[摘 要] 隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市，形成了規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體，為社會經(jīng)濟的發(fā)展做出了積極貢獻。在社會保障方面，農(nóng)民工社會保障仍處于制度建立的初期，在制度的運行中出現(xiàn)了諸如失業(yè)保險嚴重缺失、養(yǎng)老保險參保率低、工傷醫(yī)療保險不健全、不能同等享受城市政府提供的公共服務等問題。本文從農(nóng)民工群體的特征入手，通過對建立農(nóng)民工社會保障必要性及其存在的主要問題分析，提出完善農(nóng)民工社會保障制度的幾點建議。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民工 社會保障 必要性 對策

自20世紀80年代以來，在中國改革開放推動下的經(jīng)濟發(fā)展和城市化、工業(yè)化進程中，我國城市中逐漸產(chǎn)生了一個特殊群體——農(nóng)民工。農(nóng)民工為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大的貢獻，而自身則日益“邊緣化”，其社會保障問題日益成為社會各界關(guān)注的焦點。近年來，雖然各級政府相繼出臺了一系列政策與措施，且一些地方的實踐已初見成效，但從總體上來看，針對農(nóng)民工群體的社會保障制度建設仍處于滯后狀況，農(nóng)民工的社會保障權(quán)益還沒有從根本上得到維護。因此，積極探索適合農(nóng)民工的醫(yī)療保障制度具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、農(nóng)民工群體的內(nèi)涵及基本特征

農(nóng)民工是我國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的重要標志，是我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段涌現(xiàn)出的一支新型勞動大軍，也是推動我國經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)變革的巨大力量。在此，農(nóng)民工，是指已完全脫離或基本脫離傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，以在城鎮(zhèn)的務工所得為主要謀生手段，但仍持有農(nóng)村戶口，且沒有放棄農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，兼具農(nóng)民與工人雙重身份的勞動者。

農(nóng)民工群體作為近年來出現(xiàn)的一個獨特的社會群體具有以下特征:1.數(shù)量龐大且增速快。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)村司《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示:2009年度全國農(nóng)民工總量為2.2978億人，其中外出農(nóng)民工1.4533億人，與上年相比，農(nóng)民工總量增加436萬人”。同時，據(jù)有關(guān)專家預測，未來一段時期內(nèi)，如果政策不發(fā)生大的變化，農(nóng)民工數(shù)量仍會以平均每年500萬人左右的規(guī)模持續(xù)增加。2.身份特殊且地位尷尬。農(nóng)民工離開土地甚至居住地在城鎮(zhèn)從事著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民群體。同時，他們又因戶籍的原因而與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)勞動者有別，被包括社會保障制度等在內(nèi)的一系列面向城鎮(zhèn)居民的相關(guān)制度所排斥，使其難以真正融入城鎮(zhèn)社會。3.流動性強。他們中的絕大多數(shù)從事著低技能和體力型的勞動，工作崗位很不穩(wěn)定，頻繁更換工作使得他們經(jīng)常處于流動之中。

二、目前我國農(nóng)民工社會保障存在的主要問題。

1.制度模式取向不明確。盡管農(nóng)民工有多種參保模式，但各地在此問題上的進展很不平衡，在參保方式、參保率、具體政策上都不盡相同。拿養(yǎng)老保險為例，就大致有以下三種模式:以北京為代表的“仿城型”模式、以廣州、深圳為代表的“擴面型”模式和以上海為代表的“綜合保險型”模式。這種制度模式的不明確一方面造成地區(qū)之間、企業(yè)之間、農(nóng)民工個人之間新的不公平、不平衡，同時也為未來制度的統(tǒng)一和完善設置了新的障礙。

2.總的參保率低。目前，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)各種社會保險項目并不存在制度上的歧視，雖然各地都將農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)職工基本社會保險制度擴大覆蓋面的主要對象，但農(nóng)民工參保率依然偏低。

3.退保率居高不下。由于沒有實行全國統(tǒng)籌，而且全國農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)不健全，覆蓋面窄，返鄉(xiāng)農(nóng)民養(yǎng)老保險關(guān)系和養(yǎng)老保險基金轉(zhuǎn)移困難，只能選擇退保。

三、把農(nóng)民工納入社會保障體系的必要性

1.建立農(nóng)民工社會保障制度是解決“三農(nóng)”問題，加快我國城市化、工業(yè)化進程的需要。

城市化和工業(yè)化問題與“三農(nóng)”問題密切相關(guān)，只有解決好了“三農(nóng)”問題，才能更好地解決城市化和工業(yè)化問題?！叭r(nóng)”問題的解決歸根結(jié)底是要依靠農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展則要靠農(nóng)民自身，農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟需要具備三個條件:資金、技術(shù)和土地。雖然土地問題現(xiàn)在還沒有解決，但它是與社會保障制度聯(lián)系在一起的，只要使農(nóng)民工對針對其自身的社會保障制度的建立具有信心，就能化解其因失去最后的土地保障的后顧之憂，就會使他們愿意把撂荒的土地轉(zhuǎn)讓出去，實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，進而形成大面積的耕地，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、機械化生產(chǎn)創(chuàng)造條件。三個條件中主要要解決的是資金問題，沒有錢什么事情都辦不成，而農(nóng)民工外出打工就能獲得工資，就能轉(zhuǎn)化為資金，用這些資金購買技術(shù)和設備，經(jīng)濟就能啟動發(fā)展，農(nóng)村居民的生活就能得到改善，“三農(nóng)”問題得到解決，城市化和工業(yè)化進程就能加速。

2.建立農(nóng)民工社會保障制度是社會公平與效率的需要

在社會主義生產(chǎn)經(jīng)濟條件下，我國的社會、家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的土地保障和家庭保障功能弱化，同時，機械化大生產(chǎn)條件下的各種職業(yè)病、養(yǎng)老、失業(yè)等問題都增加了農(nóng)民工的就業(yè)風險和生活風險。這些風險對農(nóng)民工的生存構(gòu)成了嚴重的威脅，特別是在轉(zhuǎn)型的過程中，社會保障是必不可少的安全網(wǎng)，是保障公民合法權(quán)益的必要手段。農(nóng)民工為社會發(fā)展做出了自己的貢獻，作為再分配手段之一的社會保障制度就應該為農(nóng)民工提供社會保障。長期的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使城市居民可以充分享受社會保障，而農(nóng)村居民卻沒有，只能依靠家庭和土地保障，如果農(nóng)民工的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障問題得不到解決，將不利于經(jīng)濟的發(fā)展，不利于共同富裕目標的實現(xiàn)，因此，把農(nóng)民工社會保障問題提上議程就成了必然。

3.建立農(nóng)民工社會保障制度是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

社會主義和諧社會形成的必要條件和基本條件就是要追求社會的安定有序。農(nóng)民工盲目、無序的流動，不僅給交通運輸帶來很大壓力，也不利于流入地的社會管理。近年來，隨著大量農(nóng)民工涌入城市，各種與農(nóng)民工有關(guān)的違規(guī)、違法、犯罪活動逐年增加。農(nóng)民工進城后，面臨著前所未有的來自各方面的風險和壓力，現(xiàn)在社會保障制度供給的缺失和社會安全管理的不到位，使得這一群體成為各大城市社會治安不穩(wěn)定的重要因素。建立適合農(nóng)民工群體特征的社會保障制度，解決農(nóng)民工進城務工后面臨的各種社會風險，維護其合法、正當?shù)臋?quán)益，讓他們充分享受社會主義經(jīng)濟發(fā)展的成果，才能為建設社會主義和諧社會創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，以更好地促進社會的發(fā)展。

四、農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的原因

第一，體制上的原因。計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是造成農(nóng)民工社會保障權(quán)益缺失的主要原因。我國城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是傳統(tǒng)的就業(yè)制度模式和二元社會保障制度構(gòu)建的基礎。戶籍制度的存在不但加深了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在政治、經(jīng)濟、文化、心理方面的隔閡，同時也使農(nóng)民失去了在城鎮(zhèn)就業(yè)的機會和享受社會保障的權(quán)利。目前，我國的社會保障政策仍是以城鄉(xiāng)二元分割的勞動力市場為基礎制定的政策。由于農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)居民的身份，進城的農(nóng)民工就被城鎮(zhèn)勞動力就業(yè)制度與社會保障體系所排斥。

第二，經(jīng)濟利益方面的原因。農(nóng)民工所在的單位多為私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及個體工商戶，這些用人單位為追求最大利潤，千方百計減少工人成本，不愿為農(nóng)民工繳納必要的社會保險費，對農(nóng)民工參保態(tài)度消極，經(jīng)常以各種理由拒絕，或者象征性地將身邊的幾個人參保來應付了事。同時值得一提的是，一些地方政府為了本地區(qū)的經(jīng)濟利益，置國家政策于不顧，對侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的行為睜一只眼閉一只眼，造成用人單位對社會保險認識不足，從而違規(guī)不參保，或者通過對農(nóng)民工“合理”威脅，使農(nóng)民工“自愿”不參保。

第三，觀念上的原因。農(nóng)民工的知識欠缺，社會保障意識薄弱，對社會保障心存疑慮，擔心交納的保險金以后收不回來，不愿意參加保險;而且農(nóng)民工的收入大多偏低，工作流動性大，工作地點不固定，他們不愿意參加繳費標準過高的社會保險，而更情愿將寶貴有限的現(xiàn)金收入寄回農(nóng)村，回鄉(xiāng)尋求土地的保障。

五、完善我國農(nóng)民工社會保障制度的對策與建議

1.就社會保障具體制度設計方面，應盡快健全和完善以下項目:

(1) 工傷保險制度。各用人單位必須嚴格按照《工傷保險條例》為農(nóng)民工參加工傷保險。“所以用人單位必須及時為農(nóng)民工辦理工傷保險手續(xù)，并按時足額繳納工傷保險費。在農(nóng)民工發(fā)生工傷后，要做好工傷認定，勞動能力和工傷待遇支付工作。未參加工傷保險的農(nóng)民工發(fā)生工傷，由用人單位按照工傷保險規(guī)定的標準支付費用。當前，要加快推動農(nóng)民工比較集中、工傷風險較高的建筑行業(yè)、煤炭等采掘行業(yè)參加工傷保險。建筑施工企業(yè)同時應為從事特定高風險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險?！?/p>

(2) 醫(yī)療保險制度。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度框架內(nèi)，針對農(nóng)民工流動性強、收入水平低的特點，廣泛開展農(nóng)民工大病醫(yī)療保險，著重解決農(nóng)民工進城務工期間的住院醫(yī)療問題。根據(jù)農(nóng)民工的承擔能力合理確定繳費率，主要由用人單位繳費，建立大病統(tǒng)籌基金。同時，要適當調(diào)整醫(yī)療保險的起付線，等待期，個人支付比例等方面的政策，如本人不愿或無能力在城市治療的，應制定相應的措施，將大病醫(yī)療保險關(guān)系和資金轉(zhuǎn)入農(nóng)村合作醫(yī)療。

(3) 農(nóng)民工救助機制。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)缺乏生活基礎，是城市中最困難的群體之一，為保障其基本生活權(quán)益，應建立包括農(nóng)民工特殊情形下的貧困救助、遭遇天災人禍時的緊急救助、合法權(quán)益受損或遭遇不公待遇時的法律援助等應急救助機制。

2.要真正使農(nóng)民工社會保障問題得以解決，還需要改革和完善相關(guān)的配套制度:

(1) 加快戶籍制度改革?，F(xiàn)行的戶籍制度同社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應，戶籍制度不改革，農(nóng)民工就永遠不能轉(zhuǎn)變身份，成為城市居民，也不能享受暈城市居民同等的社會保障待遇。改革戶籍制度，取締其衍生出的各種附屬功能，恢復戶籍的治安管理和人口統(tǒng)計功能，進而徹底的把農(nóng)民工身份變更為市民身份，使其平等地享有一切社會保障。

(2) 加強農(nóng)民工社會保障的立法和監(jiān)督管理，完善法律體系建設。目前，我國還沒有一部完整的、系統(tǒng)的針對農(nóng)民工社會保障的立法，雖然近年來政府部門也相繼出臺了不少針對農(nóng)民工社會保障的政策和相關(guān)文件，但是這些都是一些指導性條例、通知、決定等，效力太弱。而且各個地方制定的措施不統(tǒng)一，執(zhí)行混亂。因此，政府必須加快農(nóng)民工社會保險的立法步伐，盡快出臺統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)民工社會保障權(quán)益保護方面方法律，為農(nóng)民工社會保障的科學管理和健康運作提供法律依據(jù)。

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