摘要:20多年來我國環(huán)境監(jiān)測的基本功能已從末端監(jiān)控發(fā)展為源頭監(jiān)控和全過程監(jiān)控。這一功能嬗變導(dǎo)致其對環(huán)境行政主管部門在監(jiān)督職能的專門化方面提出了更高的要求。為提高環(huán)境監(jiān)測制度的適應(yīng)性,建議修改《環(huán)境保護(hù)法》第11條,明確環(huán)保行政管理部門可將“監(jiān)”測”職能分離,突出其環(huán)境監(jiān)督職能的專門化特征。
關(guān)鍵詞:環(huán)境監(jiān)測;環(huán)境監(jiān)測制度;環(huán)境保護(hù)法
中圖分類號:D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-0544(2010)09-0110-04
一、問題的提出
環(huán)境監(jiān)測,是指按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的程序和方法,運(yùn)用物理、化學(xué)、生物、遙感等技術(shù),監(jiān)視、檢測和分析環(huán)境污染因子及其可能對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響的環(huán)境變化,評價(jià)環(huán)境質(zhì)量的科學(xué)活動(dòng)。環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境法律制度得以正常運(yùn)行的技術(shù)基礎(chǔ)。2009年審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)調(diào)查結(jié)果稱,歷經(jīng)6年時(shí)間,投入資金910億元,涉及8201個(gè)項(xiàng)目,我國“三河三湖”水污染防治雖然取得一定成效,但整體水質(zhì)依然較差。從審計(jì)調(diào)查報(bào)告來看,環(huán)保投入和產(chǎn)出不成比例,其中和環(huán)境監(jiān)測有關(guān)的執(zhí)法層面的問題包括:海河和巢湖等5個(gè)流域的7個(gè)省(直轄市)部分地區(qū)環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確;海河、淮河2個(gè)流域的4個(gè)省(直轄市)部分地區(qū)污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)率低,少數(shù)單位甚至違規(guī)干擾自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的正常運(yùn)行。以逃避處罰。r真,審計(jì)署公報(bào)讓我國環(huán)境監(jiān)測制度存在的問題浮現(xiàn)出冰山一角。從我國的換件監(jiān)測體制來看,環(huán)保部門集監(jiān)測數(shù)據(jù)的采集和監(jiān)督職責(zé)于一身,在“三河三湖”執(zhí)法過程中難免力不從心。
我國環(huán)境監(jiān)測制度的發(fā)展軌跡,可以從國務(wù)院2009年頒布的(環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例)(以下簡稱為“條例”)征求意見稿追溯到2007年國家環(huán)??偩诸C布實(shí)施的<環(huán)境監(jiān)測管理辦法}(以下簡稱為“辦法”),及至1983年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒布的(全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例)。結(jié)合(水污染防治法)、(固體廢物污染防治法)等單行法的相關(guān)規(guī)定。以及各地市地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定來看,環(huán)境監(jiān)測制度在這26年來從基本功能定位到制度構(gòu)建都發(fā)生了很大的變化,而(環(huán)境保護(hù)法)中有關(guān)環(huán)境監(jiān)測的規(guī)定僅第11條一個(gè)條文:“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立監(jiān)測制度,制定監(jiān)測規(guī)范,會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測的管理?!边@一規(guī)定的特點(diǎn)是簡潔和概括。它確認(rèn)了監(jiān)測制度的主管部門為國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門,并概括規(guī)定其職能為建立監(jiān)測制度,制定監(jiān)測規(guī)范,組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),以及加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測的管理。
(環(huán)境保護(hù)法)的第1]條賦予了國務(wù)院環(huán)境行政主管部門在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域十分寬泛的裁量權(quán),方便其結(jié)合我國環(huán)境技術(shù)的發(fā)展情況和環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐的需要確立和發(fā)展環(huán)境監(jiān)測體制。然而,從<環(huán)境保護(hù)法)頒布20年來的實(shí)施效果以及環(huán)境監(jiān)測體制的近年發(fā)展來看,這一規(guī)定已經(jīng)開始顯現(xiàn)出其遲滯的一面,因?yàn)殡S著社會和經(jīng)濟(jì)、技術(shù)的發(fā)展,環(huán)境問題的變異以及環(huán)境法律制度的完善,它對環(huán)境監(jiān)測的法律功能定位不明。未能明確環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測方面和其他相關(guān)部門的職能界限、環(huán)境監(jiān)測制度的合理性約束缺失。當(dāng)此際(環(huán)境保護(hù)法)的修改已經(jīng)提上日程,則對于第11條的完善很有探討的必要。
二、環(huán)境監(jiān)測制度的功能嬗變:從治理到預(yù)防
根據(jù)1983年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒布的<全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例)的規(guī)定,環(huán)境監(jiān)測,包括經(jīng)常性監(jiān)測、監(jiān)視性監(jiān)測和研究性監(jiān)測。這一階段的環(huán)境監(jiān)測,雖然根據(jù)環(huán)境監(jiān)測目的的差異進(jìn)行了分類,但由于當(dāng)時(shí)我國的環(huán)境問題雖然比較嚴(yán)重但相對單一,主要表現(xiàn)為局部的工業(yè)污染和生態(tài)破壞,環(huán)境保護(hù)剛剛被確認(rèn)為我國的一項(xiàng)基本國策,環(huán)境法律制度初步形成,環(huán)境管理體制處于早期發(fā)展時(shí)期,環(huán)保局在環(huán)保領(lǐng)域的獨(dú)立管理地位尚未得到充分保障。o環(huán)境監(jiān)測體制的建制旨在適應(yīng)于命令一控制的行政模式,滿足污染物的濃度控制和末端治理需要,環(huán)境行政主管部門的職能監(jiān)測合一,兼監(jiān)管和技術(shù)服務(wù)于一體,監(jiān)管方面也主要服務(wù)于環(huán)保行政管理部門事后型的污染查處和糾紛處理。
2007年(環(huán)境監(jiān)測管理辦法)可以視為對21世紀(jì)以來適應(yīng)環(huán)境執(zhí)法需要的一個(gè)回應(yīng)型規(guī)范。噸!世紀(jì)以來,我國所面臨的環(huán)境問題相對20世紀(jì)80年代而言出現(xiàn)了不同的特質(zhì):環(huán)境問題幾乎在全方位和全因子爆發(fā),區(qū)際、國際的整體問題和國內(nèi)各類局部問題交叉并存,污染源和破壞源的分布時(shí)空變化很大,相應(yīng)的,我國環(huán)境規(guī)制理念已經(jīng)由末端治理發(fā)展到源頭預(yù)防和全過程控制,控制方法已經(jīng)由濃度控制走向總量控制,行政運(yùn)行模式也已從單一的命令一控制模式走向命令一控制和經(jīng)濟(jì)刺激、信息公開等機(jī)制相結(jié)合的混合模式,這對環(huán)保部門的執(zhí)法的科學(xué)性、靈活性和公正性提出了更高的要求,相形之下,傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測制度面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn),這些壓力來自各個(gè)方面,包括組織方面:如環(huán)保部門是否有足夠的能力同時(shí)既從事技術(shù)服務(wù)也進(jìn)行全過程監(jiān)管:技術(shù)方面:由于技術(shù)不斷更新,環(huán)境監(jiān)測對象、儀器和方法都已經(jīng)升級換代;人員設(shè)施及資金方面:象遙感等新技術(shù)的產(chǎn)生,對環(huán)境監(jiān)測設(shè)施和從業(yè)人員都提出了更高的要求。滿足這些需要同時(shí)意味著環(huán)境監(jiān)測投入的劇增:規(guī)范方面:對于不同地域不同主體實(shí)施的環(huán)境監(jiān)測在標(biāo)準(zhǔn)方面是否應(yīng)當(dāng)形成基本規(guī)范?不同層級、性質(zhì)的主體出具的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的效力如何?發(fā)生數(shù)據(jù)爭議如何處理?此外,隨著2007年(政府信息公開條例)的頒布,公眾對環(huán)境知情權(quán)的熱衷也前所未有地得到刺激,環(huán)境監(jiān)測制度在環(huán)保部門回應(yīng)政府信息建設(shè)和滿足公眾環(huán)境知情方面也處于中心地位。2007年辦法的出臺可謂對所有這些壓力所作出的一個(gè)緩沖性應(yīng)對。該辦法對監(jiān)測數(shù)據(jù)提出了“準(zhǔn)確、代表性強(qiáng)、方法科學(xué)、傳輸及時(shí)的要求”,并適應(yīng)此要求提出“建設(shè)先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測體系,為全面反映環(huán)境質(zhì)量狀況和變化趨勢,及時(shí)跟蹤圬染源變化情況,準(zhǔn)確預(yù)警各類環(huán)境突發(fā)事件等環(huán)境管理工作提供決策依據(jù)”(第3條第2款),環(huán)境監(jiān)測制度服務(wù)于事前、主動(dòng)、預(yù)防性規(guī)制的功能定位在此得到彰顯。
與2007年環(huán)??偩种贫ǖ霓k法相較,環(huán)境監(jiān)測制度的變革,在條例草案中表現(xiàn)得更加充分,表現(xiàn)在:首先。條例草案的內(nèi)容空前豐富,條文數(shù)量激增為97條,超出2007年辦法條文3倍之多。其次,在2009年國務(wù)院條例草案中,環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的記錄、評價(jià)及證明作用得到集合性應(yīng)用,環(huán)境監(jiān)測的作用明確為是滿足環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境執(zhí)法、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,以及環(huán)境監(jiān)管績效評估的需要,‘環(huán)境監(jiān)測的基本功能在此向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測的方向邁了一大步。第三,環(huán)境監(jiān)測的義務(wù)由環(huán)保部門擴(kuò)及到排污者。條例草案對環(huán)保部門和排污者在環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)獲取、維護(hù)、公開方面規(guī)定了明確具體的義務(wù)和責(zé)任,以確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)科學(xué)、規(guī)范、準(zhǔn)確和共享。第四,適度協(xié)調(diào)了不同部門之間在監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)布方面的職能。如第81條規(guī)定,“縣級以上人民政府有關(guān)主管部門發(fā)布環(huán)境信息涉及環(huán)境質(zhì)量內(nèi)容的,應(yīng)當(dāng)與同級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門協(xié)商一致。未經(jīng)批準(zhǔn),任何單位和個(gè)人不得以任何形式公開涉及環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境監(jiān)測信息”。不過,應(yīng)當(dāng)指出的是,受制于上位法的規(guī)定,條例草案仍然不能超越單行法的規(guī)定來協(xié)調(diào)多個(gè)部門之間職能沖突,如環(huán)保部門和水務(wù)部門在水環(huán)境監(jiān)測問題上的職能沖突。此外,雖然條例草案對于環(huán)境監(jiān)測制度的功能定位適當(dāng),但有些規(guī)定仍然超出了其位階所及范圍,如條例草案第5條、第15條都有關(guān)于“環(huán)境知情權(quán)”的表述,但處于行政法規(guī)位階的規(guī)范,是否足以有效創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)能受到司法保障的獨(dú)立權(quán)利,仍是值得推敲的。
三、環(huán)境監(jiān)督職能的專門化與《環(huán)境保護(hù)法》第11條的修改建議
基于上述梳理和比較,可以看出,當(dāng)前運(yùn)行的環(huán)境監(jiān)測制度與20多年前相比,其功能已經(jīng)拓展為從事前預(yù)測到事中的監(jiān)控、事后治理無所不及。環(huán)境監(jiān)測的功能愈是廣泛,環(huán)境監(jiān)督職能專門化的程度要求也就愈高。如果立法上仍然逡巡于要求環(huán)保部門監(jiān)測并管,則環(huán)保部門始于無所不為終于無所為的情況可能會延續(xù),和其他相關(guān)職能部門發(fā)生摩擦的幾率也只會有增無減。因此,筆者認(rèn)為,(環(huán)境保護(hù)法)第11條修改的關(guān)鍵在于環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督職能的專門化問題的明確。具體做法是:
(一)明確環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測的專門監(jiān)管地位
1 監(jiān)測分離,環(huán)境監(jiān)測測量機(jī)構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管機(jī)構(gòu)相分離,環(huán)保部門只承擔(dān)環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管工作。前述審計(jì)署的調(diào)查報(bào)告,至少部分地應(yīng)證了部分學(xué)者對于環(huán)保部門的職能定位不準(zhǔn)的批評,即我國未能把環(huán)境保護(hù)的具體事務(wù)和環(huán)境保護(hù)監(jiān)督執(zhí)法的職能區(qū)分,”縣體到環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域,則表現(xiàn)為對“監(jiān)”和“測”的基本功能的混淆,D)導(dǎo)致環(huán)保部門,特別是基層環(huán)保部門長期處于高負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài),環(huán)保執(zhí)法收效甚傲,為了避免環(huán)保部門承擔(dān)的職責(zé)范圍過重,同時(shí)確保監(jiān)測數(shù)據(jù)的獨(dú)立性和科學(xué)性,以法律的形式確認(rèn)環(huán)保部門僅對測量行為行使監(jiān)督責(zé)任,而具體的測量工作由排污者自身或?qū)J卤O(jiān)測工作的社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān),比當(dāng)前環(huán)保行政部門“監(jiān)”“測”職能兼具一身成本更低,效率更高。因?yàn)榕盼壅吆蜕鐣O(jiān)測機(jī)構(gòu)在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域,掌握有更多的排污具體信息或?qū)I(yè)和技能上的實(shí)踐知識,因自身的利益追求也更具革新的動(dòng)力和意識,行政機(jī)關(guān)的行政成本在這個(gè)過程中內(nèi)化在受規(guī)制的交易和活動(dòng)中,納稅人因此可以減少負(fù)擔(dān)。由環(huán)保部負(fù)責(zé)起草的國務(wù)院條例草案已經(jīng)明示這一改革端倪。
2 促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測測量活動(dòng)的自動(dòng)化、自主化和社會化。監(jiān)測分離,一個(gè)結(jié)果是監(jiān)督職能的集中和專門化,另一個(gè)結(jié)果則是對當(dāng)前監(jiān)測資源的重組。由于環(huán)保部門被定位為專司監(jiān)督職責(zé)的環(huán)境監(jiān)測的監(jiān)管者,環(huán)境監(jiān)測的具體事務(wù)由此從環(huán)保部門的行政職責(zé)中剝離,由排污者或?qū)J卤O(jiān)測服務(wù)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。有監(jiān)測能力的排污者可以按照環(huán)保部門的要求安裝污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備進(jìn)行自我監(jiān)測;沒有監(jiān)測能力的排污者可以委托專門的社會監(jiān)測服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)測事務(wù)。環(huán)保部門在此環(huán)節(jié)的職責(zé)是規(guī)定環(huán)境監(jiān)測服務(wù)市場的準(zhǔn)人條件,對環(huán)境監(jiān)測服務(wù)單位的資質(zhì)進(jìn)行審查和認(rèn)證,對自動(dòng)監(jiān)測系統(tǒng)和社會監(jiān)測服務(wù)進(jìn)行不定期檢查或突擊檢查,追究破壞環(huán)境監(jiān)控設(shè)施,以及篡改、拒報(bào)、虛報(bào)或遲延報(bào)告環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、違反環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范等違法行為的責(zé)任,這一變革對于我國實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測的政府職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變,由行政化管理向社會化、專業(yè)化服務(wù)方向轉(zhuǎn)變很具現(xiàn)實(shí)意義。處于我國經(jīng)濟(jì)和政治改革前沿陣地的深圳、珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū),近年的地方性環(huán)境法規(guī)的修改已經(jīng)表現(xiàn)出向這一改革方向的努力。。
3 允許跨行政區(qū)域的獨(dú)立環(huán)境監(jiān)測測量機(jī)構(gòu)的建立。我國目前的環(huán)境監(jiān)測的主導(dǎo)模式是按行政區(qū)劃的范圍進(jìn)行的,這一特點(diǎn)導(dǎo)致了環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的行政附屬性以及監(jiān)測行為的行政化、環(huán)保部門的監(jiān)測和其他相關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)測職能交叉重疊,環(huán)保部門的監(jiān)督者和測量者身份相重因而消減了監(jiān)督的效果等多方面的弊端。為了克服上述弊端,同時(shí)確保環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布點(diǎn)合理,獲取更富有代表性和科學(xué)性的數(shù)據(jù),為環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的獨(dú)立和準(zhǔn)確提供必要的法律基礎(chǔ),可以考慮將我國在大江大河的水土保持監(jiān)測、重要江河、湖泊的水質(zhì)監(jiān)測以及海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)測經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步推廣,允許根據(jù)自然地理?xiàng)l件的要求建立跨行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)測測量機(jī)構(gòu),由國家環(huán)保行政機(jī)關(guān)直接對其進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)前實(shí)施的2007年辦法規(guī)定了國家環(huán)境保護(hù)總局有權(quán)適時(shí)組建直屬跨界環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu),已經(jīng)表現(xiàn)出這一改革思路,以法律的形式予以確認(rèn)有助于促進(jìn)這一改革成果的穩(wěn)定性和廣泛適用性。
(二)明確環(huán)保部門在行使環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督義務(wù)時(shí)相關(guān)部門的協(xié)助義務(wù)
明確環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測的專門監(jiān)管地位,并不意味著排除相關(guān)部門的協(xié)作義務(wù)。由于環(huán)境的整體性和環(huán)保職能的專門性之間存在著不可避免的對立,環(huán)境保護(hù)難免涉及到和多個(gè)部門的職能交叉,所以,需要明確環(huán)保部門在行使環(huán)境監(jiān)測監(jiān)督義務(wù)時(shí)其他相關(guān)部門的協(xié)作義務(wù),如(深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例)第30條規(guī)定“市環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)會同市政府有關(guān)部門建立環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),組織開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染源監(jiān)測”,相應(yīng)的,政府有關(guān)部門須在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)申請承擔(dān)協(xié)助建立環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的義務(wù),除非該協(xié)助非其權(quán)限范圍內(nèi)或提供該協(xié)助嚴(yán)重妨礙自身執(zhí)行職務(wù)。
(三)賦予符合資質(zhì)妁環(huán)境監(jiān)測測量機(jī)構(gòu)技術(shù)鑒定資格以處理數(shù)據(jù)爭議
環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)爭議,根據(jù)爭議主體的不同,可以區(qū)分為三類:第一,行政過程中行政機(jī)關(guān)之間環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)爭議,如環(huán)保部門和水務(wù)部門對于水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)提出不同的主張;第二,行政過程中行政相對人對環(huán)境行政主管部門據(jù)以執(zhí)法的監(jiān)測數(shù)據(jù)提出異議;第三,仲裁或司法程序中當(dāng)事人對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)提出異議。
有關(guān)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)爭議的處理,1983年(全國環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例)將之規(guī)定在各級環(huán)境監(jiān)測站的職能范圍內(nèi),2007年辦法沒有作出規(guī)定,國務(wù)院條例草案似乎無意更改1983年的規(guī)定,只有一個(gè)補(bǔ)充規(guī)定:“跨區(qū)域的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)有爭議的,可以向共同的上一級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門申請對爭議的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)組織技術(shù)認(rèn)定。跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)爭議技術(shù)認(rèn)定的具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定,”這一補(bǔ)充規(guī)定主要針對的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)爭議局限在跨行政區(qū)域的層面、爭議主體是不同區(qū)域的環(huán)保主管部門。
考慮到環(huán)境監(jiān)測技術(shù)的專業(yè)性以及對既往的合理制度的沿襲,對于不同主體的數(shù)據(jù)爭議的處理,應(yīng)當(dāng)由爭議處理機(jī)關(guān)依據(jù)其裁判職能,委托具有法定資質(zhì)且無利害關(guān)系的監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)鑒定,并根據(jù)鑒定結(jié)果做出裁決。據(jù)此,前述第一類爭議,應(yīng)由其共同的上級部門(環(huán)保部門或政府部門)委托監(jiān)測機(jī)構(gòu)認(rèn)定;第二類爭議,應(yīng)由環(huán)保部門委托監(jiān)測機(jī)構(gòu)認(rèn)定;第三類爭議,則由仲裁機(jī)構(gòu)或法院委托監(jiān)測機(jī)構(gòu)認(rèn)定。這一規(guī)定的實(shí)質(zhì)是將環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)爭議作為事實(shí)爭議對待,通過技術(shù)鑒定的方法解決,由社會化的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)。鑒定費(fèi)用的承擔(dān),可以考慮非訴訟過程中由異議主張者承擔(dān),仲裁或訴訟過程中由敗訴一方承擔(dān)。這一立法考慮和前述促進(jìn)環(huán)境監(jiān)測測量活動(dòng)的自動(dòng)化、自主化和社會化的思路也是吻合的。
四、結(jié)論
為適應(yīng)當(dāng)今我國監(jiān)測制度的預(yù)防和全過程控制功能,同時(shí)避免環(huán)境行政管理部門在行使監(jiān)督職責(zé)時(shí)執(zhí)行成本和執(zhí)行效果顯著失衡,很有必要對(環(huán)境保護(hù)法)第¨條進(jìn)行修改,確認(rèn)環(huán)境行政管理部門在環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域?qū)iT的監(jiān)督職能??紤]到(環(huán)境保護(hù)法)在環(huán)境法律制度中處于基本法的地位,以及環(huán)境問題本身的復(fù)雜性,對于第1 1條09,定位應(yīng)是增益國務(wù)院條例和環(huán)保部規(guī)章有關(guān)環(huán)境監(jiān)測的規(guī)定所不能,因此其內(nèi)容的表述一方面應(yīng)當(dāng)保持既有的簡潔,集中規(guī)定在行政法規(guī)和行政規(guī)章無法解決的問題,另一方面應(yīng)確認(rèn)某些具有變革性的重要規(guī)范,使其處于應(yīng)有的位階高度,操作的細(xì)節(jié)則留給國務(wù)院條例和環(huán)保部辦法去解決。因此筆者建議修改后的第11條表述如下。
國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立監(jiān)測制度,制定監(jiān)測規(guī)范,在有關(guān)部門的協(xié)助下組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),定期公告監(jiān)測結(jié)果,并據(jù)以建立預(yù)警制度或采取相應(yīng)措施。除非該協(xié)助非在其權(quán)限范圍內(nèi)或提供該協(xié)助嚴(yán)重妨礙其執(zhí)行職務(wù),有關(guān)部門不得拒絕對環(huán)境保護(hù)行政主管部門的協(xié)作。
環(huán)境監(jiān)測可由經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門認(rèn)定的環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)實(shí)施,并接受環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督。
國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門,應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。
責(zé)任編輯 肖 利