[摘要]建國初，我國制定了大量行政組織法，為新中國政府機(jī)構(gòu)建設(shè)起到了十分重要的作用。本文分析了建國初我國行政組織法的三個(gè)特征，以期為我國當(dāng)時(shí)行政組織法制建設(shè)提供一些歷史經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

[關(guān)鍵詞]建國初;行政組織法;政府機(jī)構(gòu)建設(shè)

[中圖分類號(hào)]D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-3115(2010)22-0095-03

建國初期，我國制定了一系列行政組織法，①對(duì)新中國政府機(jī)構(gòu)建設(shè)起到了十分重要作用。對(duì)于行政組織法的內(nèi)容，有較多文章與專著對(duì)此有過比較詳細(xì)的羅列，②故不再贅述。本文擬就這一時(shí)期行政組織法的特點(diǎn)作一簡要分析，以期對(duì)現(xiàn)今行政組織法制建設(shè)提供一些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、深受蘇聯(lián)法的影響

1948年11月7日，在十月革命31周年之際，毛澤東為共產(chǎn)黨和工人黨情報(bào)局機(jī)關(guān)刊物《爭取持久和平 爭取人民民主》撰寫了《爭取持久和平 爭取人民民主》一文，指出:“中國共產(chǎn)黨就是依照蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的榜樣建立起來和發(fā)展起來的一個(gè)黨。”由于意識(shí)形態(tài)相同，毛澤東堅(jiān)決反對(duì)走“中間道路”的想法，主張向蘇聯(lián)“一邊倒”，并指出:“一切試圖走‘中間路線’、‘中間道路’的人，即企圖站在帝國主義者的反革命路線和反對(duì)帝國主義及其走狗的人民革命路線之間的人，也是徹底虛偽的和徹底破產(chǎn)的?！雹墼谶@種情況下，中國共產(chǎn)黨形成了這樣一種認(rèn)識(shí):蘇聯(lián)是世界上第一個(gè)社會(huì)主義國家，充滿生機(jī)與活力，新中國應(yīng)該按照蘇聯(lián)模林來建立。于是建國初期中國社會(huì)的方方面面均受了蘇聯(lián)模式的影響，整個(gè)法學(xué)發(fā)展與法學(xué)教育均向蘇聯(lián)模式靠攏，行政組織法也不例外。

十月革命勝利之后，俄國于1917年11月8日成立了由列寧任主席的蘇維埃政府——俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國人民委員會(huì)。人民委員會(huì)下設(shè)18個(gè)人民委員部和委員會(huì)。1922年12月30日，蘇維埃社會(huì)主義共和國聯(lián)盟(簡稱蘇聯(lián))成立，政府改稱為蘇維埃社會(huì)主義共和國聯(lián)盟人民委員會(huì)。至此，蘇聯(lián)當(dāng)時(shí)的政府體制逐漸定型。1936年的蘇聯(lián)憲法把蘇聯(lián)中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、各級(jí)國家行政管理機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分和相互關(guān)系的基本制度寫進(jìn)憲法，以國家根本法的形式將政府體制固定下來。蘇聯(lián)的政府體制以高度中央集權(quán)、多部門、多職能的國家行政管理為基本特征。仔細(xì)分析我國這一時(shí)期的行政組織法的內(nèi)容，可以看出其深受蘇聯(lián)法影響。

首先，從國家根本法對(duì)行政組織的規(guī)范來看，我國行政組織法制定在很大程度上借鑒了蘇聯(lián)(見表1)。

其次，從政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)成來看，我國的政府機(jī)構(gòu)與蘇聯(lián)的政府機(jī)構(gòu)組成存在很多相似之處(見表2)。

建國初期，我國國家政權(quán)機(jī)關(guān)處于初創(chuàng)階段，機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，缺乏經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)，中國人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國人民代表大會(huì)職權(quán)，制定了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，對(duì)組織中央國家機(jī)關(guān)作出了規(guī)定。政務(wù)院(國務(wù)院的前身)根據(jù)該法設(shè)置了以下部門:政治法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、文化教育委員會(huì)、人民監(jiān)察委員會(huì)，內(nèi)務(wù)部、外交部、公安部、財(cái)政部、貿(mào)易部、重工業(yè)部、燃料部、紡織工業(yè)部、食品工業(yè)部、輕工業(yè)部、鐵道部、郵電部、交通部、農(nóng)業(yè)部、林墾部、水利部、勞動(dòng)部、文化部、教育部、衛(wèi)生部、司法部，法制委員會(huì)、民族事務(wù)委員會(huì)、華僑事務(wù)委員會(huì)，科學(xué)院，人民銀行，情報(bào)總署、海關(guān)總署、新聞總署、出版總署，秘書廳。由此可見，建國初期國務(wù)院的部門設(shè)置基本與蘇聯(lián)相同。除此之外，當(dāng)時(shí)我國的領(lǐng)導(dǎo)體制也實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，黨政不分，高度集權(quán)，條塊結(jié)合，行政組織的這些特征的形成亦與蘇聯(lián)模式相同。

二、行政組織法的“黃金時(shí)期”

由于建國初國家急需建立一個(gè)強(qiáng)有力的政府來進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)，加上蘇聯(lián)也十分重視行政組織法制的建設(shè)，這一時(shí)期被稱為我國行政組織法的“黃金時(shí)期”。

首先，這一時(shí)期的行政組織法體系完整。建國后的短短幾年內(nèi)，國家非常重視行政組織立法，無論在數(shù)量、質(zhì)量，還是覆蓋面等方面，行政組織立法都有了良好的開端。20世紀(jì)50年代初，制定、頒布了《中央人民政府組織法》等政府組織法，以及《政務(wù)院人民委員會(huì)試行組織條例》等部門組織法。1954年憲法制定之后，出臺(tái)了《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》兩部行政組織法典以及《城市街道辦事處組織條例》等行政組織條令，《新疆維吾爾自治區(qū)各級(jí)人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)組織條例》等自治地方人民政府的組織法令。1954以前，《中央人民政府組織法》和各組織通則基本上覆蓋了上至中央人民政府下達(dá)基層人民政府的整個(gè)行政系統(tǒng)，形成了比較完整的行政組織法體系。④從1954年到50年代后期，初步形成了以1954年憲法為核心的從中央到地方、從政府到各部門、直屬機(jī)關(guān)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的行政組織法體系，這一時(shí)期被譽(yù)為行政組織法制建設(shè)的“黃金時(shí)期”。⑤

其次，這一時(shí)期的行政組織法內(nèi)容豐富。主要表現(xiàn)為這一時(shí)期的行政組織法基本構(gòu)建了從中央到地方的行政機(jī)關(guān)體系。通過制定和實(shí)施《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》和《縣人民政府組織通則》以及《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，我國基本上構(gòu)建了從中央到地方的行政機(jī)關(guān)體系，中央最高行政機(jī)關(guān)為政務(wù)院，地方分別為大行政區(qū)政府委員會(huì)、省人民政府、市人民政府、縣人民政府以及鄉(xiāng)人民政府。⑥

雖然從我國當(dāng)代行政組織法的發(fā)展脈絡(luò)來看，這一時(shí)期是我國行政組織法的“黃金時(shí)期”。但是，縱觀這一時(shí)期的行政組織法規(guī)，仍然呈現(xiàn)出不系統(tǒng)、不完備的特點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一，沒有一部完整的比較詳細(xì)的嚴(yán)格規(guī)定國務(wù)院各部委機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)范圍、定員編制的行政組織法。第二，雖然制定了一些各部、委、局的單行組織法規(guī)，但數(shù)量極少。第三，相關(guān)行政組織法的條文規(guī)定的不嚴(yán)密，過于籠統(tǒng)，彈性較大，對(duì)同一條文，可以有不同的理解。

三、“不純粹”的行政組織法

由于社會(huì)分工不明確，建國初期所制定的行政組織法，不僅是規(guī)范行政組織，而且大都是與權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或軍事機(jī)關(guān)一并規(guī)范，是“不純粹”的行政組織法。

1949年制定的《中華人民共和國中央人民政府組織法》，總共由四章組成:第一章《總綱》，第二章《中央人民政府委員會(huì)》，第三章《政務(wù)院》，第四章《人民革命軍事委員會(huì)》，第五章《最高人民法院及最高人民檢察署》，第六章《本組織法的修改權(quán)及解釋權(quán)》。其中第二章中規(guī)定的中央人民政府委員會(huì)，雖有“人民政府”四個(gè)字，從該組織法第七條所規(guī)定的中央人民政府委員會(huì)所行使的職權(quán)來看，其實(shí)質(zhì)相當(dāng)于我們現(xiàn)今的最高權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會(huì)。第四章與第五章規(guī)范的是軍事機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān);只有第三章是規(guī)定行政機(jī)關(guān)——政務(wù)院的相關(guān)內(nèi)容。

雖然1949年制定了專門的《省各界人民代表會(huì)議組織通則》、《市各界人民代表會(huì)議組織通則》與《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》。相對(duì)于中央一級(jí)的行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與軍事機(jī)關(guān)不分的現(xiàn)象，地方一級(jí)專門制定了有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)的通則，但是1950年制定的《省人民政府組織通則》第七條明確規(guī)定省人民法院與省人民檢察署為省的部門工作機(jī)構(gòu)，第九條明確規(guī)定省人民法院設(shè)院長、省人民檢察署設(shè)檢察長?！妒腥嗣裾M織通則》與《縣人民政府組織通則》對(duì)人民法院與人民檢察署均有相同的規(guī)定?？梢姡胤叫姓M織法中仍然有關(guān)于司法機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定。

1954年憲法頒布之后，我國分別制定了《國家機(jī)構(gòu)中華人民共和全國人民代表大會(huì)組織法》與《中華人民共和國國務(wù)院組織法》，這樣在中央一級(jí)，我國行政組織法似乎是“純粹”了，可是在地方一級(jí)，人民代表大會(huì)與地方政府仍然由一部組織法規(guī)定，即1954年《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》。

由此可見，我國建國初期的行政組織法的研究對(duì)象，不僅僅是行政組織，而且指的是廣義的政府——本文稱之為國家組織，即行政組織、立法組織、司法組織均包括在內(nèi)。人們對(duì)政府概念的理解有廣義與狹義之分:廣義是指一個(gè)國家內(nèi)行政國家權(quán)力的全部組織體系。而狹義的政府主要是指各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，即按照立法、行政、司法三權(quán)分立原則而建立起來的行政機(jī)構(gòu)，包括中央和地方行政機(jī)關(guān)。

通過上文分析可以得知，建國后我國行政組織法的研究對(duì)象其實(shí)質(zhì)是廣義的“政府”即國家組織，包括立法、司法、行政組織在內(nèi)。此時(shí)，我國行政組織法雖說處于“黃金時(shí)期”，可是是“不純粹”的行政組織法。

[注釋]

①這一時(shí)期的行政組織法主要有:1949年9月21日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北平中南海懷仁堂召開，該次會(huì)議通過了多部法律，其中包括起臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》。隨后，1949～1953年，政府還頒布了其他的一些行政組織法，如1949年頒布《政務(wù)院及所屬各機(jī)關(guān)組織通則》、《大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則》，1950年頒布的《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》和《縣人民政府通則》以及《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》，即1954年憲法。次日，通過了《中華人民共和國國務(wù)院組織法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》。同時(shí)，還制定了一系列部門組織條例，如《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)試行組織條例》、《海關(guān)總署試行組織條例》、《各級(jí)人民政府民族事務(wù)委員會(huì)試行條例》等。

②如孟鴻志老師所著《中國行政組織法通論》，任進(jìn)老師所著《行政組織法研究》等。

③德#8226;迪特#8226;海茵茨希著、張文武等譯:《中蘇走向聯(lián)盟的艱難歷程》，新華出版社2001年版，第212頁。

④姜明安、沈巋:《法治原則與公共行政組織——論加強(qiáng)和完善我國行政組織法的意義和途徑》，《行政法學(xué)研究》，1998年第4期。

⑤文正邦、陸漢成編:《法治政府建構(gòu)論——依法行政理論與實(shí)踐研究》，法律出版社2002年版，第191頁。

⑥田成剛:《中國當(dāng)代行政法史通論》，山東人民出版社2008年版，第9頁。