[摘要]本文以云南省蒙自縣人民調(diào)解的民間糾紛為視角，調(diào)查了該地區(qū)民間糾紛現(xiàn)狀，并通過分析該地區(qū)民間糾紛產(chǎn)生的主要原因，提出了相關(guān)對策，以完善少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解制度、促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū);民間糾紛;云南省蒙自縣

[中圖分類號]D633 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-3115(2010)22-0092-03

社會轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾不斷顯現(xiàn)，人民群眾之間發(fā)生的民間糾紛有所變化。作為化解民間糾紛的第一道防線——人民調(diào)解制度，由于機(jī)制滯后于社會發(fā)展變革，難以適應(yīng)社會現(xiàn)實的要求，直接影響我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的成效。對此，筆者認(rèn)為，一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)人民調(diào)解制度的建設(shè)，充分發(fā)揮其定紛止?fàn)幾饔?另一方面，應(yīng)當(dāng)探討民間糾紛的成因及預(yù)防對策，把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)。

一、 蒙自縣民間糾紛概況

蒙自縣是一個少數(shù)民族聚居地，位于云南省紅河州東部，是紅河州州府駐地。下轄11個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，86個村民委員會，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?9.3%，彝族、苗族、回族、壯族等少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?7.84%，山區(qū)面積占總面積的75.6%，民族分布具有大雜居、小聚居的特點。蒙自縣已建立157個調(diào)解委員會(以下簡稱“調(diào)委會”)，其中，村(居)調(diào)委會101個。總體而言，蒙夏縣的人民調(diào)解組織已經(jīng)形成了三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，基本上滿足了基層預(yù)防和化解民間矛盾糾紛的需要。自2005至今，全縣每年調(diào)處民間糾紛2000起左右。2009年，全縣共處理1550件民間糾紛，其中，婚姻家庭糾紛438起，鄰里糾紛429起，房屋宅基地糾紛152起，合同糾紛47起，賠償糾紛120起，土地承包糾紛120起，征地拆遷5起，另外多個職能部門聯(lián)合處理臨界糾紛2198起。調(diào)解成功率為97%。①蒙自縣人民調(diào)解委員會的工作，對于維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會起到了重要作用。

二、少數(shù)民族地區(qū)民間糾紛現(xiàn)狀

近五年內(nèi)，蒙自縣民間糾紛的98%是少數(shù)民族地區(qū)村民之間的糾紛，其中，婚姻家庭糾紛占30%左右，鄰里糾紛占35%左右，一定程度上代表了轉(zhuǎn)型期社會主義新農(nóng)村建設(shè)中少數(shù)民族地區(qū)民間糾紛的現(xiàn)狀。

(一)鄰里之間的土地糾紛逐年增多且糾紛性質(zhì)日趨復(fù)雜化

隨著人口不斷增長和土地的大量被征用，土地資源和水資源的日益緊缺，為爭奪土地和水資源的糾紛有上升趨勢，這些糾紛往往涉及家庭之間、家族之間、鄰村之間、民族之間的利益;地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度加快，由城市建設(shè)規(guī)劃引起征地補(bǔ)償糾紛;村民之間因通行、采光、房檐滴水等問題的產(chǎn)生沖突不斷發(fā)生，并且日益復(fù)雜化;農(nóng)村地區(qū)，因進(jìn)城務(wù)工而簽訂土地出租合同引發(fā)土地糾紛數(shù)量逐年增加;部分村民本著有利生產(chǎn)、方便生活的原則，互換土地耕種引起糾紛，起因由簡單的用水等發(fā)展到土地收益、土地征用等方面，糾紛越來越復(fù)雜。

(二)婚姻家庭糾紛數(shù)量明顯上升

婚姻家庭糾紛具體表現(xiàn)為贍養(yǎng)糾紛日益增多(贍養(yǎng)糾紛上升趨勢較明顯，②每年占蒙自縣已調(diào)處糾紛的15%左右);家庭內(nèi)土地使用權(quán)糾紛大量出現(xiàn)，外嫁女土地使用權(quán)是我國農(nóng)村普遍存在的制度問題，由于風(fēng)俗習(xí)慣的影響，此問題成為少數(shù)民族地區(qū)家庭內(nèi)部糾紛的主要成因;婚姻關(guān)系變化引起的家庭內(nèi)部糾紛有所增加。

三、少數(shù)民族地區(qū)民間糾紛產(chǎn)生的主要原因

(一)缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制

利益沖突是引起矛盾糾紛的根本原因，這既有體制轉(zhuǎn)軌的影響，又有經(jīng)濟(jì)比較落后、生產(chǎn)力水平比較低，不能滿足全體社會成員日益增長的物質(zhì)文化需要的因素。③市場經(jīng)濟(jì)體制下，少數(shù)民族地區(qū)的村民，有些走上脫貧致富道路，有些卻淪為貧困群體，貧富差距越來越大。而他們的權(quán)利意識不斷強(qiáng)化，為維護(hù)既得利益或謀求更大利益，村民之間就不可避免產(chǎn)生矛盾。同時，地方政府官員公共服務(wù)意識不強(qiáng)，決策機(jī)制滯后，未及時采取相關(guān)措施而導(dǎo)致糾紛不斷產(chǎn)生。

(二)缺乏道德教育和約束機(jī)制

隨著農(nóng)村社會的深刻變革和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場理念和城市文明對農(nóng)民原有的道德理念產(chǎn)生了較大的影響和沖擊，多元價值取向給農(nóng)村社會帶來觀念更新、思想活躍的同時，也常常導(dǎo)致農(nóng)民思想混亂、是非模糊。少數(shù)民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會狀況明顯落后于城市，部分地區(qū)雖有道德教育但流于形式，并且缺乏一定的約束機(jī)制，從而形成了道德“真空地帶”，導(dǎo)致村民失去價值判斷的參照標(biāo)準(zhǔn)。加之利己主義盛行，廣大村民的道德導(dǎo)向由道義導(dǎo)向逐漸向利益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，農(nóng)村道德水平整體下降成為一個不可爭議的事實。正因為道德水平下降，夫妻不和、老無所養(yǎng)、鄰里不睦的情況才逐漸增多，婚姻家庭、鄰里糾紛成為少數(shù)民族地區(qū)人民調(diào)解委員會處理的主要糾紛。

(三)村民自治組織、村級人民調(diào)解員工作積極性不高

我國90%以上的矛盾糾紛發(fā)生在農(nóng)村，村級人民調(diào)解員主要由村干部擔(dān)任。后稅費(fèi)時代，村民自治組織職權(quán)弱化，活動經(jīng)費(fèi)也存在一定的困難，廣大村干部未認(rèn)真履行辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)職能。相反，出現(xiàn)了對村民反映的問題推諉拖辦，對村民的正當(dāng)要求置之不理;或者受傳統(tǒng)文化的影響，“多一事，不如少一事” ，怕得罪宗族、家族，對工作敷衍了事;或者“官本位”思想嚴(yán)重，以權(quán)謀利，與民爭利，在發(fā)放糧食直補(bǔ)款、土地承包、宅基地的使用問題上有私心;或者村委會和村黨支部工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，致使村民之間矛盾糾紛不斷產(chǎn)生。同時，身兼人民調(diào)解工作的村干部，也因調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)無保障，對調(diào)解工作缺乏熱情，放任糾紛苗頭擴(kuò)大或者激化，造成調(diào)解工作未落實的負(fù)面影響，不利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(四)村民文化程度偏低，法治觀念淡薄

筆者調(diào)查的個案中，有爭奪水資源引起兩村村民的爭議，后演變?yōu)槿后w性事件;有村民因民事爭議而使糾紛性質(zhì)轉(zhuǎn)化，如村民甲(彝族)與村民乙(苗族)簽訂土地出租的口頭協(xié)議，因租期發(fā)生爭議而雙方大打出手致人重傷，糾紛性質(zhì)由民事案件轉(zhuǎn)為刑事案件。究其原因，主要還在于該地區(qū)人民群眾法治觀念淡薄。少數(shù)民族地區(qū)地廣人稀、居住分散、教育普遍落后，農(nóng)村法治建設(shè)起步較晚，普法宣傳流于形式，廣大村民法治觀念淡薄。因此，日常生產(chǎn)生活中，有村民為一己之利，不惜越界行為而違反法律法規(guī)，或者自身權(quán)益受到侵害后不知如何維權(quán)，引發(fā)大量糾紛成為普遍現(xiàn)象。

(五)少數(shù)民族地區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣導(dǎo)致民間糾紛

在幾千年的歷史進(jìn)程中，我國各民族都形成了自己的傳統(tǒng)文化和風(fēng)俗習(xí)慣，成為約束該民族的行為規(guī)范。如彝族由兒子贍養(yǎng)父母、④“掛紅線”、⑤“開除村籍”⑥等習(xí)俗，在蒙自縣廣大農(nóng)村地區(qū)起到規(guī)范作用。隨著村民權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，有人逐漸認(rèn)識到部分風(fēng)俗習(xí)慣與現(xiàn)行法律、法規(guī)有沖突，當(dāng)涉及自身利益時，因是否適用該風(fēng)俗習(xí)慣而產(chǎn)生糾紛。筆者調(diào)查過這樣一個個案，蒙自縣某村六兄弟姐妹發(fā)生贍養(yǎng)糾紛，父母是70多歲的彝族老人，四個兒子因是否適用習(xí)俗發(fā)生爭議，相互推諉贍養(yǎng)父母的責(zé)任，兩個已出嫁女兒愿意贍養(yǎng)父母(不分任何娘家家產(chǎn))，但迫于傳統(tǒng)習(xí)俗的壓力而不敢明確表態(tài)。后經(jīng)村調(diào)解小組努力，根據(jù)習(xí)俗達(dá)成四個兒子贍養(yǎng)父母、父母去世后由四人繼承遺產(chǎn)的調(diào)解協(xié)議。因風(fēng)俗習(xí)慣引發(fā)的糾紛，若處理不當(dāng)會導(dǎo)致矛盾激化。此類糾紛約占蒙自縣每年調(diào)處糾紛的10%左右。

四、預(yù)防少數(shù)民族地區(qū)民間糾紛產(chǎn)生的對策 (一)高度重視少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)，完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制

馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)生活的生產(chǎn)方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的全過程。預(yù)防糾紛的產(chǎn)生，歸根結(jié)底必須以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為前提，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又以人才為基礎(chǔ)。因此，首先，應(yīng)高度重視少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)，從基礎(chǔ)教育抓起，有計劃、有步驟、認(rèn)真扎實地發(fā)展教育事業(yè)，不斷提高該地區(qū)人民文化水平，繼而提升其綜合素質(zhì)。其次，中央政府應(yīng)當(dāng)加大對少數(shù)民族地區(qū)的扶貧力度，地方政府要因地制宜，緊緊抓住機(jī)遇，積極發(fā)展地方特色經(jīng)濟(jì)，千方百計增加村民收入，不斷提高村民的生活水平。再次，完善地方利益協(xié)調(diào)機(jī)制。地方政府要加快政府行政體制改革，提升政府服務(wù)水平，充分發(fā)揮公共政策調(diào)節(jié)利益關(guān)系的功能，不斷均衡社會各階層的利益，如完善農(nóng)村開發(fā)建設(shè)中的土地征用補(bǔ)償制度、土地承包管理制度、農(nóng)村最低生活保障制度，逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，不斷健全少數(shù)民族地區(qū)的社會保障制度。

(二)加強(qiáng)社會主義道德教育，形成良好的社會風(fēng)尚

道德水平下降是少數(shù)民族地區(qū)糾紛大量產(chǎn)生的主要原因之一。少數(shù)民族地區(qū)建設(shè)社會主義新農(nóng)村必須重視農(nóng)村道德建設(shè)，不斷提升村民道德素質(zhì)。首先，在社會主義核心價值體系的指導(dǎo)下，對村民進(jìn)行黨的路線、方針、政策教育，解決村民思想上的困惑;將道德教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，讓村民感受到道德教育的重要性;開展社會主義榮辱觀教育，學(xué)習(xí)中華民族優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，規(guī)范村民行為，形成良好的社會風(fēng)尚。其次，少數(shù)民族地區(qū)教育文化水平較低，進(jìn)行社會主義道德教育，必須加強(qiáng)該地區(qū)基礎(chǔ)文化設(shè)施建設(shè)，使廣播、電視、新聞等傳媒對農(nóng)村道德教育充分發(fā)揮影響力和滲透力;⑦再次，基層黨員干部要重視自身的道德建設(shè)，在廣大村民中發(fā)揮道德模范的示范作用，引導(dǎo)村民重視道德修養(yǎng)，形成良好的社會風(fēng)尚。

(三)大力加強(qiáng)法治宣傳教育，不斷增強(qiáng)村民法治觀念

法治社會，人人都應(yīng)具有法治觀念。少數(shù)民族地區(qū)村民法治觀念淡薄是引發(fā)矛盾糾紛增多和加大解決難度的重要原因。預(yù)防該地區(qū)糾紛的產(chǎn)生，必須加強(qiáng)法治宣傳教育。首先，明確少數(shù)民族地區(qū)法治宣傳教育的目的，不僅僅是學(xué)習(xí)法律知識，更重要的是樹立法治觀念，不斷增強(qiáng)村民知法、用法、守法能力，提高自我約束能力，自覺遵守村規(guī)民約。其次，法治宣傳應(yīng)注重實效，采取村民喜聞樂見的方式，開展多渠道、多方式的法治宣傳活動，真正讓村民學(xué)到知識。如公開調(diào)解部分典型糾紛(必須征得當(dāng)事人同意)，給村民上一堂很好的法治宣傳課;條件允許的情況下，還可進(jìn)行法律咨詢，并鼓勵村民多收看收聽法治節(jié)目。最后，法治宣傳的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)突出實用性，即與村民的生產(chǎn)、生活密切關(guān)系，如婚姻法、繼承法、土地管理法、農(nóng)業(yè)法、合伙企業(yè)法、訴訟法等。⑧

(四)健全以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度，增強(qiáng)工作成效

增強(qiáng)以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的矛盾糾紛排查調(diào)處工作制度的成效，是少數(shù)民族地區(qū)發(fā)揮人民調(diào)解優(yōu)勢、預(yù)防糾紛發(fā)生的重要對策。第一，加強(qiáng)人民調(diào)解隊伍建設(shè)。人民調(diào)解員來自基層，遍布生產(chǎn)、生活的各個領(lǐng)域，貼近群眾，能及時發(fā)現(xiàn)糾紛。地方司法行政部門要對人民調(diào)解員定期培訓(xùn)，不斷提高其業(yè)務(wù)能力和思想道德素質(zhì)，著力“抓小”、“抓早”、“抓苗頭”，努力把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態(tài)。第二，加強(qiáng)人民調(diào)解制度建設(shè)，使調(diào)解工作規(guī)范化、合法化，便于人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接，增強(qiáng)矛盾糾紛排查調(diào)處工作成效。第三，完善治安聯(lián)防、司法、行政等職能部門共同排查矛盾糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，形成人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相配合的大調(diào)解工作體系。比如，婚姻家庭等一般糾紛，由人民調(diào)解組織排查處理，涉及土地承包、村務(wù)管理、土地征用等重大、復(fù)雜糾紛，由司法所受理后，根據(jù)糾紛性質(zhì)分流到相關(guān)職能部門調(diào)處，由各職能部門將處理意見反饋到司法所，再告知當(dāng)事人，使矛盾糾紛處于規(guī)范的流程中，有利于基層社會的穩(wěn)定。第四，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)納入地方財政預(yù)算，給予制度性保證，充分調(diào)動人民調(diào)解員的工作積極性，才能及時化解矛盾糾紛，增強(qiáng)人民調(diào)解工作的成效，有利于我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)和社會的和諧。

[注釋]

①上述數(shù)據(jù)來自蒙自縣司法局2009年統(tǒng)計數(shù)據(jù)。蒙自縣土管部門于1982年頒發(fā)給農(nóng)民自留地、自留山土地使用證，在2007年開始換發(fā)自留地、自留山土地使用證時，村民之間發(fā)生權(quán)屬爭議，針對此類糾紛的特殊性，蒙自縣采取縣司法局牽頭，多個職能部門聯(lián)合處理的方式解決糾紛，故此類糾紛單列。2007～2009年，共處理3748起民間糾紛。

②在蒙自縣乃至紅河州內(nèi)少數(shù)民族地區(qū)，家庭內(nèi)部糾紛主要采用家族內(nèi)部解決、由村寨中德高望重的人調(diào)解。近幾年，人們觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐漸接受人民調(diào)解。此處說的明顯是指人民調(diào)解組織處理贍養(yǎng)糾紛的數(shù)量上升較快。

③劉中起:《快速轉(zhuǎn)型時期我國社會矛盾化解新機(jī)制探索》，《華東理工大學(xué)學(xué)報》，2010年第1期。

④該習(xí)俗的主要內(nèi)容是:父母年老時由兒子盡贍養(yǎng)義務(wù)，女兒不贍養(yǎng)父母，父母去世后，父母的遺產(chǎn)只能由兒子繼承。如果沒有兒子，就由家族內(nèi)同輩兄弟姐妹的兒子“過繼”，再贍養(yǎng)繼父母。

⑤在蒙自縣的廣大農(nóng)村，婚前都有送彩禮的習(xí)俗，此習(xí)俗稱為“掛紅線”。

⑥“開除村籍”，不僅存在于少數(shù)民族地區(qū)，一度也曾是漢族地區(qū)鄉(xiāng)村隊嚴(yán)重違反鄉(xiāng)規(guī)民約者施以的嚴(yán)厲處罰。

⑦郭良婧:《論當(dāng)前農(nóng)民道德素質(zhì)的提升》，《學(xué)術(shù)論壇》，2010年第8期。

⑧楊彥增等:《農(nóng)村糾紛解決之困境及對策》，《沈陽教育學(xué)院學(xué)報》，2008年第2期。