基金項(xiàng)目:黑龍江省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(08D058)

[摘 要]最低生活保障制度作為新型社會(huì)保障體系的“最后一道防線”，在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮著不可替代的重要作用。目前，黑龍江已形成城鄉(xiāng)低保制度體系，城鄉(xiāng)低保工作成效顯著。但低保制度在執(zhí)行過(guò)程中，在低保資金的籌集、動(dòng)態(tài)管理、部門配合等方面還存在一定問(wèn)題，因而要在今后的工作中完善低保資金籌措機(jī)制和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，以及部門之間配合協(xié)調(diào)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 最低生活保障 低保資金 動(dòng)態(tài)管理 部門協(xié)作

一、黑龍江省城鄉(xiāng)低保工作開(kāi)展基本情況

黑龍江省的城市最低生活保障工作起步于1998年，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)后，于1999年在全省實(shí)施了城市最低生活保障制度。經(jīng)過(guò)十余年的探索和發(fā)展，逐步形成了最低生活保障制度體系。2003年出臺(tái)了《黑龍江實(shí)施〈城市最低生活保障條例〉辦法》，明確了各級(jí)地方政府的工作責(zé)任、基層機(jī)構(gòu)建設(shè)、保障體系建設(shè)、保障資金來(lái)源和管理方法等制度層面的問(wèn)題。同時(shí)，省級(jí)財(cái)政會(huì)同民政等部門，指導(dǎo)各地制定當(dāng)?shù)氐摹冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫葘?shí)施細(xì)則》和城市低保對(duì)象家庭收入核算辦法，建立健全申請(qǐng)審核審批、資金管理、民主評(píng)議、政務(wù)公開(kāi)等各項(xiàng)制度，使低保工作的規(guī)范化、法制化管理水平進(jìn)一步提高，完善了動(dòng)態(tài)管理下“應(yīng)保盡?！钡墓ぷ鳈C(jī)制。

與國(guó)內(nèi)其他省份比較，黑龍江省的農(nóng)村最低生活保障工作起步較早。1998年我省就開(kāi)始了這一工作的試點(diǎn)，2006年7月1日起在全省范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村低保制度。2006年出臺(tái)了《黑龍江省農(nóng)村居民最低生活保障辦法》，作為農(nóng)村最低生活保障工作的綱領(lǐng)性文件。近幾年，省級(jí)財(cái)政會(huì)同民政等部門，指導(dǎo)各地不斷完善農(nóng)村居民最低生活保障的保障范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)審批程序、資金籌集渠

道等制度，制定了較為合理的農(nóng)村低保家庭收入核定辦法，使農(nóng)村最低生活保障制度體系化。

通過(guò)最低生活保障工作的開(kāi)展，全省城鄉(xiāng)所有符合條件的困難群眾，基本納入了低保范圍。截至2009年末，黑龍江省共有城市低保對(duì)象144.5萬(wàn)人，農(nóng)村有88.9萬(wàn)人。通過(guò)低保工作的開(kāi)展，全省所有享受最低生活保障的人員，溫飽問(wèn)題得到了解決。

二、當(dāng)前城鄉(xiāng)低保工作中出現(xiàn)的問(wèn)題

1.低保工作動(dòng)態(tài)管理的問(wèn)題

黑龍江目前的低保工作主要以家庭為單位進(jìn)行救助，以家庭人均收入為標(biāo)準(zhǔn)確定救助對(duì)象。各地對(duì)家庭收入評(píng)估項(xiàng)目和家庭收入計(jì)算方法雖然都做了明確規(guī)定，但在實(shí)際核實(shí)調(diào)查中依然難以準(zhǔn)確核定。主要表現(xiàn)在銀行存款無(wú)法查實(shí)、務(wù)工收入及隱性就業(yè)、彈性就業(yè)收入難于核實(shí)。在實(shí)際操作過(guò)程中，只能通過(guò)個(gè)人申報(bào)、入戶調(diào)查、信函索證、群眾評(píng)議、社會(huì)監(jiān)督等方法來(lái)核定。家庭收入核算難，給低保對(duì)象的界定和管理帶來(lái)很大難度，直接影響了動(dòng)態(tài)管理的應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退的效果。

2.基層管理力量薄弱的問(wèn)題

基層管理力量薄弱的問(wèn)題主要表現(xiàn)在一是基層低保工作機(jī)構(gòu)人員偏少，管理力量不足。二是低保工作人員業(yè)務(wù)技能和素質(zhì)有待提高。在低保管理工作中，存在政策理解不透，專業(yè)技能、調(diào)查能力不適應(yīng)等問(wèn)題?；鶎庸ぷ髁α康呐渲?，在低保工作中居于至關(guān)重要的地位。因?yàn)榈捅５墓ぷ鲗?duì)象就在基層，低保的申請(qǐng)、審核和審批，也在基層。基層管理力量的薄弱直接影響了動(dòng)態(tài)管理的質(zhì)量。

出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因，一是機(jī)構(gòu)編制限制。目前全省縣及市區(qū)一級(jí)雖然設(shè)立了低保機(jī)構(gòu)，配備了專職工作人員，但編制較少。二是工作經(jīng)費(fèi)不足。民政部門自新增了農(nóng)村低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等健全社會(huì)救助體系的多項(xiàng)業(yè)務(wù)以來(lái)，工作經(jīng)費(fèi)沒(méi)有相應(yīng)地增加。三是低保工作業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度落實(shí)不到位。各地對(duì)低保工作人員缺乏系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，部分低保工作人員政策水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)不適應(yīng)當(dāng)前低保工作的新形勢(shì)和新要求，工作成效不明顯。

三、有效開(kāi)展城鄉(xiāng)低保工作的建議

1.引入最低生活保障工作目標(biāo)考核機(jī)制

建立目標(biāo)管理考核機(jī)制，將城鄉(xiāng)低保工作列入各級(jí)政府年度工作目標(biāo)和“民生工程”的主要考核內(nèi)容之一。把城鄉(xiāng)低保資金籌集、低保對(duì)象管理等情況，作為評(píng)先、評(píng)優(yōu)的一項(xiàng)重要考核內(nèi)容。同時(shí)，上級(jí)部門要加大對(duì)地方財(cái)政低保資金投入的督察力度，確保資金及時(shí)足額到位。

2.完善低保工作的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

第一，適時(shí)出臺(tái)家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查實(shí)施細(xì)則。從收入核查和消費(fèi)支出兩個(gè)方面，結(jié)合個(gè)人收入、家庭財(cái)產(chǎn)、消費(fèi)支出來(lái)界定低保對(duì)象。完善收入申報(bào)與監(jiān)控體系，確保家庭收入核算規(guī)范化。加強(qiáng)行政立法，明確規(guī)定銀行、稅務(wù)、人力資源和社會(huì)保障、工商行政管理等部門有配合低保調(diào)查工作的責(zé)任，依法獲取申請(qǐng)者和受助者的家庭財(cái)產(chǎn)和收入狀況。第二，不斷完善懲罰機(jī)制。進(jìn)一步建立健全相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)以各種手段欺騙社會(huì)、違規(guī)操作，造成低保資金損失的居民、低保管理人員及相關(guān)單位有關(guān)人員，根據(jù)法律作出相應(yīng)處罰。應(yīng)明確銀行、稅務(wù)、工商、人力資源和社會(huì)保障等部門配合調(diào)查的責(zé)任，對(duì)不認(rèn)真履行責(zé)任的部門依法追究責(zé)任。

3.加強(qiáng)基層工作力量

為進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)低保工作，落實(shí)各項(xiàng)低保政策，各地民政部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，整合人力資源，增加工作人員編制，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)是充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街辦)、村(居)委會(huì)民政工作力量。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)，提高他們的知識(shí)層次、群眾工作能力和調(diào)查工作能力。條件成熟時(shí)，可以通過(guò)職業(yè)資格準(zhǔn)入制度控制工作人員的入門標(biāo)準(zhǔn)以提高專業(yè)素質(zhì)。

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