[摘要] 銀行監(jiān)管模式是銀行監(jiān)管制度的核心和靈魂。我國現(xiàn)行的“單線多頭”的監(jiān)管模式在金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向的趨勢下，其弊端日益顯現(xiàn)和暴露。作為分業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合的折中模式，美國“雙線多頭”的傘形監(jiān)管模式，為完善我國的銀行監(jiān)管模式提供了一個良好的參照。我國可以以美為鑒，在現(xiàn)有基礎上，通過一系列改革，建立起適合我國國情的“牽頭式功能型”的銀行監(jiān)管模式。

[關鍵詞]美國 完善 銀行監(jiān)管模式

隨著金融市場的發(fā)展，證券業(yè)、保險業(yè)和銀行業(yè)越來越發(fā)達，金融機構(gòu)多元化、金融工具和金融業(yè)務多樣化的局面逐漸形成。在此背景下，我國建立起中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分工明確、相互協(xié)調(diào)的“單線多頭”的分業(yè)監(jiān)管模式。然而，近年來，隨著金融業(yè)的發(fā)展和格局的調(diào)整，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向的趨勢，我國目前的分業(yè)監(jiān)管模式不斷受到新的挑戰(zhàn)與沖擊，出現(xiàn)了制度落后于市場的弊病，導致了監(jiān)管失靈和低效。

一、我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管模式及弊端

1.我國現(xiàn)行的銀行監(jiān)管模式

1992年和1998年，中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會相繼成立，將對證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管職能從中國人民銀行中分離出來。2003 年，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會正式成立，專門負責對銀行、金融控股公司、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)等的監(jiān)管。至此，中國人民銀行將對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管職責分別移交給銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會，人民銀行主要負責貨幣政策的制訂、實施、調(diào)控等一系列非直接監(jiān)管金融機構(gòu)的任務。中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會同受國務院的領導，形成了銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會三個獨立機構(gòu)分別監(jiān)管三種類型的金融機構(gòu)的“單線多頭”的分業(yè)監(jiān)管體制(見圖1)。

2.我國現(xiàn)行銀行監(jiān)管模式的弊端

我國目前“單線多頭”的分業(yè)監(jiān)管體制與金融機構(gòu)業(yè)務界限清晰、分工明確的分業(yè)經(jīng)營格局是相適應的，有利于監(jiān)管部門集中精力對各自負責的對象進行監(jiān)管，提高金融監(jiān)管效率和監(jiān)管水平。然而，自20世紀90年代以來，西方發(fā)達國家紛紛放松了對金融領域的管制，世界范圍內(nèi)混業(yè)經(jīng)營已成為大勢所趨。我國作為世界上少數(shù)實行分業(yè)體制的國家，雖然目前的制度、技術與市場條件還不允許我國立即實現(xiàn)全面的混業(yè)經(jīng)營，但從實際情況來看，我國的銀行、證券、保險和信托等的合作日益密切，事實上已出現(xiàn)較多的混業(yè)經(jīng)營狀況。我國的“單線多頭”的分業(yè)監(jiān)管模式在混業(yè)經(jīng)營的趨勢日漸明顯、金融機構(gòu)業(yè)務交叉日益增多的情況下，其弊端也日益顯現(xiàn)。

(1)各監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)困難

分業(yè)監(jiān)管可能使得同一個金融機構(gòu)接受不同監(jiān)管機關的監(jiān)督和管制，這就要求監(jiān)管部門在進行跨業(yè)監(jiān)管的時候，必須注意部門之間的協(xié)調(diào)。然而中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間的協(xié)調(diào)機制尚不健全，基本上處于分兵把守、各自為戰(zhàn)的狀況，協(xié)調(diào)的難度相當大，協(xié)調(diào)成本也較高。我國雖然已經(jīng)建立起人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間的“主席聯(lián)席會議”制度，簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，但這種分工協(xié)作機制是松散的，在法律上沒有明確牽頭人以及每一金融監(jiān)管機構(gòu)應承擔的監(jiān)管責任，使聯(lián)席會議制度面臨流產(chǎn)的危險。

(2)難以綜合評估混業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)的風險

我國各個監(jiān)管機構(gòu)在法律上是獨立的平級主體，不存在上下級關系，要想隨時進行溝通和協(xié)作十分困難。而且各監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管理念和監(jiān)管目標也不一樣，當對混業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)有雙重目標要求時，單個監(jiān)管者很可能不去承擔其他監(jiān)管者的工作和責任，特別是如果金融集團中某一實體的風險受其他實體的影響很大，只對集團某一實體有監(jiān)管權的機構(gòu)很難評估它的真實風險。

(3)易產(chǎn)生監(jiān)管真空和重復監(jiān)管，降低監(jiān)管成效

在金融創(chuàng)新和混業(yè)經(jīng)營迅速發(fā)展的情況下，我國各監(jiān)管部門在工作中各司其職、條塊分割、溝通不足、信息難以共享，很容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，各金融機構(gòu)為逃避監(jiān)管，會產(chǎn)生“監(jiān)管套利”現(xiàn)象，這將嚴重影響監(jiān)管的有效性，加劇金融領域的矛盾與混亂。而且在分業(yè)監(jiān)管體系下，各監(jiān)管機構(gòu)對混業(yè)金融機構(gòu)會產(chǎn)生重復檢查和報告要求，加大了金融監(jiān)管活動的成本，影響了金融機構(gòu)的正常業(yè)務運行，降低了金融監(jiān)管的效率。

二、美國“雙線多頭”的傘型監(jiān)管模式

“雙線多頭”的監(jiān)管體制既是美國聯(lián)邦制度高度分權所造就的，也是在出現(xiàn)多次金融風險之后不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓、修正監(jiān)管體制的結(jié)果。“雙線”即聯(lián)邦政府和州政府兩條線對銀行都有監(jiān)督權，“多頭”是指在每一級又有若干個機構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。在聯(lián)邦這一級上，有8個監(jiān)管機構(gòu)，其中最主要的三個監(jiān)管機構(gòu)是:聯(lián)邦儲備體系(簡稱FRD)，貨幣監(jiān)管署(簡稱OCC)，聯(lián)邦存款保險公司(簡稱FDIC)。在州這一級上，50個州各有各的金融法規(guī)，各有各的銀行監(jiān)管官員和管理機構(gòu)。

1999年，美國《金融服務現(xiàn)代化法》的出臺，標志著分業(yè)經(jīng)營在美國的終結(jié)。該法允許金融控股公司通過設立子公司的形式經(jīng)營銀行、證券和保險業(yè)務，由此開啟了混業(yè)經(jīng)營的局面，同時也確立了“功能性監(jiān)管”的原則。對應金融控股公司這種傘狀結(jié)構(gòu)，美聯(lián)儲被賦予傘型監(jiān)管者職能，金融監(jiān)管框架出現(xiàn)了調(diào)整(如圖2):從整體上制定美聯(lián)儲為金融控股公司的牽頭監(jiān)管人，成為金融控股公司的基本監(jiān)管者，負責該公司的綜合監(jiān)管，并且與財政部一起認定金融控股公司允許經(jīng)營的金融業(yè)務范圍。同時，金融控股公司又按其所經(jīng)營業(yè)務的種類接受不同行業(yè)主要功能監(jiān)管人的監(jiān)督。牽頭監(jiān)管人與功能監(jiān)管人必須互相協(xié)調(diào)，共同配合。為避免重復與過度監(jiān)管，牽頭監(jiān)管人的權力也受到相當?shù)南拗疲缆?lián)儲必須尊重金融控股公司內(nèi)部不同附屬公司監(jiān)管當局的權限，盡可能采用其檢查結(jié)果。在向被監(jiān)管對象取得信息時，美聯(lián)儲應優(yōu)先從有關監(jiān)管機構(gòu)獲得，以避免被監(jiān)管者重復提供信息，減輕被監(jiān)管對象的負擔。同時，為了避免沖突，《金融服務現(xiàn)代化法》還建立起聯(lián)邦儲備理事會和財政部長之間的協(xié)商制度，當聯(lián)邦儲備理事會行使檢察權時，也應與其他監(jiān)管機構(gòu)之間加強協(xié)調(diào)。

美國的“雙線多頭”的傘形監(jiān)管模式是分業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合的折中模式，一定程度上彌補了單純的分業(yè)監(jiān)管或單純的統(tǒng)一監(jiān)管的缺陷。一方面，美聯(lián)儲作為牽頭監(jiān)管人，可以對金融控股公司的總的合并報表以及各子公司之間的關聯(lián)交易和資金流動狀況實行監(jiān)管，從總體上掌控金融控股公司的風險，以維護整個金融業(yè)的安全;另一方面，各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)作為功能監(jiān)管人，以金融業(yè)務的功能為依據(jù)來劃分監(jiān)管對象，有利于對金融控股公司的各子公司實施有效的專業(yè)化監(jiān)管，從而也保持了分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢。

三、以美為鑒建立“牽頭式功能型”監(jiān)管模式

在對我國金融業(yè)發(fā)展狀況、金融監(jiān)管機構(gòu)設置情況和國際金融業(yè)發(fā)展趨勢進行分析的基礎上，我們可以考慮借鑒美國模式，建立一種介于完全分業(yè)監(jiān)管和完全統(tǒng)一監(jiān)管之間的“牽頭式功能型”監(jiān)管模式，這也將是符合我國國情的現(xiàn)實可行的選擇。在銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間建立一個正式而穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機構(gòu)——中國金融監(jiān)督管理局(具體設計見圖3)，對銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會實施統(tǒng)一管理，為具體專業(yè)監(jiān)管問題的討論磋商建立暢通的渠道，加強維護金融穩(wěn)定的合作。具體來說，可作出如下安排:

第一，建立各層次管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制。首先，建立發(fā)改委、財政部等國務院有關部委與人民銀行、金融監(jiān)督管理局之間的聯(lián)席會議制度。通過相互之間的信息溝通，就關系金融體系穩(wěn)定的重大問題進行磋商，有效防范和處置金融業(yè)的突發(fā)事件，堵塞各種監(jiān)管漏洞，真正在維護金融穩(wěn)定等方面形成監(jiān)管合力。其次，建立人民銀行與金融監(jiān)督管理局之間的聯(lián)系會議制度。通過召開雙方的聯(lián)席會議，相互通報最新的金融運行情況以及貨幣政策的落實情況，才有助于協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管的實施，統(tǒng)籌安排對相關金融機構(gòu)的檢查監(jiān)督，分清職責，提高效率。最后，建立金融監(jiān)督管理局與銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間的聯(lián)席會議制度。保證四方之間的信息暢通，有助于金融監(jiān)管局對整個金融業(yè)風險的了解和掌握，也有利于對金融發(fā)展和創(chuàng)新中出現(xiàn)的問題充分討論，協(xié)商解決。

第二，加強牽頭監(jiān)管人與功能監(jiān)管人對各金融機構(gòu)風險的全面掌控。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會三家監(jiān)管機構(gòu)按照“功能型監(jiān)管”的理念，分別對各金融機構(gòu)的銀行類業(yè)務、證券類業(yè)務和保險類業(yè)務進行監(jiān)管，并由該金融機構(gòu)的主營業(yè)務決定一家監(jiān)管機構(gòu)負主要責任，類似于美國金融監(jiān)管體系中的功能監(jiān)管人。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會要保證將監(jiān)管結(jié)果及時反饋到金融監(jiān)督管理局，由金融監(jiān)督管理局對各監(jiān)管結(jié)果進行匯總分析，并對金融控股公司等混業(yè)經(jīng)營機構(gòu)進行并表處理，從而真實、全面地反映各金融機構(gòu)及其下設的各附屬機構(gòu)的經(jīng)營狀況和風險狀況，有效避免混業(yè)經(jīng)營所帶來的潛在風險的積聚與爆發(fā)。

第三，依據(jù)“功能型監(jiān)管”理念建立起來的銀行監(jiān)管體系可有效避免監(jiān)管真空和重復監(jiān)管。功能監(jiān)管的優(yōu)點在于對金融機構(gòu)不同業(yè)務實行監(jiān)管，能夠?qū)嵤┛绠a(chǎn)品、跨機構(gòu)、跨市場的協(xié)調(diào)。容易明確金融產(chǎn)品的監(jiān)管歸屬，避免監(jiān)管“真空”和多重監(jiān)管。同時，由于金融產(chǎn)品所實現(xiàn)的基本功能具有較強的穩(wěn)定性，使得據(jù)此設計的監(jiān)管體制和監(jiān)管規(guī)則更具連續(xù)性和一致性，能夠更好地適應金融業(yè)在今后發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種新情況。針對我國目前金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀而言，“牽頭式功能型”的監(jiān)管模式符合我國金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營過渡的現(xiàn)狀，在維持我國現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)的穩(wěn)定性的同時，適應了銀行業(yè)務融合的混業(yè)經(jīng)營大勢。

伴隨著銀行業(yè)由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的過渡，我國分業(yè)監(jiān)管模式的弊端也逐漸顯現(xiàn)。美國“雙線多頭”的傘形監(jiān)管模式，作為分業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一監(jiān)管相結(jié)合的折中模式，為構(gòu)建適合我國國情的銀行監(jiān)管模式提供了一個良好的參照，我們可以在現(xiàn)有銀行監(jiān)管模式的基礎上，通過一系列的改良與變革，最終建立起一個具有中國特色的、能夠有效防范和化解金融風險的銀行監(jiān)管模式。

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