摘要：我國正從過度依賴政府作為水資源決策和管理主體的傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化水治理模式，但當(dāng)前灌區(qū)管理依然存在亟待解決的問題。針對灌區(qū)水資源的共有屬性，多中心治理能在很大程度上促進(jìn)灌區(qū)管理。應(yīng)從改革灌區(qū)水資源管理法律體系、完善灌區(qū)水資源管理模式、強(qiáng)化灌區(qū)公眾參與、建立水權(quán)分配制度入手，構(gòu)建我國的多元化灌區(qū)治理體制。

一、我國灌區(qū)管理現(xiàn)狀及問題

灌區(qū)是由水庫、渠道、田地、作物組成的半人工生態(tài)系統(tǒng)，依靠自然環(huán)境提供的光、燕、土壤資源，加上人為選擇的作物和安排的作物種植比例等人工調(diào)控手段而組成的一個(gè)具有很強(qiáng)的社會性質(zhì)的開放式生態(tài)系統(tǒng)。我國是水資源短缺的農(nóng)業(yè)大國，灌區(qū)對我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

在我國，大中型灌區(qū)目前多采用“專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合”的管理體制。灌區(qū)建成后，由當(dāng)?shù)卣蛩姓鞴懿块T組建專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對灌區(qū)取水樞紐、干渠、支渠等骨干工程運(yùn)行維護(hù)和灌溉供水進(jìn)行經(jīng)營管理。在業(yè)務(wù)上接受當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T領(lǐng)導(dǎo)。部分灌區(qū)設(shè)有由地方政府、水行政主管部門、受益鄉(xiāng)村、用水戶代表等組成的灌區(qū)代表大會或灌區(qū)管理委員會，是灌區(qū)實(shí)行民主管理的組織形式，有關(guān)灌區(qū)發(fā)展的重大問題，如水量分配、灌溉秩序、水費(fèi)計(jì)收與支出等，由灌區(qū)代表大會或灌區(qū)管理委員會討論決定。支渠或斗渠以下的工程和田間灌溉服務(wù)通常由受益農(nóng)戶推選代表組成支(斗)渠委員會或用水戶協(xié)會負(fù)責(zé)管理。有一些灌區(qū)習(xí)慣采用以行政村為單元的農(nóng)村集體管理。分布于全國各地的眾多小型灌區(qū)絕大多數(shù)由村民委員會或農(nóng)民用水小組負(fù)責(zé)管理。近年來，水利部積極培育農(nóng)民用水戶協(xié)會等合作組織，積極探索建立用水戶參與管理的農(nóng)村水利建設(shè)與管理體制。農(nóng)民用水戶協(xié)會是由農(nóng)民自愿組織起來的實(shí)行自我服務(wù)、民主管理的農(nóng)村用水合作組織，它為會員用水提供服務(wù)，保證輸水渠道、村社供水管道及設(shè)施正常運(yùn)行，維護(hù)會員用水利益。

這表明為解決日益復(fù)雜的水資源管理問題。中國正從過度依賴政府作為決策翱管理主體的傳統(tǒng)體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代水治理模式，但當(dāng)前灌區(qū)管理依然存在亟待解決的問題。

第一，灌區(qū)管理體制分割嚴(yán)重。灌區(qū)管理體制在縱向和橫向上都過于分散。橫向上，由于不同部門之間的職責(zé)劃分并不是十分明晰，機(jī)構(gòu)職能存在交叉沖突。這在一定程度上導(dǎo)致部門協(xié)調(diào)的行政成本增加，影響水資源管理的有效性?？v向上，灌區(qū)水管理是與行政管理掛鉤的。在現(xiàn)行五級行政機(jī)構(gòu)的框架內(nèi)，多數(shù)涉水管理機(jī)構(gòu)只向本級政府負(fù)責(zé)，而與上下級政府聯(lián)系不多。每個(gè)行政單元都負(fù)責(zé)自己轄區(qū)范圍內(nèi)的政策制定和執(zhí)行，大多都從各自的利益出發(fā)。很難考慮水資源的完整性。政府從水資源作為一種公共物品所具有的特點(diǎn)出發(fā)、針對外部性而采取的行動(dòng)措施往往以失敗告終。

第二，灌區(qū)管理存在政策失靈。中國的水權(quán)制度遠(yuǎn)未成熟。一方面，初始水權(quán)沒有明確的界定；另一方面。現(xiàn)行水權(quán)制度并沒有涵蓋所有水用戶。在灌區(qū)，水的使用權(quán)是分配給負(fù)責(zé)灌溉的中介機(jī)構(gòu)。而不是水的最終用戶，許多用戶特別是農(nóng)民，都處于無證用水的狀態(tài)。

第三，過度依賴行政措施。灌區(qū)管理主要依靠命令和控制手段，而不是基于市場的手段。根據(jù)市場確定水價(jià)應(yīng)該是優(yōu)化水資源在不同經(jīng)濟(jì)用途之間的配置、提高用水效率的一個(gè)重要政策手段，然而，在中國，水價(jià)是從政治角度通過自上而下的行政指令決定的，而不是由市場決定的。在灌溉中，灌溉用水的價(jià)格并未反映供水的全部成本。在大多數(shù)灌區(qū)，水費(fèi)是按照每戶的灌溉面積來計(jì)算的，變相鼓勵(lì)了農(nóng)民浪費(fèi)灌溉用水。

第四，公眾參與不足。隨著經(jīng)濟(jì)和政治改革的深化。公共事務(wù)管理中的公眾參與程度不斷提高，但公眾參與灌區(qū)管理的程度依然不高。在水資源管理中，近年來采取了很多鼓勵(lì)和促進(jìn)公眾參與的措施。作為水用戶的組織形式，用水戶協(xié)會成為參與中國農(nóng)村灌溉水管理的一種很受歡迎的形式。2005年10月，水利部、國家發(fā)改委和民政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會建設(shè)的意見》，詳細(xì)說明了成立農(nóng)民用水戶協(xié)會的原則與程序。以及這些協(xié)會與政府機(jī)構(gòu)和水事企業(yè)的關(guān)系。據(jù)水利部資料，到2007年，在全國30個(gè)省市區(qū)，用水戶都參與了灌溉水管理，農(nóng)民用水戶協(xié)會已成為主要的農(nóng)民水用戶組織，超過6000萬農(nóng)民參與了水資源的管理。農(nóng)民用水戶協(xié)會反映出水資源管理機(jī)構(gòu)開始與公眾、特別是利益相關(guān)者合作，因此可能為取水許可和水權(quán)分配提供集體協(xié)商和決策的機(jī)會。但是，農(nóng)民用水戶協(xié)會在實(shí)踐中仍受到公權(quán)力部門的過多干預(yù)，帶有很強(qiáng)的官方色彩。如果沒有社區(qū)居民、利益集團(tuán)和非政府組織等非公權(quán)力代表的參與，用水戶協(xié)會很難成為真正的公共利益表達(dá)載體。我國的農(nóng)民用水戶協(xié)會不是真正自發(fā)建立，而是在一些水行政管理機(jī)關(guān)與農(nóng)村自治組織策劃和動(dòng)員下有目的的建立的。其成員基本都是村委會干部，缺乏真正利益相關(guān)者的參與，非政府組織實(shí)際上無法發(fā)揮其相應(yīng)的功能。

二、多中心治理與灌區(qū)管理

按照聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的定義，治理(Governance)包括資源(自然資源、經(jīng)濟(jì)和社會資源)管理中行使權(quán)力的方式，包括規(guī)范權(quán)力行使的正式和非正式的制度。它與更為廣義的社會治理系統(tǒng)相關(guān)，而不只是關(guān)注作為負(fù)責(zé)決策的主要政治實(shí)體的政府。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署將水治理定義為：在社會不同層面開發(fā)和管理水資源并提供水服務(wù)的一系列政治、社會、經(jīng)濟(jì)和行政管理系統(tǒng)。灌區(qū)管理的核心是用水權(quán)利分配，不論是同一灌溉系統(tǒng)的不同農(nóng)民之間還是在灌溉系統(tǒng)之間，或者在灌溉部門和其他部門之間，均存在因用水競爭而導(dǎo)致的用水權(quán)利沖突。個(gè)體理性行為導(dǎo)致集體非理性的現(xiàn)象亦存在于灌溉關(guān)系中，這是灌區(qū)的“公地悲劇”。公地悲劇，或者說集體行動(dòng)所面臨的困境，常常成為國家管制或產(chǎn)權(quán)私有的理由。但是，一方面，作為一種與人類社會生活密切相關(guān)的自然資源，水資源既受自然環(huán)境的影響也受人類活動(dòng)的影響，所以，水資源的區(qū)域差異較大，集中的、統(tǒng)一的資源管理方式不能滿足資源屬性和社會的實(shí)際需求：另一方面，關(guān)于公共物品的研究已揭示了資源的管理受到自身特點(diǎn)的影響，純粹的私有制通常是沒有效率和不適宜的，排除其他用戶是不可能的。簡單的公有或私有、政府控制或個(gè)人所有的模式，在現(xiàn)實(shí)生活中無法實(shí)現(xiàn)。政府事實(shí)上不可能完全控制和管理所有公共資源的全部產(chǎn)權(quán)；同時(shí)，對于有些公共資源而言，明晰界定產(chǎn)權(quán)非常困難。公共資源既然能夠存在，那么共有產(chǎn)權(quán)的存在也就有一定的社會基礎(chǔ)。因此，實(shí)際生活中人們利用、管理公共資源的方式是多元的，灌區(qū)及其他一些公共資源的用戶，可以采取多途徑實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)管理，管理組織的多元化對水這一公共物品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有重大意義。

根據(jù)多中心治理理論，在公共池塘資源、公共物品、公共經(jīng)濟(jì)以及其他公共系統(tǒng)的制度安排中，應(yīng)設(shè)計(jì)多中心以達(dá)到相互制衡和協(xié)作生產(chǎn)。這一理論所主張的既不是無中心的、完全市場機(jī)制的制度和組織設(shè)置，也不是集權(quán)的官僚制。多中心治理理論試圖在政府管制和市場機(jī)制間尋找某些有效的協(xié)作機(jī)制?，F(xiàn)代社會，中間組織在社會協(xié)作方面的功能越來越重要，中間組織為個(gè)體間的合作提供了更有效的機(jī)制，在公共資源利用領(lǐng)域，有利于利益相關(guān)者及公眾參與的機(jī)制相當(dāng)重要。因此，參與式管理的組織設(shè)計(jì)受到普遍重視，參與式管理已成為國際公認(rèn)的解決水問題的有效方法之一。

水資源屬于國家所有，但實(shí)際上，灌區(qū)水資源屬共有。因此，在國家沒有授權(quán)的情況下，其他形式和層次的組織難以介入灌區(qū)管理，這樣，個(gè)人直接面對和使用灌區(qū)水資源，從而使資源實(shí)際變成了共有。共有的模式無形中擴(kuò)大了資源消費(fèi)群體的規(guī)模，因?yàn)楣芾碚咭鎸?shù)量龐大的、無組織的個(gè)人。因此，對于這種理論上屬國家所有而實(shí)質(zhì)上具備公共物品性質(zhì)的資源，國家必須對其實(shí)行分權(quán)管理，即國家以授權(quán)的方式允許各種性質(zhì)的組織介入資源管理，讓不同的組織來履行和實(shí)現(xiàn)國家對這種事實(shí)上的共有資源的控制。多元組織的介入，不僅改變資源管理機(jī)構(gòu)的單一結(jié)構(gòu)，同時(shí)，又可使資源介入者組織化，使政府與個(gè)人之間的溝通、監(jiān)督和管理更加方便。對政府而言，多組織參與便于他們制定規(guī)范和實(shí)施規(guī)范。政府對不同組織設(shè)置規(guī)范，遠(yuǎn)比給所有獨(dú)立的個(gè)人設(shè)置規(guī)范要容易得多。資源使用和管理的組織化，將減少個(gè)人單獨(dú)行動(dòng)的范圍。個(gè)人介入組織后，也將受組織的各方面規(guī)范的制約，同時(shí)，組織也有監(jiān)督個(gè)人獨(dú)立行動(dòng)的責(zé)任。因此，以非政府組織為代表的中間層組織的參與式管理對預(yù)防大范圍內(nèi)的集體行動(dòng)或個(gè)人具有外部性的單獨(dú)行動(dòng)是很有效的。因此，針對灌區(qū)水資源的共有屬性，多中心治理能在很大程度上促進(jìn)灌區(qū)管理。

參與式管理的重要表現(xiàn)形式是非政府組織，其在公共領(lǐng)域發(fā)揮的作用主要是監(jiān)督、支持和服務(wù)功能。非政府組織制約國家權(quán)力的方式主要是直接參與政府決策、表達(dá)意見和監(jiān)督政府行為，它通常會根據(jù)公共利益需要對政府的環(huán)境資源政策構(gòu)成壓力，其監(jiān)督活動(dòng)有利于促進(jìn)立法或行政機(jī)關(guān)行為的可持續(xù)性。一些專業(yè)性的、技術(shù)性的非政府組織常常對環(huán)境資源保護(hù)技術(shù)的革新、水資源信息的交流以及相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定起促進(jìn)作用。一些非政府組織具有提供水資源服務(wù)以及管理水資源的功能，超越了政府組織的管理機(jī)構(gòu)和營利性的水事服務(wù)企業(yè)。

灌區(qū)水利協(xié)會是一種參與公共水資源管理的非政府組織，逐漸興起于1940年代，這一模式存在于全球多個(gè)地方。水利協(xié)會的主要功能是建立和促進(jìn)水資源利益相關(guān)者和管理者之間的協(xié)商機(jī)制。促進(jìn)水資源的高效利用和可持續(xù)發(fā)展。水利協(xié)會的發(fā)展反映了水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)從競爭關(guān)系走向競爭與合作相結(jié)合的關(guān)系。通過多部門的協(xié)商與合作，可能解決單一管制方式難以解決的一些問題。代表國家權(quán)力履行配置和管理公共資源的機(jī)構(gòu)有自己的利益需求，在實(shí)踐中可能不能完全代表公共利益、因此，公共資源的管理和保護(hù)，靠單一的政府行為是不夠的。林維峰在對臺灣小規(guī)模灌溉系統(tǒng)管理績效的實(shí)證研究中發(fā)現(xiàn)，人們通常認(rèn)為政府機(jī)構(gòu)在管理灌溉系統(tǒng)內(nèi)出現(xiàn)的集體行動(dòng)問題中，是必要的和有效的。然而實(shí)證研究的結(jié)果則顯示，政府機(jī)構(gòu)的績效性相對于農(nóng)民自己的管理組織是較為低下的。

三、構(gòu)建多元化灌區(qū)治理體制

良好的水治理取決于多種因索，包括(1)有力的政策、法律和規(guī)制框架；(2)更加有效的執(zhí)行組織；(3)公民改善水治理的決心；(4)適度的投資。這表明，水治理有三個(gè)主要內(nèi)容。即法律框架、體制安排和公民社會。法律框架包括所有與水資源相關(guān)的法律法規(guī)，包括：(1)界定水的產(chǎn)權(quán)以及必要的環(huán)境與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；(2)為落實(shí)這些權(quán)利、達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)確立各種手段。包括決策和規(guī)劃手段、執(zhí)行手段以及監(jiān)控和評價(jià)手段；(3)創(chuàng)建水治理的制度體系；(4)確定執(zhí)法程序。水治理的體制安排包括承擔(dān)與水資源相關(guān)的直接管理職責(zé)的所有政府實(shí)體、它們的權(quán)力、部門間及部門內(nèi)的各種關(guān)系以及這些實(shí)體的運(yùn)行過程和機(jī)制。市民社會則通過不同的渠道和形式發(fā)揮作用。公眾參與是市民社會介人水資源管理的重要方式，它使水治理與傳統(tǒng)的政府水資源管理區(qū)別開來。良好的水治理有賴于各個(gè)利益相關(guān)方，包括各級各類政府組織、相關(guān)的商業(yè)團(tuán)體、廣大公眾和非政府組織，在完善的法律框架下作出協(xié)調(diào)一致的努力。

構(gòu)建多元化灌區(qū)治理體制主要包括如下內(nèi)容：

第一，改革灌區(qū)水資源管理法律體系。過去20年中，中國在改善水資源管理的法制方面取得了很大進(jìn)步，但是，需要改進(jìn)的方面還很多。應(yīng)從如下幾個(gè)方面完善：(1)構(gòu)建綜合性的水費(fèi)源管理法律體系，以填補(bǔ)包括灌區(qū)管理在內(nèi)的水資源管理方面的法律空白；(2)強(qiáng)化法律實(shí)施，完善程序立法。加強(qiáng)監(jiān)督和檢查，促進(jìn)公眾參與；(3)在立法中克服部門和地方利益；(4)明確地方政府在流域管理機(jī)構(gòu)中的法律地位。

第二，完善灌區(qū)水資源管理模式。全球淡水資源危機(jī)實(shí)質(zhì)上是公共管理危機(jī)，各國一直試圖從體制人手解決水資源問題。盡管具體制度存在差異，但有些經(jīng)驗(yàn)可以供我國借鑒。1990年以來，為了解決日益突出的水危機(jī)，越來越多的國家采用了一種更加系統(tǒng)和綜合的水資源管理辦法。按照這種綜合管理模式。多個(gè)國家對政府水管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)改革。這些機(jī)構(gòu)安排有兩個(gè)共同的特點(diǎn)：一是在國家層面上，水資源管理的職責(zé)由一到兩個(gè)機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)；二是根據(jù)流域而不是根據(jù)行政轄區(qū)或部門的管理邊界進(jìn)行水資源管理，并以流域?yàn)閱挝辉O(shè)立了水資源管理機(jī)構(gòu)。中國水資源管理體制的一個(gè)主要缺陷是過度分割，中國應(yīng)從現(xiàn)行的水資源管理模式轉(zhuǎn)向新的綜合管理模式，中國要進(jìn)行深人的改革，從改革政府機(jī)構(gòu)、完善法律框架到創(chuàng)新政策手段。改革國家一級的政府機(jī)構(gòu)以實(shí)行綜合的水資源管理。成立國家水資源委員會。作為指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國性涉水事務(wù)的最高政府機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是指導(dǎo)制定國家水戰(zhàn)略，審批關(guān)于水資源開發(fā)、分配和利用的長期規(guī)劃，協(xié)調(diào)所有的涉水部門以避免各個(gè)部門出臺的政策不一致甚至相互沖突。

第三，強(qiáng)化灌區(qū)公眾參與。公眾參與水資源管理是全球性趨勢，是淮區(qū)多元化治理的固有成分，它既能促進(jìn)其他利益相關(guān)者履行職責(zé)。也可以作為水資源管理的政策手段。政府應(yīng)該致力于促進(jìn)公眾參與并逐步采取相應(yīng)措施，應(yīng)改進(jìn)關(guān)于促進(jìn)公眾參與水資源治理的現(xiàn)有政策的實(shí)施，擴(kuò)大公眾在與其生活直接相關(guān)的水資源問題方面的參與。應(yīng)加強(qiáng)公眾參與立法，在《水法》等相關(guān)法律中，增加公眾參與條款，明確規(guī)定公眾的三項(xiàng)權(quán)利：知情權(quán)、參與決策權(quán)、質(zhì)詢權(quán)。流域水資源管理機(jī)構(gòu)成員應(yīng)包括不同相關(guān)利益者的代表，包括供水者、水用戶和一般公眾的代表。大力發(fā)展非政府組織。完善非政府組織的相關(guān)法律和政策。賦予非政府組織獨(dú)立的法律地位，拓寬非政府組織以各種形式參與灌區(qū)水資源管理的渠道。以歐盟為例，在其《水資源管理框架指令》中，要求所有成員國應(yīng)該在指令執(zhí)行過程中鼓勵(lì)各利益相關(guān)者積極參與。在法國，國家為公眾參與作出了制度安排。在流域?qū)用?。流域委員會由不同的利益相關(guān)者代表組成，包括水用戶、專家和專業(yè)協(xié)會的代表。不同行政區(qū)的代表，以及中央政府的代表。在地方一級，三分之二的城鎮(zhèn)都成立了水聯(lián)合會，由政府、水用戶和水公司的代表共同組成。我國應(yīng)在灌區(qū)治理中大力扶持農(nóng)民用水戶協(xié)會的發(fā)展。加強(qiáng)相關(guān)立法。明確用水戶協(xié)會的法律地位、參與灌區(qū)水資源治理的權(quán)利和義務(wù)及其與水行政管理部門的權(quán)限劃分。

第四，建立符合我國國情的水權(quán)分配制度。分配水權(quán)和建立水市場可以提高中國的用水效率。有助于解決其水資源短缺問題。這里水權(quán)是指對水的分配、抽取和使用權(quán)。法律并不是分配水權(quán)的唯一權(quán)威途徑，特別是在一些地方。管理方面的障礙使國家難以分配、監(jiān)控和落實(shí)個(gè)體的權(quán)利。在國際上。通過契約性協(xié)議和用戶群體聲明界定水權(quán)的做法廣泛存在，特別是在灌溉用永計(jì)劃方面。這種非正式制度安排在中國也存在。例如，在有些灌區(qū)。一個(gè)機(jī)構(gòu)會根據(jù)契約向水用戶協(xié)會供水，實(shí)際上，這種契約并沒有法律授權(quán)，但確實(shí)明確規(guī)定了供水機(jī)構(gòu)和水用戶協(xié)會的權(quán)利和義務(wù)。在不能針對各個(gè)農(nóng)戶用水進(jìn)行計(jì)量監(jiān)測的地方。這種安排使農(nóng)戶可以通過水用戶協(xié)會參與有關(guān)決策，從而加強(qiáng)他們的參與能力。中國的水權(quán)交易才剛剛開始，現(xiàn)行法律關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定很少。初始水權(quán)規(guī)定應(yīng)確保水資源供需總體平衡。以杭錦灌區(qū)為例，采用循序漸進(jìn)的步驟進(jìn)行水權(quán)界定、分配和落實(shí)是一種明智的策略。但是，在中國。所有灌溉工程的設(shè)計(jì)和建設(shè)都沒有考慮向單個(gè)農(nóng)戶提供可控制、受監(jiān)測的流量，因此，必須通過水用戶團(tuán)體申請獲得。在這種情況下，界定和分配團(tuán)體權(quán)利是一種實(shí)用的選擇，但也對水交易決策中的公眾參與提出新的問題。