2002年稅費(fèi)改革之后，村級公益事業(yè)建設(shè)取消了“兩工”（農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工）與提留，取而代之的是“一事一議”方式，按照規(guī)定的民主程序確定村民的出資出勞，籌資的上限為每人每年不超過15元，籌勞的上限為每年最多不超過10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)工作日。然而，在筆者及所在團(tuán)隊(duì)調(diào)查的全國大多數(shù)地方，“一事一議”的實(shí)踐效果卻不太理想。

近日，筆者在湖北省宜都市J村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)：J村自1984年以來到稅費(fèi)改革之前連續(xù)執(zhí)行了18年的“統(tǒng)調(diào)工”（其他地方叫做義務(wù)工）方式，不僅組織了農(nóng)民開墾山地發(fā)展柑橘產(chǎn)業(yè)、鼓勵(lì)幫助農(nóng)民致富，而且修建了四通八達(dá)的公路網(wǎng)絡(luò)?！敖y(tǒng)調(diào)工”為村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊發(fā)展奠定了強(qiáng)大的基礎(chǔ)。但自2002年取消“統(tǒng)調(diào)工”，采用“一事一議”之后，村莊的公益建設(shè)卻遇到了諸多難題。國家對村莊的道路硬化給予一定的補(bǔ)助，對于主干路來說，現(xiàn)在農(nóng)民出工村里就要給工錢，這就要求村里要有一定的集體經(jīng)濟(jì)才可能完成這項(xiàng)公益事業(yè)。而對于一些組道，更是屢屢出現(xiàn)因?yàn)橐粦舨煌?，整個(gè)事情就泡湯的局面，“一事一議”下的村莊公益事業(yè)建設(shè)變得舉步維艱。不論是村干部還是村民，都反映“一事一議”議不起來。取消了“統(tǒng)調(diào)工”，也就是取消了農(nóng)民對國家與集體的義務(wù)與責(zé)任。正如J村的黨支部書記袁某所言：“有‘統(tǒng)調(diào)工’的時(shí)候，村民總是記著，會讓村里給安排個(gè)先后，村里也可以通過一些手段來制約?，F(xiàn)在取消了，村里也沒什么手段能夠制約，讓村民辦事就得給錢?！?/p>

我們可以看到，“統(tǒng)調(diào)工”的取消，造成兩方面嚴(yán)重的后果。一方面，當(dāng)前農(nóng)村的一些基礎(chǔ)設(shè)施越來越難以依靠村莊自身的力量進(jìn)行維護(hù)和建設(shè)，從而越來越依賴國家政策資金的扶持。另一方面，“統(tǒng)調(diào)工”作為村民個(gè)人與集體之間的一種關(guān)聯(lián)實(shí)踐，體現(xiàn)一種個(gè)人與集體權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，這對村民集體意識的型塑起到了很大的作用。而在取消稅費(fèi)、取消“統(tǒng)調(diào)工”以及削弱村集體之后，在一定程度上破壞了國家、集體與農(nóng)民之間責(zé)權(quán)相關(guān)的關(guān)系，尤其是農(nóng)民對集體的義務(wù)與責(zé)任大大弱化，以經(jīng)濟(jì)交換來連接農(nóng)民與集體的關(guān)系，還將破壞村莊社區(qū)內(nèi)部原有的集體行動的能力。所以，國家的一些惠民政策在短期上消減了農(nóng)民的一點(diǎn)負(fù)擔(dān)，卻在長期上弱化了村莊自身可持續(xù)利用的寶貴資源，破壞了村莊良性的社會關(guān)聯(lián)與社會合作。

“一事一議”制度之所以陷入困局，在于對農(nóng)戶的理想化想象和沒能把握公共品的性質(zhì)。首先，公共品建設(shè)或者準(zhǔn)公共品的供給完全按照民主的程序商議表決，其前提將每一個(gè)農(nóng)戶均質(zhì)化看待，忽略了農(nóng)民在思想水平、經(jīng)濟(jì)收入等各方面的差異對“一事一議”的決策與籌資籌勞的影響；其次，忽略了公共品或者準(zhǔn)公共品供給本身具有一個(gè)非排他性原則，如兩戶人家中間總有一個(gè)灰色地帶無法明確該由誰負(fù)責(zé)。再者，按照少數(shù)服從多數(shù)原則來執(zhí)行“一事一議”的決策，因?yàn)闆]有強(qiáng)制性的制約措施，故而只會出現(xiàn)少數(shù)決定多數(shù)的局面，一戶不同意，一項(xiàng)決議就失去執(zhí)行的效力。因此，公共品供給尤其需要“統(tǒng)”的邏輯，需要組織化的機(jī)制而不是合作化的機(jī)制。

與之相關(guān)，當(dāng)前與“一事一議”相配套的是“以獎代補(bǔ)”的政策?！耙元劥a(bǔ)”政策的初衷是希望“農(nóng)民出一點(diǎn)，國家出一點(diǎn)”，以促進(jìn)村莊公益事業(yè)建設(shè)。宜都市農(nóng)村綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與宜都市財(cái)政局編印的宣傳冊中規(guī)定：政府對農(nóng)民通過“一事一議”籌資籌勞開展村級公益事業(yè)建設(shè)（村內(nèi)道路、水渠、小型農(nóng)田水利、環(huán)衛(wèi)設(shè)施和造林綠化等），按籌資酬勞總額的1/3比例予以資助。對凡利用“一事一議”籌資開展村級公益事業(yè)建設(shè)，并符合獎補(bǔ)范圍的，在年人均籌資15元的限額內(nèi)以及每年投工10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)工日的限額內(nèi)，財(cái)政給予實(shí)際籌資額以及實(shí)際投工數(shù)按全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)折資以后給予1/3的補(bǔ)助?！耙皇乱蛔h”財(cái)政獎補(bǔ)是先有“一事一議”，再有財(cái)政獎補(bǔ)，而且是在項(xiàng)目驗(yàn)收通過之后進(jìn)行資金撥付。在當(dāng)前“一事一議”又議不起來的情況下，很難得以從農(nóng)民手中籌資籌勞，事先對村莊公益事業(yè)進(jìn)行建設(shè)，那么“以獎代補(bǔ)”的政策實(shí)際上就很難落實(shí)。即便“一事一議”可以議得起來的某一公益項(xiàng)目，在當(dāng)前年人均15元的籌資限額規(guī)定下，根本難以籌集。

以上兩種情況都導(dǎo)致村級組織一般不敢輕易進(jìn)行村級公益事業(yè)建設(shè)，因?yàn)榛I資不夠或難以籌資的村級公益事業(yè)建設(shè)，最終只能通過村集體來想辦法。比如，村莊道路硬化指標(biāo)每年都有，但是需要村莊自籌相應(yīng)的配套資金，而硬化1公里路村里也要補(bǔ)6萬元，這是很多沒有收入的村莊根本不敢接手的。因此，想要申請“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)項(xiàng)目，村集體自身必須有一定的經(jīng)濟(jì)收入，那些沒有家底的村集體則只能“望而卻步”。 “以獎代補(bǔ)”忽略了當(dāng)前對農(nóng)民籌資限額過少的規(guī)定與村莊公益事業(yè)建設(shè)所需資金的不匹配，忽略了“一事一議“中可能“少數(shù)決定多數(shù)”而難以執(zhí)行、且村集體又無任何制衡能力的問題，忽略了貧富村莊籌集資金的能力差異問題。這樣，“以獎代補(bǔ)”政策的實(shí)施只會使貧窮村莊與富裕村莊的差距進(jìn)一步拉大。

因此，當(dāng)前新農(nóng)村的建設(shè)，國家在對農(nóng)村進(jìn)行外部性的資源輸入的同時(shí)，一定要建立資源分配的公平化機(jī)制。同時(shí)，更要重視村莊自身能力的建設(shè)，加強(qiáng)“統(tǒng)”的意識，重新建立組織化的機(jī)制，將分散的農(nóng)民組織起來。如此內(nèi)外結(jié)合，才可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。