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        我國政府預(yù)算的碎片化現(xiàn)狀及其整體性治理策略研究

        2010-12-31 00:00:00曾凡軍王寶成
        理論月刊 2010年9期

        摘要:政府預(yù)算治理是政府財政治理的核心。目前,我國政府預(yù)算治理模式正處于由“前預(yù)算時代”向“預(yù)算時代”轉(zhuǎn)型過程申,政府預(yù)算改革面臨著權(quán)力碎片化、功能碎片化、制度碎片化及信息碎片化等現(xiàn)象,需要將整體性治理作為分析工具,對權(quán)力、功能、制度和信息進行協(xié)調(diào)與整合,實現(xiàn)整體性政府預(yù)算治理。

        關(guān)鍵詞:政府預(yù)算;碎片化;整體性治理

        中圖分類號:F810.3 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2010)09-0060-03

        政府預(yù)算治理既是政府財政治理基礎(chǔ)和前提,更是政府財政治理的核心。預(yù)算治理也日漸進入學者的研究視野并逐漸成為當前研究的熱點。從目前有關(guān)預(yù)算治理的文獻看,學界對預(yù)算治理的研究存在以下方面的不足。其一,有關(guān)預(yù)算治理的探究相對集中于企業(yè)預(yù)算治理領(lǐng)域,而對政府預(yù)算治理的研究相對較少;其二,深入闡釋和解析政府預(yù)算治理所存在的碎片化現(xiàn)象的文獻相對較少;其三,雖有極個別文獻對政府預(yù)算治理碎片化現(xiàn)狀進行了描述,卻未找到一種較為科學分析工具,針對碎片化現(xiàn)象提出行之有效的策略。而本文則是將預(yù)算治理置于公共管理范疇,選取西方最前沿的整體性治理理論,在深入詮釋和剖析政府預(yù)算治理碎片化現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出整體性政府預(yù)算治理的型構(gòu)進路。

        一、相關(guān)概念詮釋

        (一)整體性治理

        整體性治理(Holistic Governance)是目前西方政府治理中最受親睞的治理模式。從起源上看,整體性治理于20世紀90年代末期緣起英國,最先由著名學者佩里,??怂?perri 6)提出。從背景上看,整體性治理是在信息技術(shù)飛速發(fā)展,競爭性治理的市場導(dǎo)向、分權(quán)傾向和競爭取向?qū)е碌闹卫砉δ苋諠u碎片化、公共服務(wù)日趨裂解化,組織間關(guān)系協(xié)調(diào)缺失。部門主義、各自為政、視野狹隘等棘手現(xiàn)象不斷盛行的情勢下應(yīng)運而生。從內(nèi)涵上看,整體性治理意味著一種全新的治理模式,即以風險社會理論為基礎(chǔ),在政府組織治理過程中,不斷對新公共管理模式下的服務(wù)裂解性和功能碎片化進行反思與修正基礎(chǔ)上逐漸形成的。以滿足公民需求為主導(dǎo)治理理念,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合和責任為治理策略,促使各種治理主體協(xié)調(diào)一致,實現(xiàn)治理層級、功能和公私部門的整合及碎片化的責任機制和信息系統(tǒng)的整合,充分體現(xiàn)包容性和整合性的整體型政府組織運作模式?!啊渲姓w性治理理論將整合預(yù)算作為實現(xiàn)整體性治理的必由之路,將碎片化作為整體性治理的敵人,將信息技術(shù)作為治理技術(shù),將協(xié)調(diào)、整合與責任作為治理策略,將目標與手段相互增強作為治理目的,將無縫隙一站式服務(wù)和政府整體性運作視為最高境界,所需的關(guān)鍵性整合是信任,D)最重要的是責任感?!瘡谋举|(zhì)上看,整體性治理一種基于反思和彌補競爭性治理所致的部門主義傾向、碎片化結(jié)構(gòu)、裂解式圖景等棘手性問題的基礎(chǔ)上逐漸型塑的并正處于成長中的科學治理模式,是競爭性治理的修正路線和目前西方最前沿的治理型態(tài)。從發(fā)展態(tài)勢上看,整體性治理理論已經(jīng)被澳、新、荷、美和加等西方國家所采納,正在西方政府治理變革中產(chǎn)生良好反響,“不論從理論層面或?qū)崉?wù)層面加以衡量,整體性治理理論有望成為21世紀有關(guān)政府治理的大型理論,”是一種新趨向的后公共治理理論,”將成為未來西方政府治理的新趨向。

        (二)碎片化

        “碎片化”(Fragmentation)原意是指完整的東西破成若干零片或零塊。后來被運用到公共管理、政治學、社會學和文化傳播學等諸多領(lǐng)域。希克斯提出整體性治理所反對的非專業(yè)化,其敵人是碎片化,而整合的反面也不是分化,而是碎片化。他將碎片化厘定為具備不同功能及專業(yè)性機關(guān)的政府組織之間,彼此缺乏有效的協(xié)調(diào),無法進行溝通、合作與團結(jié),導(dǎo)致互不關(guān)心與各自為政的局面,無法有效處理共同的難題或棘手問題,進而造成政府組織內(nèi)的個體與整體對其政策目標達成時的失敗。碎片化的發(fā)展。并不是朝向兩塊、多塊或均等的集團化發(fā)展,而是朝向不規(guī)則、大規(guī)模、大數(shù)量及畸零化的結(jié)果發(fā)展?!安粌H在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片,而且在地域和功能上彼此交叉重疊”,“在公共計劃中缺乏協(xié)同”,從而導(dǎo)致政府治理體制的割裂和有效治理的結(jié)構(gòu)障礙,降低政府組織績效。

        (三)整體性政府預(yù)算治理

        所謂預(yù)算“就是貼有標簽的一系列的政府組織目標”,“是以貨幣形式表現(xiàn)的政府活動?!闭A(yù)算就是政府計劃,是一種經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实挠嘘P(guān)政府資金和權(quán)力分配的計劃和方案,不僅規(guī)定國家財政收入和支出的來源與數(shù)量等金錢問題,而且反映著政府活動的范圍、方向等價值取向問題。換言之,政府預(yù)算“是政府的血液和生命”,是“政府最重要的手段”。換言之,政府預(yù)算的內(nèi)在機理在于對政府稀缺資源進行科學合理配置,并在眾多潛在支出目標間進行抉擇。充分反映個體或群體影響政府預(yù)算結(jié)果的相對權(quán)力。而整體性政府預(yù)算治理就是以整體性治理理論為指導(dǎo),以公民需求為導(dǎo)向,以信息技術(shù)為手段,逆碎片化和裂解化,實行跨部門預(yù)算合作機制,將所有財政收入與支出完全納入預(yù)算統(tǒng)一管理,旨在建立一種以問題為預(yù)算單位的“基于部門間、地方政府間、伙伴關(guān)系間和私營部門間的契約關(guān)系”,的共享性預(yù)算治理模式。

        二、政府預(yù)算治理碎片化現(xiàn)狀闡析

        從現(xiàn)狀上看,我國政府預(yù)算治理尚處于轉(zhuǎn)型期,正在由“前預(yù)算時代”向“預(yù)算時代”轉(zhuǎn)變,政府預(yù)算治理受傳統(tǒng)治理模式的影響,面臨著政府預(yù)算權(quán)力碎片化、預(yù)算功能碎片化、制度碎片化和信息系統(tǒng)碎片化等。

        (一)政府預(yù)算權(quán)力與功能碎片化

        目前,我國實行有中國特色的雙軌預(yù)算模式,是在名義上與實質(zhì)上同時存在兩個政府預(yù)算機構(gòu)的政府預(yù)算治理模式,較之預(yù)算權(quán)力高度集中于某一核心預(yù)算機構(gòu)的單軌模式,有中國特色的雙軌預(yù)算模式是由政府和黨委等多個預(yù)算機構(gòu)共享預(yù)算權(quán)力和共同承擔政府預(yù)算責任,而作為核心預(yù)算機構(gòu)的財政部與其它準預(yù)算機構(gòu)并存,致使政府預(yù)算權(quán)力日漸碎片化。這種預(yù)算權(quán)力碎片化現(xiàn)象的存在有其歷史慣性,形成于預(yù)算改革之前,而隨后的分稅制預(yù)算改革也未改變碎片化此格局并存續(xù)至今。目前中國省級預(yù)算在一種“碎片化的威權(quán)體制”之下運作,由此也導(dǎo)致了高層決策層面的預(yù)算權(quán)力碎片化。

        同時,在我國,政府預(yù)算權(quán)力分散于政府、黨委和人大的同時,也使政府預(yù)算功能進一步分散化。從實質(zhì)上看,這種中國特色的政府預(yù)算治理模式在功能上也是碎片化的,不僅政府具有預(yù)算功能,黨委具有預(yù)算功能,部分副職領(lǐng)導(dǎo)職位也具有預(yù)算功能。換言之,我國政府預(yù)算功能零碎化地分散于政府、黨委和部分副職領(lǐng)導(dǎo)職位,呈現(xiàn)明顯的碎片化圖式。這種現(xiàn)象在地方政府中更為突出。就省級政府而言。不僅財政部門擁有預(yù)算功能,其它的部門如經(jīng)貿(mào)委、計劃委員會和科技廳等都具有一定的預(yù)算功能。

        (二)預(yù)算責任與制度碎片化

        目前,我國政府預(yù)算權(quán)力的碎片化和權(quán)力結(jié)構(gòu)的不完善導(dǎo)致了預(yù)算過程的矛盾與沖突,更重要的是預(yù)算主體角色及相互之間關(guān)系的不明確,各預(yù)算主體追求預(yù)算權(quán)力最大化的同時,將預(yù)算責任相互推諉與轉(zhuǎn)嫁,盡可能地使自身預(yù)算責任最小化,導(dǎo)致預(yù)算權(quán)力與預(yù)算責任失衡,計劃和預(yù)算脫節(jié)。預(yù)算主體在有權(quán)無責的情勢下片面謀求支出最大化,有效責任追究機制缺乏,造成預(yù)算責任的分散化和碎片化。

        我國已建立一系列的程序和規(guī)則,并于1994年頒布了《預(yù)算法》,于1999年實行了分稅制改革,預(yù)算制度得到進一步完善。但受計劃經(jīng)濟體制影響,各級政府預(yù)算部門的職能被相互割裂而形成條塊分割局面。在條塊分割格局下,各預(yù)算主體為使預(yù)算權(quán)力最大化,皆從自身立場上設(shè)立規(guī)則和制度,使多種預(yù)算規(guī)則和制度并存,預(yù)算年度、審批和執(zhí)行周期等層面上的制度之間無法銜接,甚至制度間相互抵觸與沖突,無法形成制度合力,導(dǎo)致預(yù)算制度碎片化現(xiàn)象的產(chǎn)生。

        (三)信息系統(tǒng)碎片化

        受傳統(tǒng)政府預(yù)算治理模式的影響,信息系統(tǒng)建設(shè)的技術(shù)標準不一、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)采集和數(shù)據(jù)一致性缺失以及信息系統(tǒng)間貧乏的共享、協(xié)調(diào)與整合,使政府預(yù)算長期處于條塊分割與各自為政狀態(tài),政府預(yù)算信息結(jié)構(gòu)分散、異構(gòu)存儲和信息局部應(yīng)用等問題也較為嚴重,跨層級、跨行業(yè)和跨部門信息系統(tǒng)間的“鴻溝”與壁壘仍然存在,導(dǎo)致政府預(yù)算治理的信息系統(tǒng)碎片化現(xiàn)象不改如初。

        三、整體性政府預(yù)算治理的策略建構(gòu)

        有學者認為,“碎片化特征的政府體制并不是一個現(xiàn)代官僚體制,而究其根源,關(guān)鍵在于預(yù)算制度的分散化”。毫不夸張地說,一個國家的治理能力在很大程度上依賴于國家的預(yù)算能力?!蓖瑯?,在整體性治理理論看來,整合預(yù)算是實現(xiàn)整體性治理的必由之路。要整合預(yù)算就必須運用整體性治理的協(xié)調(diào)、整合和責任策略,對權(quán)力、功能、制度和信息系統(tǒng)等進行有機協(xié)調(diào)與整合,破解體制裂解、結(jié)構(gòu)障礙、低效率和公共責任喪失等癥結(jié)。型構(gòu)出整體性政府預(yù)算治理模式。

        (一)整合預(yù)算權(quán)力,實現(xiàn)整體性預(yù)算治理模式

        ??怂乖诜治鋈銮袪栒A(yù)算所導(dǎo)致的零散化效率提升和預(yù)算整體效能缺乏時提出,要達成出預(yù)算效益需跨越政府部門間的界線藩籬,加強部門間協(xié)調(diào)與整合的同時,需整合和集中預(yù)算權(quán)力,避免政府預(yù)算部門間目標和手段的沖突,實現(xiàn)整體性政府預(yù)算治理。就我國而言,除了需要建立跨部門政府預(yù)算合作機制,建立一種以問題為預(yù)算單位的基于政府、黨委與人大間的共享性預(yù)算體系外,更需要重新設(shè)計合理的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu),明確政府、黨委與人大的地位和角色,重構(gòu)政府、黨委與人大間的預(yù)算關(guān)系,將預(yù)算權(quán)力集中于財政部門,給我國政府預(yù)算治理中所存在的“有組織的無序”、條塊分割、權(quán)力碎片化現(xiàn)狀以有力回應(yīng),實現(xiàn)“控制取向,和整體性的政府預(yù)算治理。同時,由于我國政府預(yù)算側(cè)重于政府內(nèi)部的行政控制而非立法機構(gòu)的政治控制,因而,需要進一步完善人大監(jiān)督機制,從外部強化人大對政府預(yù)算的政治控制和整體性監(jiān)督,推進預(yù)算民主。目前,如深圳等地已經(jīng)體現(xiàn)這一取向。

        (二)整合預(yù)算功能,施行整體性預(yù)算功能

        整體性治理理論在面對功能碎片化時提出了功能整合策略,并將其作為三大整合之一。同樣,在我國。政府、黨委和部分副職領(lǐng)導(dǎo)職位都具有一定的預(yù)算功能,政府預(yù)算功能被政府和黨委等部門肢解和功能碎片化較為嚴重的情境下,施行功能整合是首選良策。并將黨委的預(yù)算功能向政府轉(zhuǎn)移,由財政部承擔核心預(yù)算功能和在預(yù)算執(zhí)行中對預(yù)算支出部門的支出活動施以“外部控制”。但此過程不可能一步到位,需實行漸進式轉(zhuǎn)移。

        (三)整合政府預(yù)算責任。型構(gòu)整體性責任機制

        整體性治理的代表者??怂固岢隽恕罢w性治理的責任作法”,件認為整體性治理中最關(guān)鍵的是責任。四整體性治理對結(jié)果追求的重視,將公共管理中的整體性和簡單協(xié)同相區(qū)分開來,并強調(diào)一種獨特的責任感形式和對責任的關(guān)注?!比缜八?,我國政府預(yù)算權(quán)力的碎片化和權(quán)力結(jié)構(gòu)的裂解化的情勢下,作為預(yù)算“經(jīng)濟人”的預(yù)算主體在追求預(yù)算權(quán)力最大化的同時尋求預(yù)算責任的最小化,使得預(yù)算權(quán)力與責任嚴重失衡,與此同時,也凸顯出政府預(yù)算治理過程中責任機制的嚴重缺失,并成為我國政府預(yù)算治理變革中急需解決的棘手問題。由上。當務(wù)之急在于整合政府預(yù)算責任,型構(gòu)整體性責任機制,加強對預(yù)算權(quán)力的約制和對責任的追究。

        (四)整合預(yù)算制度,修正《預(yù)算法》,建構(gòu)整體性預(yù)算制度

        ??怂褂?002年在其名著《邁向整體性治理》一書的最后部分特別強調(diào)制度化的重要性。在本文看來,面對我國預(yù)算制度碎片化現(xiàn)狀,整合預(yù)算制度和重新預(yù)算制度應(yīng)為建構(gòu)整體性政府預(yù)算治理的核心與關(guān)鍵。同時,為杜絕預(yù)算赤字問題,使困擾多年的政府預(yù)算外收支成為歷史,邁出“審計怪圈”,對完善和修正法律制度也就成為了建構(gòu)整體性政府預(yù)算治理的重要主題,尤其是對我國《預(yù)算法》的修正已迫在眉睫。對我國《預(yù)算法》的修正主要從以下方面著手:明確規(guī)定將所有政府財政收入和支出都納入政府預(yù)算;調(diào)整預(yù)算批準時間;強化預(yù)算超收資金監(jiān)督,將所有的預(yù)算收入和支出都納入財政預(yù)算;更新預(yù)算方式;明確預(yù)算調(diào)整的概念、界限、范圍及程序等。

        (五)信息系統(tǒng)整合,打追整體性預(yù)算信息系統(tǒng)

        信息技術(shù)的日新月異。給政府預(yù)算治理變革帶來良好契機。整體性治理理論十分強調(diào)信息技術(shù)在預(yù)算整合過程的地位和作用,并將其作為治理手段,進行信息系統(tǒng)整合。在我國政府預(yù)算信息系統(tǒng)整合中,需利用信息技術(shù),統(tǒng)一預(yù)算編制系統(tǒng)、國庫信息處理系統(tǒng)、國庫運作系統(tǒng)的技術(shù)標準,避免基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)采集,保持數(shù)據(jù)一致性,實現(xiàn)部門間預(yù)算信息共享系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行分析報告系統(tǒng)等信息系統(tǒng)的技術(shù)和數(shù)據(jù)充分共享、協(xié)調(diào)與整合,使政府預(yù)算信息結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、同構(gòu)存儲,從根本上改變信息系統(tǒng)的條塊分割與各自為政狀態(tài),科學設(shè)計預(yù)算指標,提升預(yù)算猜測、分析能力及預(yù)算編制質(zhì)量。

        綜上,我國政府預(yù)算治理正處于由“前政府預(yù)算時代”向“政府預(yù)算時代”的轉(zhuǎn)型過程中,政府預(yù)算權(quán)力碎片化、功能碎片化、制度碎片化和信息系統(tǒng)碎片化現(xiàn)象較為嚴重,需要運用整體性治理理論,整合預(yù)算權(quán)力,將預(yù)算權(quán)力集中于財政部門,堅持控制取向,實現(xiàn)整體性預(yù)算;加強人大監(jiān)督機制,實行政治控制,推進預(yù)算民主;整合預(yù)算功能,完善國庫集中支付體系,施行整體性預(yù)算功能;整合政府預(yù)算責任,型構(gòu)整體性責任機制;整合預(yù)算制度,修正《預(yù)算法》,建構(gòu)整體性預(yù)算制度;整合信息系統(tǒng),打造整體性預(yù)算信息系統(tǒng),充分實現(xiàn)有中國特色的整體性政府預(yù)算治理。

        責任編輯 劉嬸

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