雖然沒有法律規(guī)定，但是按照人代會的性質，要批準政府工作報告，批準一年的計劃和預算，如果到了5月、6月還沒開，就沒有意義了

一年之計在于春，然而夏至已過，廣東省佛山市的“兩會”還沒有召開。

2010年2月9日，在佛山市第十三屆人大常委會第二十六次會議上，佛山市人大常委會審議通過了關于推遲召開市第十三屆人大第五次會議的決定。5月13日，佛山市一位領導透露，今年“兩會”將推遲到6月開幕。而在去年，2月底佛山“兩會”就已召開，今年推遲的時間達近4個月之久，實屬罕見。

佛山的情況并不是孤例。5月29日，深圳市“兩會”召開，時間之晚在深圳歷史上也很罕見。廣州市4月中旬召開“兩會”，也比去年推遲了兩個月之久。

依照慣例，全國“兩會”在每年3月召開，地方“兩會”大多在此之前進行。然而今年，除了以上所說的廣東幾市之外，山西省忻州市、陽城縣，四川省南充市等地，“兩會”也是在5月份才姍姍來遲。

每年年初召開的“兩會”，是各地“政治生活中的頭等大事”，既要對前一年的工作進行總結，也要對當年的工作進行規(guī)劃。而今各地“兩會”紛紛“遲到”，無疑會對當?shù)氐恼谓?jīng)濟生活產(chǎn)生影響。

5月18日，佛山市原政協(xié)主席宋榮貴在一次座談會上表示：“到六七月份再開‘兩會’，那時(今年)已經(jīng)過了半年了，再部署今年工作，意義會大打折扣?！?/p>

在接受《瞭望東方周刊》采訪時，中國政法大學教授蔡定劍直言；“這種現(xiàn)象是不正常的，是把地方人大當成了一個形式。”

人事問題致兩會“遲到”

蔡定劍介紹，目前相關法律只是規(guī)定，人大會議每年至少開一次，但并沒有對開會時間進行明確規(guī)定，“而這就是問題所在”。

事實上，即便是全國“兩會”的會期，在相當長的一段時間內(nèi)也很不確定。1963年，二屆全國人大四次會議于11月17日開幕，會議對當年的預算草案進行審議和批準，而當時預算已經(jīng)執(zhí)行?！拔母铩逼陂g，國家政治生活被打亂，“兩會”會期更是混亂無常。

這種情況進入上世紀80年代后逐漸改觀。1985年，六屆全國人大三次會議在第一季度召開，并從此固定下來。1995年以來，全國人大會議形成慣例，一般都于3月5日召開。

隨著全國“兩會”會期的確定，地方兩會也向此靠攏。這其中，省級“兩會”的召開時間比較規(guī)范。據(jù)國家行政學院教授竹立家介紹，為了避免代表委員的會期和全國“兩會”沖突，省級“兩會”基本都在全國“兩會”前進行。而省級以下“兩會”則較為靈活，在全國“兩會”前后召開的情況都存在，但多數(shù)還是集中在上年度年末或新年年初，像此次佛山兩會延遲至6月尚未召開的情況近些年尚屬少見。

蔡定劍介紹，兩會的拖延無非三個原因，其一是政治原因，如文化大革命，其二是計劃預算要調整，其三是人事原因。

據(jù)媒體報道，今年各地兩會的推遲，大多由于人事任免問題。

5月18日，佛山市原政協(xié)主席宋榮貴在與市委領導座談時說：“佛山‘兩會’還沒開，我看關鍵是市長人選還沒確定。市委應該向省委建議盡快決定市長人選?！崩细刹繌堬L歧也建議：“盡快確定市長人選，盡快召開‘兩會’?！?/p>

此前，原佛山市市長陳云賢于5月10日接替調任廣州市政協(xié)主席一職的林元和，任佛山市委書記。而他留下的市長一職則空缺下來。

同樣的情況也發(fā)生在廣州。廣州市兩會前，廣州市政協(xié)秘書長張灼民解釋廣州“兩會”推遲的原因時說：“主席團成員調整，需要走程序，因程序未走完，所以推遲了?！?/p>

深圳市雖未就推遲原因做說明，但在“兩會”前后，深圳市黨政一把手均有人事變更。5月25日，王榮擔任深圳市委書記。5月31日，深圳市第五屆人民代表大會第一次會議召開，會上，劉玉浦當選為深圳市人大常委會主任，許勤當選為深圳市市長。而深圳所轄福田、龍崗兩區(qū)的“兩會”，也因區(qū)主要領導發(fā)生人事變動之故延遲兩個月召開。

“人大有個法定職責，政府主要領導，市長、副市長，必須經(jīng)人大投票才能任命。深圳、佛山，可能是因為人選問題。因為地方人大沒有相關規(guī)定必須什么時候開，所以拖延也正常，尤其是換屆之年?！敝窳⒓艺f。

預算未批錢已花

雖然這種現(xiàn)象并不違法，但竹立家還是表示了擔憂：“人大會議不光是一個政府的人事任命問題，更重要還有年度預算問題，立法權的問題，這些都必須通過人大審議。拖延到這個時候，對當?shù)氐恼谓?jīng)濟生活不利?！?/p>

蔡定劍說：“雖然沒有法律規(guī)定，但是按照人代會的性質，要批準政府工作報告，批準一年的計劃和預算，如果到了五六月還沒開，就沒有意義了。人事問題應該圍繞整個大局，尤其是預算的批準和執(zhí)行?！?/p>

國家行政學院教授楊偉東告訴《瞭望東方周刊》：“因為涉及上年度財政決算的通過和下年度財政預算的批準，等到四五月再批顯然和財政年度不吻合?！?/p>

我國財政年度和自然年度一致，即每年1月1日起，12月31日結束。等到各地5月份召開“兩會”開始審議預算時，12個月的錢已經(jīng)快花了一半了。

“人代會開得這么晚，即使通過預算審批，那也肯定是個形式化的東西。反正我工作要做，你肯定得給錢吧，成了一個事后補救的東西。最后人大要不要通過都無關緊要，把錢算好了，往上面填數(shù)字唄?！睏钚l(wèi)東說。

事實上，人大對預算的審議效力，已經(jīng)是個老生常談的問題。這個問題至關重要，現(xiàn)今的諸多問題，如腐敗、三公消費，實際上都由此而生。而政府近年來積極提倡的陽光財政，便是致力于解決財政預算審議的形式化問題。

楊偉東說：“問題就在于控制預算，關鍵是讓預算回歸到議事機構手中，而現(xiàn)在是在政府手中。這也從另一方面反映市級以下地方人大的作用，實際上變成一個形式化的程序，要不要這個程序，什么時候要，似乎無關緊要，拋開這個程序也照樣運轉?！?/p>

問題還不止于此，楊偉東說：“我國實行的是零基準預算制度(不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點編制預算的一種預算制度一編者)，這樣的話人大審議預算太晚就給各個單位花錢帶來麻煩?；剡^頭來看，因為人大批準太晚了，到年底各個單位就要突擊花錢?！?/p>

地方兩會時間應規(guī)范化

事實上，不僅是地方兩會，對于全國兩會會期問題的爭論，也由來已久。

楊衛(wèi)東表示：“每年人大會議3月份召開后預算才開始，等到撥款已經(jīng)是四五月份，年終馬上又要辦理當年的決算，所以一個單位運營實際上只有7個月時間，和實際的情況是不相匹配的?！?/p>

目前，《預算法》的修訂正在進行中。去年，全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員、全國人大常委會預工委主任高強表示，2010年將向財政界、學術界等社會各界和廣大民眾廣泛征求意見。而這也直接關系到人代會的會期問題。

蔡定劍透露，《預算法》的修訂中大家一直在討論這件事情。目前有兩種方案可以解決問題，一是改變?nèi)舜鷷恼匍_時間，使之符合財政年度的時間。另一種方法則反之，改變財政年度的周期。

不過，鑒于中國的特殊情況，全國兩會的時間調整不是一件簡單的事情。“春節(jié)往往都是在一二月，對中央來說，如此大的會議在春節(jié)前后召開比較困難。”楊偉東說。

但是對地方兩會的召開，幾位專家都認為，未來法律上也應該明確規(guī)定，“應該程序化、規(guī)范化，這是世界各國的經(jīng)驗?！?/p>