[摘 要] 法律援助主要屬于國家責(zé)任性質(zhì)的支持制度，其受制于政治經(jīng)濟(jì)文化和法治資源等一系列的條件限制，難以完全滿足社會中法律援助案件的需要，因而合理地限定法律援助的范圍和對象并采取理性而科學(xué)的制度性設(shè)計(jì)將最需要進(jìn)行援助的案件納入到援助的范圍內(nèi)，將法律援助總需求控制在一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，使正義、法治和人權(quán)與國家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)條件同步獲得最大效益。

[關(guān)鍵詞] 法律援助 對象 范圍 條件 案情

法律援助是由國家提供經(jīng)濟(jì)和專業(yè)支持對社會中特定群體或個(gè)人以及特定案件進(jìn)行法律訴訟提供幫助的一種法定活動。現(xiàn)在國家中，法律援助主要被認(rèn)定為國家責(zé)任，一般而言是通過立法的方式將法律援助的主要條件和范圍、援助的方式、內(nèi)容、責(zé)任和保障等加以法定化。鑒于法律援助的范圍的有限性，在法律援助法律中通常都對援助的范圍和對象作出明確的規(guī)定，而此種規(guī)定往往是基于多角度和多方面的考慮而設(shè)定。

我國《法律援助條例》對法律援助對象和范圍的規(guī)定，是在原先《刑事訴訟法》和《律師法》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時(shí)我國各地已經(jīng)開展法律援助的具體情況，作了一個(gè)總結(jié)性的規(guī)定，并沒有創(chuàng)造性的擴(kuò)大，雖然各地政府根據(jù)形勢發(fā)展需要，對此又作了進(jìn)一步的補(bǔ)充規(guī)定。但隨著法治建設(shè)的水平的提升和公民權(quán)利意識的增強(qiáng)，改變我國目前法律援助立法中存在的案件類型限制過多，法律援助范圍過小的缺陷，重新界定并優(yōu)化我國法律援助的條件，不斷提升我國的法律援助層次和水平是法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

一、法律援助條件的界定原則

如前所述，法律援助最終服務(wù)于法治、正義和人權(quán)等核心價(jià)值，然而最為需要的恰恰是財(cái)政經(jīng)濟(jì)的支撐能力，因?yàn)檎x等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)通道是需要成本，如果在最合理的成本基礎(chǔ)上建立起能最大程度實(shí)現(xiàn)上述價(jià)值的制度體系需要若干原則的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

1.需求與能力原則

首先是使本國法律援助的覆蓋面保持在一個(gè)可接受的合理范圍內(nèi)，一方面是它要與國家財(cái)政的支付能力和所能提供的資源相匹配，不至于耗費(fèi)巨大的社會資源而使國家財(cái)政不堪重負(fù);另一方面是為了保障貧弱公民能夠享受到最基本的法律援助權(quán)利，政府應(yīng)該根據(jù)保障司法人權(quán)最低限度要求，設(shè)定相應(yīng)的最低法律援助資格條件，并隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會法律援助資源的擴(kuò)大，逐步放寬法律援助條件。其次是考慮到公民不同法律利益保護(hù)的優(yōu)先順序，主要側(cè)重于保護(hù)人的生命權(quán)、自由權(quán)和基本民事權(quán)利。

2.價(jià)值排序和利益衡量原則

世界各國通常就民事法律援助在對申請者的資格審查上較之刑事法律援助嚴(yán)格，申請者必須通過資力調(diào)查和案情調(diào)查，如果符合條件，方可獲得法律援助。根據(jù)我國法律法規(guī)規(guī)定，法律援助受援面主要有:一、經(jīng)濟(jì)困難的公民，特別是那些殘疾人、婦女、未成年人、老年人等社會弱勢人群;二、刑事訴訟法以及條例規(guī)定的特殊案件的當(dāng)事人。在法律援助資源緊張的條件下，平衡總供給和總需求矛盾的關(guān)鍵在于，能否運(yùn)用好法律援助條件的杠桿作用，將法律援助總需求控制在一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，使一定時(shí)期、一定區(qū)域內(nèi)的法律援助可用資源與法律援助受援面合理配置，以保證法律援助活動及時(shí)、不間斷、規(guī)范化、有一定規(guī)模和保證質(zhì)量地正常進(jìn)行。

3.國際條約責(zé)任原則

我國于1998年10月簽署的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。該公約規(guī)定中針對刑事法律援助方面而言，刑事法律援助作為最低限度的也是最重要的法律援助，在現(xiàn)代法律援助制度中處于最基礎(chǔ)的地位。這部《公約》為締約國履行自己所承諾的法律援助義務(wù)，提供了一個(gè)最低限度的、共同接受的國際標(biāo)準(zhǔn)。有兩個(gè)基本相的條件:第一個(gè)是經(jīng)濟(jì)條件，也是最通常的條件，即申請人的收入是否低到需要法律援助的程度。申請人確無經(jīng)濟(jì)能力支付法律服務(wù)費(fèi)用。第二個(gè)條件，是案情條件，也可稱為“合法性”條件。對案情條件的定義各國相關(guān)規(guī)定的解釋有所不同。從對各國法律援助案情條件的比較看，民事法律援助條件的標(biāo)準(zhǔn)是有彈性的，采取“以需要為基礎(chǔ)”的經(jīng)濟(jì)條件審查方法。主要考慮案件的合法性、訴訟的合理性、勝訴的可能性以及判決執(zhí)行的可能性等因素。刑事法律援助案情條件通常嚴(yán)格適用法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，放在優(yōu)先考慮的位置，被告人一般可以得到資助。

二、我國法律援助標(biāo)準(zhǔn)的法學(xué)分析

《法律援助條例》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)困難的公民可以依照條例的規(guī)定，獲得法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)。法律援助的一般性條件是指一般性對象，是指須經(jīng)審查當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況，只有在經(jīng)濟(jì)上達(dá)不到國家規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的公民才能獲得法律援助，我國《律師法》和《老年人權(quán)益保障法》只是將經(jīng)濟(jì)困難的條件規(guī)定為“無力支付律師費(fèi)用”，《條例》雖然在立法上提出了“經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)”的概念，但沒有對其進(jìn)行定義，只是將它授權(quán)于省級地方政府作出具體規(guī)定。

法律援助特殊條件法律援助受援人的特殊條件，是指法律、法規(guī)包括司法解釋明文賦予某些特殊案件的當(dāng)事人，無需經(jīng)過法律援助機(jī)構(gòu)對法律援助一般條件的審查即當(dāng)然地獲得法律援助。目前，這類法律援助特殊條件的規(guī)定，主要集中在《刑事訴訟法》第34條和《條例》第12條的規(guī)定中:1、公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟(jì)困難或者其他原因沒有委托辯護(hù)人，人民法院為被告人指定辯護(hù)時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助。2、被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護(hù)人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護(hù)人的，人民法院為被告人指定辯護(hù)時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助，無須對被告人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況的審查。

1.法律援助對象經(jīng)濟(jì)條件過于嚴(yán)苛

由于缺乏可操作的法律或政策依據(jù)，各地在法律援助實(shí)踐中所掌握的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)過于簡單、過低和不科學(xué)。幾乎絕大多數(shù)地方，把法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)定位于最低生活保障線或最低工資標(biāo)準(zhǔn)。盡管在我國要通過調(diào)查具體公民的經(jīng)濟(jì)真實(shí)狀況是一件不易之事，制定法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，也必須充分考慮到標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面與公民實(shí)際發(fā)生并獲得法律援助案件之間的比例平衡問題，由于現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重脫離了法律援助的實(shí)際要求，使得法律援助的門檻高企，再加之民事法律援助范圍狹窄，導(dǎo)致符合條件的公民和案件很少，以致于有的地方一年就辦十幾件民事法律援助案件，連本來就不多的法律援助經(jīng)費(fèi)居然還用不完;另一方面大量需要法律援助的公民卻無法獲得法律援助，被排斥在這個(gè)體系之外。政府的財(cái)政投入少，是形成現(xiàn)行法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的直接原因。

2.法律援助對象涵蓋面過窄

就法律援助的范圍而言，《條例》的規(guī)定體現(xiàn)了優(yōu)先保證刑事訴訟領(lǐng)域被告人的法律援助權(quán)利的精神。對刑事案件的優(yōu)先照顧，在其他國家也是類似的情形，如美國，還有如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》也只規(guī)定了刑事訴訟領(lǐng)域國家須為被告人提供法律援助的責(zé)任。相對而言，我國對民事法律援助和行政訴訟法律援助的范圍就非常狹窄。盡管《條例》授權(quán)地方可以補(bǔ)充擴(kuò)大民事和行政援助案件范圍，但現(xiàn)實(shí)是許多地方政府依然按《條例》執(zhí)行或擴(kuò)大的范圍依然十分有限，不愿擴(kuò)大法律援助范圍。因而國家層面的統(tǒng)一規(guī)定非常的不具現(xiàn)實(shí)性，但是將所有的問題全部交由地方自行解決則過于寬泛，應(yīng)當(dāng)由國家對于不同地區(qū)的情況類型化為不同的區(qū)域，達(dá)到相應(yīng)區(qū)域條件的應(yīng)執(zhí)行相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，既能推動法律援助標(biāo)準(zhǔn)的提高，又能照顧到不同地區(qū)的情況的差異性。

三、優(yōu)化我國法律援助標(biāo)準(zhǔn)的思路

如何擴(kuò)大法律援助對象和范圍，實(shí)際上更多的則歸結(jié)為社會意識問題和政府的責(zé)任問題。社會法治的進(jìn)步和權(quán)利、責(zé)任意識的確立，是凸顯“權(quán)利本位”，保證國家責(zé)任機(jī)制得以健全的根本前提。是否盡責(zé)任政府的理念確立科學(xué)的法律援助制度目標(biāo)，直接關(guān)系到法律援助對象、范圍等整個(gè)法律援助體系的制度設(shè)計(jì)，直接影響到法律援助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，直接體現(xiàn)出政府責(zé)任的大小和公民權(quán)利的保障力度。

1.經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)。

建立科學(xué)合理的法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，已是關(guān)涉我國法律援助事業(yè)發(fā)展的根本問題。結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)來看，就當(dāng)事人的具體收入狀況，扣除必要的生活費(fèi)用和扶養(yǎng)費(fèi)用來認(rèn)定公民的可動用收入，無疑將是可行的，也更能體現(xiàn)人性化的要求。也有人針對那些不屬于法律援助對象條件，卻又自身難以完全支付法律援助費(fèi)用的“夾心層”，提出嘗試“分擔(dān)費(fèi)用”的辦法，進(jìn)一步擴(kuò)大法律援助覆蓋面。但在我國對公民收入狀況難以調(diào)查核實(shí)的情況下，實(shí)行這個(gè)辦法無疑不具有可行性。

2.擴(kuò)大民事案件法律援助范圍。

根據(jù)世界各國對民事法律援助范圍的規(guī)定來看，大都不在案件類型上做過多的限制，主要是看申請人的經(jīng)濟(jì)狀況和申請事項(xiàng)是否威脅到申請人或其家庭的自由、生計(jì)、安全、健康等。政府應(yīng)該逐漸加大資金投入力度，進(jìn)一步擴(kuò)大公民援助范圍，將關(guān)涉公民生存、自由、健康權(quán)利的案件盡量優(yōu)先納入法律援助范圍，如征地、拆遷、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛、交通、醫(yī)療、雇用等人身損害賠償糾紛、家庭暴力、各種勞動糾紛等。

隨著國際交往的日益頻繁，我國政府簽署的《公民權(quán)利與政治權(quán)利公約》中有關(guān)于建立和實(shí)施法律援助制度的承諾，對外國人實(shí)行國民待遇原則。在與一些國家簽訂的司法協(xié)助協(xié)定或條約中也對法律援助問題作有專門規(guī)定。當(dāng)今世界出現(xiàn)法律國際化、趨同化的傾向，因此應(yīng)從立法上將外國人納入法律援助范圍。我國香港地區(qū)法律援助的范圍，不僅包括香港居民，也包括外地來港的非香港居民。

3.拓寬刑事、行政法律援助范圍。

目前，根據(jù)中國刑事訴訟法等法律和有關(guān)規(guī)章，刑事被告只有在可能被判處死刑、盲、聾、啞的人或者是未成年人等少數(shù)情況下，才有“應(yīng)當(dāng)”獲得法律援助的權(quán)利，而其他刑事被告只有“可以”申請法律援助的權(quán)利。相當(dāng)一部分有可能被判處監(jiān)禁乃至無期徒刑的刑事被告人，在申請法律援助之后仍有可能不能獲得律師辯護(hù)。在中國人大常委會批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》之前，有必要采取措施切實(shí)縮小這一現(xiàn)狀與國際標(biāo)準(zhǔn)的差距。

就行政案件的擴(kuò)大而言，相對爭議較大，就維護(hù)公民“平等的司法保護(hù)”的法律援助宗旨來講，應(yīng)無對行政訴訟不宜援助的禁區(qū)，這其實(shí)是一個(gè)觀念的問題，究其現(xiàn)實(shí)的狀況而言，對于貧弱的公民給予行政案件法律援助，對促進(jìn)法治政府建設(shè)和公民權(quán)利保障，在當(dāng)代中國更具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。除了《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》以外，聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》也規(guī)定了被控有罪的有可能被判處監(jiān)禁的兒童有權(quán)利獲得法律幫助。

4.建立援助案件的等級優(yōu)先制

法律援助對象是一個(gè)集合概念，它由不同層面的潛在的受援人組合而成。由于世界各國的社會制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，其賴以產(chǎn)生的法律援助制度也存在著差別。這種差別必然反映在法律援助條件設(shè)定上，呈現(xiàn)出明顯的政治性和層次性。由于刑事司法的處理結(jié)果所涉及的主要是人身自由及生命權(quán)，由國家預(yù)算撥付援助經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先保證刑事法律援助的需要。而對民事法律援助，各國重視程度不同，采取了較為靈活的態(tài)度。

根據(jù)我國法律援助資源條件和社會基礎(chǔ)條件，我國法律援助條件應(yīng)該呈現(xiàn)層次性，在法律援助對象中確定“優(yōu)先”受援人。確定“優(yōu)先”的原則應(yīng)按照以下順序: 1、法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)獲得法律援助的對象; 2、所申請?jiān)氖马?xiàng)關(guān)系到公民的生存或生命安全權(quán)益的; 3、殘疾人、婦女、兒童、老年人等社會弱勢群體的權(quán)益保障事項(xiàng)。在法律援助資源的分配上，除了以上優(yōu)先保障的考慮之外，還要針對具體案件具體分析，對一些群體性法律援助申請者，涉及人數(shù)眾多、不及時(shí)解決有可能危及社會穩(wěn)定的，一些社會影響較大的事項(xiàng)，也應(yīng)納入優(yōu)先考慮的范疇。

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