！段餀?quán)法》確立了保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的原則，由于與之沖突，拆遷條例的修改勢(shì)在必行。

據(jù)新華社報(bào)道，2007年12月14日，在國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)的常務(wù)會(huì)議上，將修改拆遷條例列在議題首位。會(huì)議決定，對(duì)該條例應(yīng)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)進(jìn)一步修改后，再次提請(qǐng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，然后公開(kāi)征求群眾意見(jiàn)，再由國(guó)務(wù)院公布施行。溫家寶說(shuō)：“這樣做，用的時(shí)間長(zhǎng)一些，但這是對(duì)國(guó)家、對(duì)人民負(fù)責(zé)。”

但此后相關(guān)立法工作陷入停滯。2009年11月，成都市金牛區(qū)居民唐福珍在當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法局強(qiáng)拆過(guò)程中自焚重傷而亡。以此導(dǎo)火索，當(dāng)年12月7日，北京大學(xué)五位學(xué)者沈巋、姜明安、王錫鋅、陳端洪、錢(qián)明星上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，建議審查拆遷條例。

在輿論的影響下，2010年1月，國(guó)務(wù)院法制辦迅速發(fā)布征收條例的第一次征求意見(jiàn)稿。截至3月3日，國(guó)務(wù)院法制辦共收到意見(jiàn)和建議65601條，堪稱(chēng)近年來(lái)收到意見(jiàn)最多的行政法規(guī)。11個(gè)月后，因“關(guān)系全局，非常重要”，該條例再次征求意見(jiàn)。

沈巋認(rèn)為，《征收條例二稿》“盡管細(xì)節(jié)需要修改，但是總體上讓人滿(mǎn)意”。

在目前的土地征收立法體制下，公共利益的需要是征收的必要條件。因此，如何界定公共利益至關(guān)重要。就此，二稿相比一稿主要有三個(gè)變化：一是強(qiáng)調(diào)必須符合規(guī)劃。二稿規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。

二是在界定公共利益的兜底條款中，一稿的表述為“法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要”，在二稿中刪除了“國(guó)務(wù)院”，即將公共利益的界定限于法律和行政法規(guī)。“盡管行政法規(guī)也由國(guó)務(wù)院來(lái)通過(guò)，但是畢竟要走嚴(yán)格的立法程序，這能較大地縮小國(guó)務(wù)院的自由裁量權(quán)?！苯靼脖硎尽?/p>

三是區(qū)分了危舊房和舊城區(qū)改造。一稿中“為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造的需要”，被改為“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”，這意味著，只有對(duì)滿(mǎn)足危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等條件的舊城區(qū)的改造，才符合公共利益的需要，并且要求舊城區(qū)的改建應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)人民政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。

此外，在最受關(guān)注的補(bǔ)償環(huán)節(jié)，二稿確立了公平補(bǔ)償原則：補(bǔ)償金額不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。若照此施行，被強(qiáng)拆的蘇州昆山楊則豐女士，其在原房屋附近買(mǎi)得起同等面積的二手房的要求，應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M(mǎn)足。

同時(shí)，為減少在房屋征收與補(bǔ)償中的矛盾，二稿規(guī)定強(qiáng)制拆遷必須由政府申請(qǐng)法院執(zhí)行，對(duì)一稿中的行政強(qiáng)制拆遷權(quán)予以取消。

盡管有不少改進(jìn)之處，但《征收條例二稿》同樣受到非議。北京才良律師事務(wù)所主任王才亮律師認(rèn)為，囿于中國(guó)的土地體制和政府治理現(xiàn)狀，二稿“亮處不亮，暗處更暗”。比如，界定公共利益時(shí)突出規(guī)劃，“表面上好多了，但實(shí)際上和拆遷條例關(guān)于拆遷許可證的規(guī)定差不多?！?/p>

再如，在補(bǔ)償環(huán)節(jié)上，盡管規(guī)定了公平補(bǔ)償原則，但同時(shí)規(guī)定，被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。王才亮認(rèn)為，“全國(guó)近十年來(lái)，拆遷評(píng)估有一成符合市場(chǎng)價(jià)，就算不錯(cuò)了?！?/p>

更重要的是，二稿將征收的評(píng)估辦法授權(quán)給了住建部，還將被征收人選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的具體辦法授權(quán)給市、縣級(jí)人民政府規(guī)定。鑒于地方政府在征收拆遷中的角色，該規(guī)定被認(rèn)為是向地方利益妥協(xié)。

此外，根據(jù)《行政訴訟法》，起訴不中斷具體行政行為，而二稿對(duì)此并無(wú)例外規(guī)定。這意味著，即使被征收人起訴，征收拆遷行為亦不會(huì)停止?！熬退愎偎敬蜈A了，房子都被拆了，有什么用呢？”北大法學(xué)院教授姜明安說(shuō)。

即便如此，征收條例何日定案并正式施行，目前仍未有定期。

土地管理待變

從拆遷條例至征收條例一稿、二稿，始終未能承認(rèn)對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的補(bǔ)償，這是土地利益分配機(jī)制的缺失。二稿中規(guī)定，政府對(duì)被征收人的補(bǔ)償包括房屋的價(jià)值，以及搬遷、臨時(shí)安置和停產(chǎn)停業(yè)的損失。房屋被征收的，“國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)收回”。

在王才亮看來(lái)，依據(jù)《物權(quán)法》，建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)（即權(quán)利人對(duì)他人財(cái)產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、自然資源使用權(quán)等），應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

近年來(lái)，農(nóng)村成為強(qiáng)拆、血拆高發(fā)區(qū)，這涉及集體土地上房屋的征收，并非征收條例的適用范圍。“城里其實(shí)已拆得差不多了，光是制定城市房屋征收的條例，不能解決大多數(shù)問(wèn)題，這要修改《土地管理法》來(lái)解決?！苯靼舱J(rèn)為。

然而，因?yàn)闋?zhēng)議重重，《土地管理法》的修改延期。根據(jù)12月13日召開(kāi)的十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第54次委員長(zhǎng)會(huì)議，曾列入今年立法工作計(jì)劃的《土地管理法》將無(wú)緣今年最后一次人大常委會(huì)。

現(xiàn)行《土地管理法》頒布于1986年，并于1988年、1998年、2004年先后進(jìn)行了三次修改。2008年，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃將之列入任期內(nèi)提交審議的草案。2009年，國(guó)土資源部曾起草一份征求意見(jiàn)稿，其中對(duì)征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收范圍等內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，但由于未能對(duì)集體土地入市問(wèn)題做出回應(yīng)，因此遭到學(xué)界眾多批評(píng)。

集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)資格是《土地管理法》需要解決的問(wèn)題之一。據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，集體建設(shè)用地必須經(jīng)政府征收為國(guó)有，才具備入市流轉(zhuǎn)資格。由此，小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象屢禁不止、集體土地上房屋拆遷血案頻發(fā)。為突破這一限制，近年來(lái)成都、重慶等地方政府均推出相關(guān)改革試點(diǎn)，但至今未獲得法律上的認(rèn)可。

沈巋就此認(rèn)為，一方面，要盡快推動(dòng)征收條例的出臺(tái)，并借此促進(jìn)《土地管理法》的修改。其中需要考慮的問(wèn)題包括：一是集體土地?zé)o法入市，如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是集體土地獲得的補(bǔ)償，如何在集體內(nèi)分配；三是失地農(nóng)民的生活、就業(yè)等保障問(wèn)題，如何統(tǒng)籌考慮。除此，征收條例的原則應(yīng)可適用于農(nóng)村地區(qū)。

對(duì)此，國(guó)務(wù)院法制辦稱(chēng)，盡管?chē)?guó)有土地上的房屋征收和集體土地征收分屬于征收條例和《土地管理法》，但其原則應(yīng)一致：對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償，保證其利益不受損害并有所改善，為公共利益做出貢獻(xiàn)的被征收人不應(yīng)比自愿在市場(chǎng)上進(jìn)行房屋交易的人吃虧。

“我們?cè)谘芯恐幸彩菍?duì)兩部法規(guī)的修改進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，將會(huì)同有關(guān)部門(mén)繼續(xù)抓緊《土地管理法》的修改工作?！眹?guó)務(wù)院法制辦在關(guān)于二稿的說(shuō)明中表示。

實(shí)習(xí)生楊佳秋對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)