2010年7月22日，北京市朝陽區(qū)太陽宮鄉(xiāng)十字口村舉行村民代表大會(huì)，會(huì)議的主要議題是對(duì)太陽宮新區(qū)D區(qū)地塊的征地補(bǔ)償方案進(jìn)行表決。

從7月初開始，太陽宮鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)就召集村兩委負(fù)責(zé)人下達(dá)任務(wù)，明確表示：D區(qū)地塊的征地問題將由鄉(xiāng)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，所有補(bǔ)償費(fèi)用由鄉(xiāng)政府代收，村里要盡快召開村民代表大會(huì)表決通過，開會(huì)需要的所有文字材料由鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)準(zhǔn)備。

會(huì)議召開前，鄉(xiāng)政府給村委會(huì)撥了經(jīng)費(fèi)，說是供這次開會(huì)用的，每位村民代表領(lǐng)到了500元錢。鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)人特別強(qiáng)調(diào)一定要確保把會(huì)議開成，讓村民代表在鄉(xiāng)里準(zhǔn)備好的方案上簽字同意。結(jié)果卻沒有達(dá)到預(yù)期效果。33名村民代表最終只有10人在征地補(bǔ)償方案上簽字。而按照村民代表大會(huì)決議草案規(guī)定，要想使方案生效，必須有4/5以上的村民代表簽字同意才行。

為了使征地補(bǔ)償方案能夠通過，鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)分組入戶，會(huì)后對(duì)另外23名村民代表做工作，動(dòng)員他們?cè)谡鞯匮a(bǔ)償方案上簽字。經(jīng)入戶小組反復(fù)做工作，又有四五名村民代表簽字。村民代表簽字的文件隨后被鄉(xiāng)政府帶走，沒有留在村委會(huì)。

這次村民代表大會(huì)表決針對(duì)的地塊是十字口村的集體土地，既是該村最后一塊土地，也是太陽宮新區(qū)僅存的一塊可供征用的土地。太陽宮新區(qū)D區(qū)地塊征用，開發(fā)公司作為征地主體從未與土地供應(yīng)方十字口村進(jìn)行過任何接觸。

此前在十字口村的土地征用和安置拆遷中，基本上也都是由鄉(xiāng)政府出面。直到現(xiàn)在，村民的各項(xiàng)補(bǔ)償仍有近3億元留在鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)政府承諾村民的回遷安置房也沒有完全兌現(xiàn)。

國土資源部最近發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》明確要求，在今后的農(nóng)地征用中，應(yīng)支付征地農(nóng)民補(bǔ)償安置費(fèi)，且要直接支付給農(nóng)民個(gè)人，防止和糾正截留、挪用問題。十字口村村民認(rèn)為，按照這一規(guī)定要求，鄉(xiāng)政府沒有理由在土地征用方案中規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)用由鄉(xiāng)政府代收。

針對(duì)太陽宮鄉(xiāng)十字口村村民的困惑，筆者作為律師，從法律角度給了村民如下答復(fù)——

問題1

這次村民代表大會(huì)只有10名村民代表簽字表示同意，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，這是否意味著征地補(bǔ)償方案沒有通過？

答：《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第17條規(guī)定：“村民會(huì)議由本村18周歲以上的村民組成。召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村2/3以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的2/3以上通過。必要的時(shí)候，可以邀請(qǐng)駐在本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席村民會(huì)議?！?/p>

朝陽區(qū)太陽宮鄉(xiāng)十字口村于7月22日召開的村民代表會(huì)議有33名代表，只有10人同意征地補(bǔ)償方案，比例只有30%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于超過半數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，因此說十字口村這次的征地方案沒有被法定通過。

問題2

村民代表大會(huì)后，入戶小組做工作讓村民代表簽字是否具有法律效力？

答：《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第19條規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理：（一）鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法，村提留的收繳及使用； （二）本村享受誤工補(bǔ)貼的人數(shù)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；（三）村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用；（四）村辦學(xué)校、村建道路等村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案；（五）村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)、承包方案及村公益事業(yè)的建設(shè)承包方案；（六）村民的承包經(jīng)營方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)?！?/p>

依照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，涉及村民重要利益的事項(xiàng)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定。所謂提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，指的就是召開正式的會(huì)議，以會(huì)議的形式進(jìn)行表決。法律為什么規(guī)定要用會(huì)議的形式來議決重大事項(xiàng)呢？根本的原因是，用會(huì)議的形式可以有效防止村民代表在受到威逼利誘的情況下違背本意做出選擇。十字口村的入戶小組逐個(gè)到村民代表家中征集簽名的做法，不能保證村民代表不受干擾地表達(dá)自己的意見，不符合“召開村民會(huì)議來議決事項(xiàng)”的形式要求。因此，入戶小組做工作讓村民代表簽字表示同意這一行為是典型的違法行為，不具有法律效力。

問題3

政府應(yīng)該如何幫助村民開好村民代表大會(huì)？

答：《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。”

村民委員會(huì)依法實(shí)行自治，鄉(xiāng)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)關(guān)系，不是上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)政府在指導(dǎo)村民自治時(shí)，應(yīng)通過宣傳解釋、示范指引以及在其他方面上給予幫助的形式實(shí)現(xiàn)村民自治，以更好地維護(hù)村民的合法權(quán)益。

問題4

鄉(xiāng)政府規(guī)定征地補(bǔ)償款由鄉(xiāng)政府代收有無依據(jù)？

答：農(nóng)村土地征地補(bǔ)償費(fèi)中有補(bǔ)償給村集體的，也有補(bǔ)償給農(nóng)民個(gè)人的。依照《物權(quán)法》以及國土資源部新的規(guī)定，屬于支付給被征地農(nóng)民的費(fèi)用應(yīng)直接支付給農(nóng)民個(gè)人，屬于支付給村集體的費(fèi)用應(yīng)支付到村集體的賬戶內(nèi)。鄉(xiāng)政府不是征地補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，代收征地補(bǔ)償款沒有任何法律依據(jù)。

值得注意的是，很多地方推行村賬鎮(zhèn)管，即村集體的賬目集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的經(jīng)濟(jì)管理站，實(shí)行集中管理。但是這種管理僅僅是規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)的支付、監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)的合理使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)決定村級(jí)財(cái)務(wù)的使用，村級(jí)財(cái)務(wù)仍然實(shí)行村民自治，只有全體村民才有權(quán)決定村級(jí)財(cái)務(wù)的使用。

問題5

農(nóng)村集體土地開發(fā)利用是否應(yīng)由甲乙雙方直接商談？

答：征地有兩種形式，一種是為了公共利益的需要而進(jìn)行的國家征地，另一種是為了商業(yè)開發(fā)而進(jìn)行的商業(yè)征地。前一種帶有國家強(qiáng)制性質(zhì)，主要按國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，協(xié)商只是輔助手段。商業(yè)開發(fā)則應(yīng)采取協(xié)商的方法，由征用方與被征用方協(xié)商解決。十字口村的征地如果屬于商業(yè)征地，則應(yīng)由開發(fā)商與村集體協(xié)商確定征地補(bǔ)償、拆遷安置等事宜，鄉(xiāng)政府則主要做促進(jìn)、協(xié)調(diào)工作，既不能直接代表開發(fā)商，也不能直接代表村集體，更不能既代表開發(fā)商又代表村集體。