[摘要]伴隨著高速公路的迅速發(fā)展，其運(yùn)營(yíng)管理體制也存在著許多不容忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，體制不順、政策法規(guī)滯后及行業(yè)指導(dǎo)不及時(shí)是出現(xiàn)諸多問(wèn)題的重要原因。因此，必須采取相應(yīng)對(duì)策，制定合理的管理體制方案，完善我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制。

[關(guān)鍵詞]管理體制 運(yùn)營(yíng)管理 設(shè)計(jì)說(shuō)明 政企分開(kāi) 特許經(jīng)營(yíng) 資本運(yùn)作 綜合執(zhí)法

一、高速公路運(yùn)營(yíng)管理的現(xiàn)狀

管理高速公路有其自身特定的規(guī)律，特別需要制定專門(mén)的法規(guī)來(lái)進(jìn)行有針對(duì)性的管理。鑒于目前我國(guó)各省對(duì)高速公路運(yùn)營(yíng)管理的做法各不相同，機(jī)構(gòu)形式繁多，權(quán)利范圍大小不一，已出現(xiàn)不少矛盾、問(wèn)題和較為混亂的局面，行政執(zhí)法中又常缺乏具體的法律依據(jù)，造成執(zhí)法困難，不利于大眾的識(shí)記與監(jiān)督，也不利于高速公路有效的運(yùn)營(yíng)管理。因此，應(yīng)通過(guò)專門(mén)立法全面解決現(xiàn)行高速公路運(yùn)營(yíng)管理中存在的突出問(wèn)題，有些行政執(zhí)法困難問(wèn)題可作出詳細(xì)規(guī)定。近些年來(lái)，我國(guó)高速公路管理已積累了一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，特別在養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)及路政管理方面已具備了進(jìn)行統(tǒng)一管理的可能。以下筆者進(jìn)行必要的分析。

二、我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制方案設(shè)計(jì)

基于我國(guó)高速公路管理體制的發(fā)展現(xiàn)狀和國(guó)外高速公路管理體制的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合上述高速公路管理的基本理論，針對(duì)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)型性質(zhì)高速公路，設(shè)計(jì)了一種高速公路管理體制方案方案為:“政企分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作、綜合執(zhí)法”基于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)情特征，并不存在一個(gè)所謂的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的標(biāo)準(zhǔn)管理模式。按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征及各地區(qū)高速公路發(fā)展趨勢(shì)，此方案比較適合于收費(fèi)經(jīng)營(yíng)型高速公路占主導(dǎo)的省區(qū)。方案設(shè)計(jì)說(shuō)明及其優(yōu)缺點(diǎn)分析如下:

1. 設(shè)計(jì)說(shuō)明

(1)基本思路:“政企分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作、綜合執(zhí)法”在省級(jí)層面“一廳一局一公司一總隊(duì)”的主體架構(gòu)基礎(chǔ)上，建立三個(gè)體系:①在政企分離、職能到位的基礎(chǔ)上，建立特許經(jīng)營(yíng)、微觀規(guī)制的行政管理體系;②在規(guī)模經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作的基礎(chǔ)上，建立“管人、管事、管資產(chǎn)”三位一體的三層次國(guó)有資產(chǎn)管理體系;③在統(tǒng)一、效能的基礎(chǔ)上，建立路政、運(yùn)政、稽征“三合一”綜合執(zhí)法體系。

(2)關(guān)于運(yùn)作目標(biāo)、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的說(shuō)明。對(duì)于政府層面的組織目標(biāo)，將其定位為:為社會(huì)提供一個(gè)安全、便捷、經(jīng)濟(jì)、智能的公路服務(wù)系統(tǒng)。對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)企業(yè)層面的組織目標(biāo)，將其定位為:實(shí)現(xiàn)區(qū)域公路網(wǎng)規(guī)劃與高速公路有效利用。

①公共行政管理層面的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制。該層面的組織結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)設(shè)置分決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三個(gè)方面。決策層在省級(jí)政府序列中主要包括交通廳、公安廳兩個(gè)部門(mén)，其中公安廳主要負(fù)責(zé)高速公路安全管理。執(zhí)行層在交通行業(yè)內(nèi)部包括交通廳所屬的專業(yè)局—公路局和交通廳所屬的執(zhí)法主體—高速公路執(zhí)法總隊(duì)。監(jiān)督層包括各級(jí)紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)對(duì)決策層與執(zhí)行層實(shí)施包括經(jīng)濟(jì)、行政、黨紀(jì)等的監(jiān)督。公共行政管理層面的管理通過(guò)規(guī)劃計(jì)劃、法律法規(guī)、行政合同、行政監(jiān)督、價(jià)格聽(tīng)證、行政執(zhí)法、行政處罰、行政復(fù)議等運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

②國(guó)有資產(chǎn)管理層面的運(yùn)作目標(biāo)、職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制。該層面的組織結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)設(shè)置分“公路國(guó)資委—公路資產(chǎn)公司—公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)”三個(gè)層次展開(kāi)。交通廳除了設(shè)置公路局、高速公路執(zhí)法總隊(duì)等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之外，為適應(yīng)高速公路國(guó)有資產(chǎn)管理的需要可平行設(shè)置公路國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)。公路國(guó)資委屬于公路國(guó)有資產(chǎn)管理的第一個(gè)層次———政府監(jiān)管層，其按照權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，履行出資人職責(zé)，行使公路國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督職能，對(duì)所管?chē)?guó)有資產(chǎn)的保值增值情況進(jìn)行監(jiān)管。第二層次是高速公路交通資產(chǎn)(控股)公司，其性質(zhì)屬資本運(yùn)營(yíng)主體，它與政府交通主管部門(mén)之間是委托—代理關(guān)系，代表政府交通主管部門(mén)對(duì)控股公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)行使國(guó)有資產(chǎn)出資人所有者職能，同時(shí)，對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，依據(jù)規(guī)定向政府交通主管部門(mén)上繳資產(chǎn)收益。其職能有產(chǎn)權(quán)代表、產(chǎn)權(quán)管理、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作。第三層次是高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)。高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主要業(yè)務(wù)涉及收費(fèi)、監(jiān)控、養(yǎng)護(hù)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營(yíng)等。需注意的是，為避免路網(wǎng)分割對(duì)高速公路整體性、統(tǒng)一性功能的破壞，高速公路企業(yè)應(yīng)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2. 本方案的優(yōu)缺點(diǎn)

(1)優(yōu)點(diǎn):交通主管部門(mén)承擔(dān)高速公路國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能較好地避免了公路資金的流失，使政府公路網(wǎng)規(guī)劃目標(biāo)相對(duì)容易實(shí)現(xiàn);政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的分離較好解決了

政企分開(kāi)的要求，滿足了轉(zhuǎn)變政府職能的需要;將高速公路與一般公路實(shí)行統(tǒng)一管理，減少了公路管理的環(huán)節(jié)和節(jié)約了管理成本，改善了各級(jí)政府交通行政管理機(jī)構(gòu)的整體績(jī)效，較好體現(xiàn)了精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，順應(yīng)了公路全路網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)化管理的需要;通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式來(lái)界定政府、企業(yè)間關(guān)系，有利于公眾利益的維護(hù)，組建隸屬省交通廳的綜合行政執(zhí)法主體，解決了行政執(zhí)法主體合法性的認(rèn)定問(wèn)題，適應(yīng)了行政訴訟法所提出的法律要求;實(shí)行綜合執(zhí)法，提高了執(zhí)法效率，有利于高速公路低耗運(yùn)行、高質(zhì)維護(hù)和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)的建立。

(2)缺點(diǎn):由于一定程度上存在競(jìng)爭(zhēng)不足、經(jīng)營(yíng)壟斷，使得特許經(jīng)營(yíng)制度較難體現(xiàn)特許投標(biāo)制度在促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)方面的優(yōu)勢(shì)，可能導(dǎo)致效率的低下;由于該方案將“資本運(yùn)作”作為重要特征，因此其比較適合于收費(fèi)經(jīng)營(yíng)型高速公路占主導(dǎo)的省區(qū)，也就是較適合于當(dāng)前采用第一類(lèi)模式、第二類(lèi)模式的地區(qū)，但對(duì)于以收費(fèi)還貸型為主的第三類(lèi)模式地區(qū)適應(yīng)性較差;第一類(lèi)模式轉(zhuǎn)變?yōu)锳方案則需要進(jìn)行較多的說(shuō)明、協(xié)調(diào)工作。對(duì)于這類(lèi)已經(jīng)脫離交通部門(mén)管理的公路國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，在當(dāng)前國(guó)有資產(chǎn)改革中必須明確其承擔(dān)與省交通廳委托的高速公路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司同樣的責(zé)任與義務(wù)，既要考核其資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，也要考核其落實(shí)公路網(wǎng)規(guī)劃的目標(biāo)，以配合政府交通部門(mén)實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)。

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