2009年是國家為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)行新一輪刺激政策的第一年，也是地方融資平臺公司數(shù)量和規(guī)模急劇膨脹的一年，而其巨量的債務(wù)規(guī)模引起了金融市場廣泛的擔(dān)憂，其發(fā)展前景也逐漸變得不明朗。

一、地方政府融資平臺的由來

地方政府融資平臺，指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)，經(jīng)營性資產(chǎn)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。它們多以城市建設(shè)投資公司，城市開發(fā)公司，城市資產(chǎn)經(jīng)營公司或投資控股公司等形式存在，通過政府以財(cái)政收入，特殊經(jīng)營權(quán)等作為擔(dān)保而獲得貸款，再將這些貸款投入到各項(xiàng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以實(shí)現(xiàn)融資功能并完成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)。

二、地方政府融資平臺的發(fā)展

以一系列的重要?dú)v史事件(主導(dǎo)了融資平臺的發(fā)展)為分割點(diǎn)，我們將地方融資平臺的發(fā)展分為四個(gè)階段:第一階段(上世紀(jì)80年代——1994年)——萌芽階段，1988年交通部下發(fā)《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁，隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》開啟了各級政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新的融資模式;第二階段(1994年——1997年)——初步發(fā)展階段，由于分稅制改革，中央和地方的財(cái)權(quán)及事權(quán)逐漸明確，各地方政府積極組建建設(shè)開發(fā)小組等各類機(jī)構(gòu)，地方融資平臺公司的作用開始顯現(xiàn);第三階段(1997年——2008年)——加速發(fā)展階段，隨著亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，中央實(shí)施積極的財(cái)政政策，地方政府承擔(dān)了較重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，各類城建，城投公司興起;第四階段(2008年底——至今)——大發(fā)展階段，2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確指出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債，中期票據(jù)等融資工具”。截止2009年底，各級地方政府組建了融資平臺公司8000多家，縣級及以下達(dá)4000多家。

三、地方政府融資平臺的投融資渠道

國外地方政府融資行為也十分普遍，他們主要通過發(fā)行債券，引入投資基金，信托產(chǎn)品或采用BOT，BT等模式進(jìn)行融資。我國地方政府融資平臺的融資渠道單一，地方政府沒有發(fā)債權(quán)力，80%以上的融資來源于以地方財(cái)政收入為擔(dān)保的銀行貸款。而通過發(fā)行債券，信托理財(cái)，投資基金等形式的融資只占很小的比例。

四、融資平臺問題的顯現(xiàn)

地方政府融資平臺對于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的完成，實(shí)現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)起到了關(guān)鍵的作用，但隨著下半年宏觀經(jīng)濟(jì)增速的放緩及國家對房地產(chǎn)調(diào)控政策的實(shí)施，地方政府融資平臺的還貸能力受到了廣泛擔(dān)憂:

1.宏觀經(jīng)濟(jì)放緩，作為銀行貸款的第一還款來源的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的營業(yè)收入及投資收益將有可能下滑，銀行將不能按期收回貸款，從而影響銀行資產(chǎn)質(zhì)量及經(jīng)營效益;

2.國家進(jìn)行嚴(yán)厲的房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控，土地成交量急劇萎靡，地方財(cái)政財(cái)政收入受到很大影響，進(jìn)而影響貸款償還和基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)建設(shè)。而如果一旦還貸風(fēng)險(xiǎn)向銀行擴(kuò)散，銀行收緊貸款，將會對整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)造成更大的負(fù)面影響。

我們認(rèn)為現(xiàn)在地方融資平臺公司的最首要問題不是公司能不能最終還款的問題，而是中央政府以后如何定位地方政府在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能，如何規(guī)范地運(yùn)作地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及如何有效化解地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的融資難等一系列問題。

五、政策建議:建立地方政府及現(xiàn)有融資平臺公司融資的長效機(jī)制

2010年6月13日，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》。其中對于對融資平臺公司，主要包括以下兩點(diǎn):劃清地方政府與融資平臺的還貸責(zé)任，逐步去融資平臺為政府融資的職能;同時(shí)拓寬地方政府及融資平臺公司的融資渠道，引入民間資本，走市場化道路。

如果按照國務(wù)院的上述通知內(nèi)容繼續(xù)執(zhí)行下去，隨著政府與融資平臺公司關(guān)系地逐漸分離，由于沒有政府信用，財(cái)政收入等擔(dān)保，而其自身資產(chǎn)的抵押有限，融資平臺公司因自身經(jīng)營從銀行貸款將變得越來越難。地方政府也失去了為基礎(chǔ)建設(shè)服務(wù)的融資渠道，不管是政府還是平臺公司的融資都將成無源之水，無本之木。因此改革基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目投融資體質(zhì)成為國家當(dāng)前必須考慮的一個(gè)重大問題。

為此我們考慮將政府投資建設(shè)項(xiàng)目分為三類:第一類——非經(jīng)營性項(xiàng)目，指那些主要為社會發(fā)展服務(wù)，難以產(chǎn)生直接回報(bào)的非營利和具有社會效益性，屬于公共產(chǎn)品的建設(shè)項(xiàng)目。如城市綠化，城市立交橋建設(shè)，街心花園建設(shè)，污水垃圾處理，校園建設(shè)，黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體辦公設(shè)施等。第二類——半經(jīng)營性項(xiàng)目有部分收入，但不能自負(fù)盈虧。

這三類項(xiàng)目并沒一個(gè)十分精確的界限， 第一，二，三類項(xiàng)目之間有可能互相轉(zhuǎn)化，產(chǎn)生交叉。比如污水垃圾處理，現(xiàn)在完全靠財(cái)政承擔(dān)，居民免費(fèi)使用，如果以后在水費(fèi)之中加入污水處理費(fèi)，那么污水處理有可能轉(zhuǎn)化為第二或三類項(xiàng)目。又比如高速路的建設(shè)，如果過了收費(fèi)期限，那么公路維護(hù)費(fèi)用將全由政府承擔(dān)。

對于第一類純公益性項(xiàng)目:應(yīng)該主要依靠財(cái)政投入，通過發(fā)行政府債券從公開市場融資，并以地方政府財(cái)政稅收，土地出讓收入，中央轉(zhuǎn)移支付及第二，三類中可產(chǎn)生收益的投資收益來進(jìn)行償還;或通過出讓特殊經(jīng)營權(quán)，將非經(jīng)營性項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性項(xiàng)目，引入民間資本直接進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營并通過財(cái)政收入給予對方一定補(bǔ)助以及通過政策支持給予給予低息貸款等。

對于第二，三類經(jīng)營性或半經(jīng)營性項(xiàng)目，由于能產(chǎn)生一定收益，考慮到各個(gè)項(xiàng)目收益率及成本收回周期各不相同，可整合在一起歸入地方融資平臺公司，將優(yōu)質(zhì)的原融資平臺公司整合上市，或納入已上市基礎(chǔ)建設(shè)類公司中，通過已上市公司的定向增發(fā)然后在二級市場配股，發(fā)行可轉(zhuǎn)債等融資的方式進(jìn)行融資?，F(xiàn)A股市場中道路橋梁，供水供電等基礎(chǔ)建設(shè)類具有國資背景的公司占大多數(shù)，所以對地方融資平臺公司具備很強(qiáng)的接納能力。

改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體質(zhì)是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要部分。將地方政府融資問題納入資本市場解決，不僅解決了地方基礎(chǔ)建設(shè)的資金問題，將無限責(zé)任有限化，而且由此建立了一個(gè)解決地方融資的長效機(jī)制并充分發(fā)揮了資本市場的融資功能，有利于推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)又好又快的發(fā)展。