摘要:中國交通運輸部正式掛牌代表著我國交通運輸綜合體系建設(shè)進入組織和制度層面的加速發(fā)展階段?;诮煌ù蟀l(fā)展以及政府體制改革的背景下。本文首先對綜合運輸體系的概念進行了深入的分析,進而闡述了我國綜合運輸體系發(fā)展所面臨的階段性特征,最終提出了實施交通需求管理、建設(shè)綜合運輸大通道、加強科技創(chuàng)新和深化體制改革等政策建議。
關(guān)鍵詞:運輸方式;需求管理;可持續(xù)發(fā)展;綜合運榆體系
中圖分類號:F503 文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2010)09-0076-04
中國經(jīng)濟發(fā)展所處的階段要求交通運輸業(yè)未來幾年仍處于大建設(shè)大發(fā)展時期,為進一步解決其對經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”作用,滿足人民群眾日益增長的消費需求,就必須優(yōu)化交通運輸布局和運輸方式結(jié)構(gòu)。發(fā)揮整體優(yōu)勢和組合效率,提高交通生產(chǎn)供給的絕對量,并從結(jié)構(gòu)上提高各種運輸方式的供給效率,加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系。2008年2月13日組建的中國交通運輸部正式掛牌就代表著我國交通運輸綜合體系進入了組織和制度層面的加速發(fā)展階段。這正是將交通部、中國民用航空總局的職責、建設(shè)部指導城市客運的職責統(tǒng)一納入交通運輸部的目的之一。
一、綜合運輸體系的內(nèi)涵
交通運輸體系是以運輸線路為主線,將運載工具、港口、車站道路設(shè)施,航道等硬要素,以及運輸組織、管理和協(xié)調(diào)系統(tǒng)等軟要素貫穿而成的系統(tǒng)。其核心要素是以交通運輸需求的特性(需求主體、運量、運距、流向、需求技術(shù)等)為出發(fā)點,按照不同運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟特征以及區(qū)域運輸路線環(huán)境狀況,合理配置各種運輸資源,快捷、高效、安全地實現(xiàn)運輸對象的空間位移。為實現(xiàn)這一核心要求,必須對運輸體系五種運輸方式(公路、水路、鐵路、航空、管道)進行合理規(guī)劃布局,引導并形成綜合運輸體系。綜合運輸是社會生產(chǎn)發(fā)展到一定經(jīng)濟階段的產(chǎn)物。綜合運輸體系不是這五種運輸方式機械的組合,而是經(jīng)過一個動態(tài)的,有機的發(fā)展過程而形成的有機系統(tǒng)。其深刻內(nèi)涵主要體現(xiàn)在如下幾個方面。
1 適應(yīng)經(jīng)濟社會需求。合理引導運輸方式的動態(tài)發(fā)展
經(jīng)濟發(fā)晨是綜合運輸體系演變的基礎(chǔ),經(jīng)濟的不同發(fā)展階段必然對運輸需求總量和結(jié)構(gòu)有不同的要求,而各種運輸方式又具有不同的技術(shù)經(jīng)濟特征,需求總量不可能在各種運輸方式之間平均分配或靜態(tài)保持不變。因此,動態(tài)來看,社會運輸生產(chǎn)或供給必須與運輸需求相適應(yīng),包括總量和結(jié)構(gòu)的匹配。如,我國目前處于工業(yè)化建設(shè)時期,以初級產(chǎn)品為主的傳統(tǒng)大宗貨物在運輸貨種仍占有重要地位。同時我國國土面積大,原材料產(chǎn)地多與加工地相距甚遠,因此,鐵路運輸應(yīng)是我國此階段綜合運輸體系主要的運輸方式之一。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,高價值貨運、個性化的消費客運比重的增加,運輸結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化,因此,交通運輸建設(shè)總量和結(jié)構(gòu)必須動態(tài)發(fā)展,才能適應(yīng)運輸需求總量和結(jié)構(gòu)上的發(fā)展和調(diào)整,才能對國民經(jīng)濟產(chǎn)生推動作用而不是約束力。
2 各種運輸方式之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,發(fā)揮其組合效率
綜合運輸體系是由各種運輸方式有機配合銜接構(gòu)成的運輸系統(tǒng)。五種運輸方式之間在各自的領(lǐng)域具有其他運輸方式所不具備的比較優(yōu)勢,同時又具有一定的可替代性。因此。這五種運輸方式必須相互適應(yīng),相互協(xié)作,相互促進,才能夠有效地推進交通運輸資源的優(yōu)化配置。才能夠充分發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢和組合效率,單一的運輸方式是無法滿足現(xiàn)代經(jīng)濟生活發(fā)展的需要的,例如在對大宗原材料進行運輸時,利用火車或水路更為有效率些,到站后,也需公路運輸轉(zhuǎn)運至目的地。
3 連續(xù)、無縫銜接和“門到門”服務(wù)
綜合運輸體系的發(fā)展不僅要求不同運輸方式結(jié)構(gòu)合理。而且要求不同運輸方式在運網(wǎng)上合理地配合,相互有機銜接,做到“無縫、連續(xù)、全程”的“門到門”服務(wù)。這就需要政府部門科學合理的規(guī)劃,按照“布局合理、能力充足、換乘便捷、服務(wù)優(yōu)質(zhì)”的目標,準確判斷不同運輸方式的技術(shù)優(yōu)勢和功能定位,合理確定樞紐的布局和選址,使各種運輸方式之間和某種運輸方式內(nèi)部有機銜接,實現(xiàn)客運“零距離換乘”和貨運“無縫銜接”,實現(xiàn)“人便于行、貨暢其流”?!?/p>
4 構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的綜合運輸體系
交通運輸是資源占用、能源消耗較多的產(chǎn)業(yè),在給經(jīng)濟發(fā)展、人民生活帶來便利的同時,占用并消耗了大量的資源和能源,同時帶來了耕地占用、環(huán)境污染、水資源破壞等負面問題,給子孫后代留下了不可逆轉(zhuǎn)的影響,而且由于我國人口總量多,人均資源總量和環(huán)境容量都非常有限,因此,我國交通運輸綜合體系的發(fā)展必須走資源節(jié)約、環(huán)境友好之路。
綜上所述,我國綜合運輸體系的概念可歸納為:在市場經(jīng)濟條件下,以可持續(xù)發(fā)展為前提,以運輸需求為導向,按照公路、水路、鐵路、航空、管道五種運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟特征,綜合配置資源、合理規(guī)劃安排運輸結(jié)構(gòu),形成分工協(xié)作、有機結(jié)合、布局合理、聯(lián)結(jié)貫通的交通綜合運輸體系。以最大化的發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢和組合效率。
二、我國綜合運輸體系發(fā)展所面臨的階段性特征
我國綜合運輸體系于20世紀60年代開始發(fā)展,之后一段時期,由于受到體制、機制的制約,其建設(shè)進程較為緩慢。20世紀80年代以來,綜合運輸體系的建設(shè)日益受到重視,黨的十七大報告更是明確提出要加快綜合運輸體系的建設(shè),目前我國綜合運輸體系的發(fā)展表現(xiàn)出以下階段性特征。
1 交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總量不足,處于大規(guī)模建設(shè)階段
改革開放30年來,我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了歷史性成就,目前我國公路網(wǎng)開始形成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),并向農(nóng)村延伸;鐵路網(wǎng)形成貫穿南北、橫跨東西的縱橫交錯網(wǎng)絡(luò);由于水運近幾年沒有得到足夠的重視,依然保持“兩橫一縱兩網(wǎng)”的骨架航道,國內(nèi)航線形成以點對點式航線結(jié)構(gòu)為主,部分地區(qū)小范圍的區(qū)域性輻射航線網(wǎng)絡(luò)為輔的空間分布形態(tài)。管道網(wǎng)近年有所發(fā)展。,’各種運輸方式的線路長度統(tǒng)計數(shù)據(jù)(如表1所示)。
備注:以上數(shù)據(jù)均來源于2008統(tǒng)計年鑒?!?/p>
從表1的絕對數(shù)據(jù)來看,從1998年到2007年這十年間五種運輸方式都有所發(fā)展。其中,鐵路營業(yè)里程從1998年到2007年10年間增長了17.47%,公路增加了180.3%,內(nèi)河航道里程增加了11.97%,民航航道里程55.6%,管道輸油里程增加了127.13%。由此可以看出公路運輸發(fā)展最為迅速,而水路和鐵路基本上沒有發(fā)展。如前所述,鐵路、水路在現(xiàn)階段綜合運輸體系建設(shè)中,占有非常重要的地位,但未能得到相應(yīng)的發(fā)展,其根本原因就在于對公路的片面發(fā)展。
備注:以上數(shù)據(jù)來源于《交通運輸系統(tǒng)演化機理與發(fā)展趨勢》。
從表2的相對數(shù)據(jù)來看,目前中國交通供給能力的絕對數(shù)量仍然不足以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的需求。此外,區(qū)域間交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展不平衡。中部、西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較為落后,西部地區(qū)還有21.9%的建制村不通公路。鐵路運輸一到過節(jié),“一車難求”和‘一票難求”的現(xiàn)象比較普通。我國交通基礎(chǔ)設(shè)施仍有較大提升空間。
2 各種運輸方式結(jié)構(gòu)不合理,未能適應(yīng)現(xiàn)階段的運輸需求
現(xiàn)代五種運輸方式具有不同的運輸特性,在載運量、運送速度、可達性、占用資源和能源消耗、服務(wù)層面和質(zhì)量等方面有著不同的優(yōu)劣勢,同時又具有可替代性,處于相互競爭的關(guān)系。”發(fā)展綜合運輸體系就是在相應(yīng)發(fā)展需求和政策的指導下,根據(jù)五種運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟特征,進行更為有效的組合,以滿足日益增長的客貨運輸需求。表3為五種運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟特征。
運輸資源在這五種方式之間進行配置時,應(yīng)以經(jīng)濟發(fā)展階段的需求和技術(shù)經(jīng)濟特征為依據(jù),做到“宜水則水、宜路則路、宜空則空”,各種運輸方式的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的交通運輸經(jīng)過30年的發(fā)展,自身的比較優(yōu)勢得到了一定的發(fā)展,但各種運輸方式間發(fā)展不協(xié)調(diào),綜合運輸樞紐建設(shè)滯后,節(jié)點各自為政,港口、機場的集疏運系統(tǒng),客運場站的換乘系統(tǒng)等建設(shè)都較為落后于經(jīng)濟和運輸系統(tǒng)的發(fā)展,且標準不統(tǒng)一。不僅方式之間,甚至方式內(nèi)也缺乏協(xié)調(diào)合作,無法達到旅客“零距離換乘”和貨物“無縫銜接”的目標。其原因在于管理體制上各方式分屬不同部門領(lǐng)導,盡管已成立交通運輸部。但鐵路仍由鐵路部管轄,導致出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題。因此,各種運輸方式要相互協(xié)調(diào),在點線布局,線網(wǎng)走向上相互銜接,統(tǒng)籌規(guī)劃綜合交通樞紐節(jié)點,實現(xiàn)無縫銜接和一體化運輸。
3 行業(yè)管理體制深層次矛盾依然存在,缺乏統(tǒng)一規(guī)劃
在交通運輸部成立之前。各運輸方式屬于分散式管理體制,直接后果就是很難將五種運輸方式的發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃。各運輸主管部門在制定發(fā)展規(guī)劃時,往往是從本部門主管的運輸方式來規(guī)劃建設(shè),很少考慮與其它運輸方式之間的協(xié)調(diào)與配合,
北京至天津通道中,規(guī)劃布局了3條高速公路(京、津、塘高速公路現(xiàn)雙向4車道,遠期規(guī)劃8車道,京津第二通道8車道,還規(guī)劃建設(shè)第三通道)、2條一級公路(國道103一級公路,國道104、105規(guī)劃改擴建至一級公路),2條高速鐵路(京、滬高速鐵路、時速350公里的京津城際鐵路)。1條4線的普通鐵路(京山鐵路現(xiàn)3線、規(guī)劃4線)。如此規(guī)劃,很明顯造成了嚴重的重復(fù)建設(shè)和資源浪費。這種現(xiàn)象不僅僅是出現(xiàn)在北京至天津段,而是出現(xiàn)在全國各地,其根本原因就在于分散型管理體制導致的缺乏系統(tǒng)性。統(tǒng)一性的戰(zhàn)略規(guī)劃。交通運輸部是實行大部門制的試點和探索,其主要的目的在于健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán),既相互制約,又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制,而不是簡單的合并。進一步轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責關(guān)系,加強社會管理和公共服務(wù),優(yōu)化交通運輸布局。以改變先前所存在的交通運輸方式各自為政的局面。加強綜合運輸體系建設(shè)的步伐。盡管如此,鐵道部依然獨立于交通運輸部,且鐵路運輸方式是我國主要的客貨運輸渠道之一。
4 通運輸在快速發(fā)展的同時,資源占用與環(huán)境污染問題嚴重
交通運輸業(yè)占用并消耗了大量的社會資源,主要體現(xiàn)在對土地的占用,對能源的消耗,以及對鐵礦石、瀝青、橡膠以及水泥等材料的耗用。其中,尤其是對土地、岸線和能源(主要是石油和煤炭)大量的占用和消耗,’其發(fā)展面,臨著日益嚴峻的資源和環(huán)境壓力,交通可持續(xù)發(fā)展壓力加大。在能源消耗方面,2006年。中國交通運輸倉儲郵政共消耗18582.72萬噸標準煤,占社會能源消耗約為79卜8.55%,年增長率達到15%。此外,我國交通行業(yè)能源利用效率與世界先進水平相比明顯偏低,其中載貨汽車百噸公里油耗比國外先進水平高30%左右,內(nèi)河運輸船舶油耗比國外先進水平高20%左右。在資源占用方面,由于各種運輸方式缺乏統(tǒng)一規(guī)劃導致重復(fù)建設(shè)嚴重。土地關(guān)系日益緊張。在環(huán)境保護方面。交通所造成環(huán)境污染問題日益嚴重。當前。我國大城市空氣污染中,60%的一氧化碳,50%的氮氧化物,30%的碳氫化合物污染來源于機動車尾氣排放。交通噪聲也已成為城市噪聲的主要來源,約為80%,交通干線道路兩側(cè)噪聲超標率82.2%。此外,我國綜合運輸體系內(nèi)部各運輸方式發(fā)展的失衡,也對資源、環(huán)境問題產(chǎn)生了加速作用。例如交通運輸發(fā)展過程中過分強調(diào)發(fā)展公路交通,而鐵路作為運量大,資源使用效率高、環(huán)境污染小的運輸方式,其發(fā)展不足。許多更適宜于鐵路運輸?shù)拈L途大宗貨物卻被公路運輸擠占了,這樣的綜合運輸體系必然會導致重復(fù)建設(shè),同時會加大對資源的需求和耗用以及環(huán)境的污染。很明顯,交通運輸業(yè)的資源占用,能源消耗、環(huán)境污染方面的現(xiàn)狀對我國綜合交通運輸體系的優(yōu)化產(chǎn)生了相當大的阻礙作用。
三、加快交通綜合運輸體系建設(shè)的政策措施
1 實施交通需求管理
交通需求管理是為解決交通基礎(chǔ)設(shè)施的持續(xù)擴展并不能從根本上解決交通運輸需求發(fā)展的本質(zhì)矛盾的。不同經(jīng)濟發(fā)展階段的運輸需求與經(jīng)濟增長之間的聯(lián)系不僅呈現(xiàn)出不同的特征,而且表現(xiàn)為運輸需求的階段性特征,運輸需求是決定運輸方式的主導因素,綜合運輸布局必須先遵循以運輸需求為主導的原則。運輸方式的結(jié)構(gòu)是在一系列發(fā)展政策環(huán)境下形成的,任由市場發(fā)展很難形成結(jié)構(gòu)合理的運輸體系。德國戰(zhàn)后公路運輸?shù)陌l(fā)展對其經(jīng)濟的復(fù)蘇做出了巨大的貢獻,但和我國一樣。帶來了嚴重的資源、能源和環(huán)境問題。德國政府意識到運輸結(jié)構(gòu)不合理的問題,采取積極措施引導客貨運輸向鐵路和水路轉(zhuǎn)移。一是加大鐵路、水路基礎(chǔ)設(shè)施的投入:二是采用稅費調(diào)節(jié);三是對汽車制定限制措施;四是強制遠距離貨運由鐵路和水運承擔,最終并沒有出現(xiàn)鐵路、水路貨運量的增加,但出現(xiàn)了多式聯(lián)運上升的趨勢。這正是值得我國政府借鑒之處。因此,我國的交通運輸管理部門應(yīng)通過一些宏觀調(diào)控手段積極引導交通運輸方式的發(fā)展和消費觀念和交通行為方式的調(diào)整:一是建立與我國國情和資源稟賦適應(yīng)的綜合運輸體系,發(fā)展公共交通。在結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)交通模式的優(yōu)化,并創(chuàng)造條件和鼓勵人們采用資源節(jié)約的交通模式;二是創(chuàng)造條件和鼓勵人們采用資源節(jié)約的交通模式;三是不斷促進交通行業(yè)的技術(shù)進步,以最小運輸成本滿足日新月異的交通運輸需求。
2 建設(shè)綜合運輸大通道
如前所述,目前我國基礎(chǔ)設(shè)施總量不足,且有效供給率也不高。綜合運輸供給能力不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求。除了加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的絕對量外。提高其有效供給也非常重要??杉訌娨韵滤膫€方面的建設(shè)以提高交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率,推動綜合運輸大通道的躉設(shè)。一是多式聯(lián)運的優(yōu)化。打破行業(yè)分割,推進各種運輸方式的信息共享和對接,以港口、機場等樞紐為平臺,以旅客聯(lián)程運輸和集裝箱多式聯(lián)運為重點,推進綜合運輸一體化;二是區(qū)域交通協(xié)調(diào)發(fā)展。改善交通運輸?shù)钠胀ǚ?wù)水平,加快區(qū)域交通一體化、城鄉(xiāng)交通一體化的進程??s小中西部地區(qū)同東部地區(qū)通道里程、路網(wǎng)密度的差距,并加強跨區(qū)域的運輸通道建設(shè);協(xié)調(diào)統(tǒng)一城際交通,使之緊密銜接;進一步改善農(nóng)村公路的通達度和通行能力:二是重要通道資源的優(yōu)化。合理配置通道資源,統(tǒng)籌安排通道內(nèi)各種方式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),充分發(fā)揮各種運輸方式的技術(shù)經(jīng)濟優(yōu)勢,合理利用有限通道資源,包括適時調(diào)整優(yōu)化國家公路網(wǎng)規(guī)劃等;三是加快中心城市綜合運輸樞紐建設(shè)。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、聯(lián)合建設(shè)、共同使用”的方式,加快建設(shè)銜接緊密、功能完備、布局合理的現(xiàn)代綜合交通樞紐站場,集中布局各種運輸方式的樞紐站場,統(tǒng)一技術(shù)標準,建立樞紐規(guī)劃,建設(shè)和運營的組織協(xié)調(diào)機制,破除體制障礙和壟斷思維,實現(xiàn)多種方式的有效銜接。
3 深化交通運輸體制改革
目前交通運輸體制改革已取得一定的進展,成立了交通運輸部,但還不能適應(yīng)交通持續(xù)快速發(fā)展的要求,必須進一步深化交通運輸管理體制,逐步形成權(quán)責一致、合理分工、決策科學、執(zhí)行順暢,監(jiān)督有力的交通運輸管理體制。p)根據(jù)國家大部制改革的方向和要求,結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展階段、交通運輸現(xiàn)狀和現(xiàn)行實際管理體制,深入綜合運輸體制的創(chuàng)新。第一,強化決策規(guī)劃職能,適時調(diào)整綜合交通發(fā)展戰(zhàn)略,制定發(fā)展規(guī)劃和政策,加強對交通系統(tǒng)的總需求和總供給的宏觀調(diào)控;第二,強化綜合協(xié)調(diào)職能,加快制定綜合運輸政策、管理規(guī)章,引導各種運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展:第三,強化公共服務(wù)職能,加快建設(shè)綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò),加強綜合交通信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢,提高綜合運輸公共服務(wù)能力;第四。強化市場監(jiān)管職能。強化政府行政許可管理和有效監(jiān)督,規(guī)范運輸市場行為;第五,強化綜合執(zhí)法職能,整合現(xiàn)有交通執(zhí)法主體,統(tǒng)一依法履行交通行業(yè)綜合執(zhí)法職能。最終建立起綜合統(tǒng)一、體系完善、運轉(zhuǎn)順暢、精簡高效的交通運輸行政管理體制。并以長三角、珠三角等區(qū)域為試點。選取若干運輸需求大、通道資源緊張的綜合運輸通道,按照大部門、大管理、大統(tǒng)籌、大協(xié)調(diào)的思路,進行管理體制改革試點工作,最終推廣到全國。達到有力推動綜合交通運輸體系建設(shè)的目的。
4 以科技創(chuàng)新促進我國綜合運輸體系的發(fā)展
科技進步是綜合運輸體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的動力。以先進技術(shù)、信息化、智能化提高系統(tǒng)整體發(fā)展水平和管理服務(wù)水平,實現(xiàn)供給能力增加、安全保障性提高以及經(jīng)濟環(huán)保等。人類社會不可能通過無限地擴張交通基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)體系滿足日益增長的多層次需求,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步,它們之間的矛盾日益突出,只有依靠科技創(chuàng)新,發(fā)展以信息技術(shù)為核心的高新技術(shù),采用現(xiàn)代化的裝備和管理技術(shù),改進運輸組織運行方式,才能提高運輸方式內(nèi)部效率以及方式之間的組合效率。才能實現(xiàn)高效率無縫銜接的目標。
世界發(fā)達國家已開始把注意力從交通基礎(chǔ)設(shè)施的增加、交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)模的擴大轉(zhuǎn)移到采用高新技術(shù)來優(yōu)化現(xiàn)有運輸系統(tǒng)及其管理體系上。交通運輸信息化和智能運輸系統(tǒng)(ITS)的建設(shè),已成為21世紀現(xiàn)代化交通運輸體系的發(fā)展方向。ITS的廣泛推廣應(yīng)用,將有助于實現(xiàn)由單一的基礎(chǔ)設(shè)施擴張向集約型交通發(fā)展的轉(zhuǎn)變。是解決現(xiàn)代交通發(fā)展問題的重要手段?!耙孕畔⒒?、網(wǎng)絡(luò)化為基礎(chǔ),加快智能型交通的發(fā)展”是我國交通運輸業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展、緩解資源和環(huán)境壓力的有效途徑,是實現(xiàn)我國現(xiàn)代化綜合運輸體系的關(guān)鍵。
責任編輯 劉婷