摘要：公共治理水平很大程度上依賴于預(yù)算能力，良好公共治理的四大支柱都與預(yù)算管理的完善密不可分?？梢哉f預(yù)算對于現(xiàn)代政府的公共治理水平的影響是根本性的。近十年來，我國預(yù)算管理雖然進行了一系列改革嘗試，但政府的預(yù)算能力仍然存在著較大的問題，極大地制約了公共治理的完善。因此，針對問題，改革預(yù)算對于提供公共治理水平具有十分重大的意義。我國預(yù)算能力存在哪些問題，怎樣解決這些問題也是值得我們探討的話題。

關(guān)鍵詞：預(yù)算改革；公共治理；預(yù)算能力

一、公共治理水平依賴于預(yù)算能力

(一)公共治理與預(yù)算

1.良好公共治理的四大支柱。20世紀80年代初，治理被引入私人組織，出現(xiàn)公司治理。而治理被引入公共領(lǐng)域則是20世紀80年代末期后的事了。世界銀行在其報告中首次運用“治理的危機”一詞來概括當(dāng)時非洲的危機情形。此后人們開始重視公共領(lǐng)域的治理。一些國際學(xué)術(shù)組織致力推廣、傳播治理理論和治理精神。最近十幾年來，公共治理問題越來越受到關(guān)注。

公共治理是指公共領(lǐng)域的治理，它是在一系列受托責(zé)任和控制的體制下運用公共權(quán)力來供給公眾希望政府供給的產(chǎn)品和服務(wù)。可以說，公共治理是一系列履行受托責(zé)任而采取的活動。

良好公共治理的四大支柱：受托責(zé)任、透明度、可預(yù)見性、參與。四大支柱相輔相成，缺一不可。(1)受托責(zé)任。受托責(zé)任(accountability)是由委托代理關(guān)系的建立而發(fā)生的。各級政府和政府公職人員作為受托人，所承擔(dān)的公共受托責(zé)任具體包括三個方面，一是負責(zé)以最大善意遵照法律的規(guī)定。執(zhí)行國家的任務(wù)，杜絕一切以權(quán)謀私的行為；二是負責(zé)以最經(jīng)濟、最有效的辦法管理和運用公共資源；三是負責(zé)使公共資源的配置和運用最大限度地達到預(yù)定目的。上述責(zé)任逐層遞進，缺一不可。(2)透明度。透明度(transparency)要求政府過程公開，并系統(tǒng)地報告治理目標(biāo)的實現(xiàn)情況。(3)可預(yù)見性?？深A(yù)見性(predictabillty)來源于法律和規(guī)章的清晰性、預(yù)先可知以及統(tǒng)一和有效地實施。公共治理的可預(yù)見性要求政府有能力預(yù)測未來。并根據(jù)未來的成本和預(yù)期變化制定合理的政策并有效實施。(4)參與。參與(participation)是指公共治理要有公共官員、雇員和其他與公共事務(wù)具有利害關(guān)系者的適當(dāng)“參與”。公共治理理論下參與公共事務(wù)管理的主體已經(jīng)不只是政府組織和公共官員。還包括各種非營利組織、私人組織和個人在內(nèi)的多元主體的合作治理。在多元主體為特征的公共治理范式中，不同治理主體既發(fā)揮著各自的作用，又彼此之間相互合作，構(gòu)成各方有序參與的合作式網(wǎng)絡(luò)。

2.公共治理四太支柱與預(yù)算。(1)預(yù)算與受托責(zé)任。從預(yù)算管理角度講，受托責(zé)任無論對于公共資源的“使用”，還是對于使用公共資源所產(chǎn)生的“結(jié)果”(results)，都是必不可少的。一般地講，有效的受托責(zé)任有兩個核心的成分：責(zé)任性(answerability)及結(jié)果(consequences)。責(zé)任性要求核心的預(yù)算官員和各部門人員定期地對兩個相互關(guān)聯(lián)的問題做出反應(yīng)：“錢去了哪里”?“取得了什么成效”?結(jié)果要求公共資源的使用有可預(yù)見的和有意義的結(jié)果——例如投入教育的公共資源是否在某種程度上增加了知識(如降低文盲率)和收入水平?；诹己玫墓仓卫砑捌湓陬A(yù)算管理中的應(yīng)用，人們必須持有這樣的觀點：沒有結(jié)果的受托責(zé)任僅僅是空洞的和形式上的。(2)預(yù)算與透明度。預(yù)算是立法機構(gòu)、社會公眾監(jiān)督政府公共管理的一個窗口，政府做了什么、將要做什么，看看其預(yù)算就知道了。財政透明度要求公眾能以較低的成本獲得相關(guān)信息，包括與預(yù)算管理相關(guān)的所有財政信息。國際貨幣基金組織《財政透明度手冊》的核心要求是政府應(yīng)當(dāng)定期向公眾提供全面并且真實的財政信息。這些財政信息至少應(yīng)包括預(yù)算信息、資產(chǎn)和負債信息以及各級政府的合并財務(wù)狀況。這里要求的預(yù)算信息涵蓋了所有的預(yù)算和預(yù)算外活動，包括年度預(yù)算和預(yù)算的執(zhí)行情況、相關(guān)年度預(yù)算的比較信息、未來年度的預(yù)測情況以及預(yù)算外資金的明細情況等。(3)預(yù)算與可預(yù)見性。在政府和各公共部門準備預(yù)算時。可預(yù)見性顯得尤其重要。在缺乏可預(yù)見性的情況下，由于未來可得的公共資源流量具有高度的不確定性，支出部門和機構(gòu)幾乎不可能編制和呈遞高質(zhì)量的預(yù)算。財務(wù)資源缺乏“可預(yù)見性”將破壞資源分配的戰(zhàn)略優(yōu)先性，使公共官員難以對服務(wù)供應(yīng)作出規(guī)劃。(4)預(yù)算與參與。預(yù)算是公眾參與政府公共管理的—個重要渠道。健全的預(yù)算管理需要有公共官員、雇員和其他與政府預(yù)算具有利害關(guān)系者的適當(dāng)參與。監(jiān)管支出機構(gòu)的營運效率和服務(wù)質(zhì)量，從公共物品(puhic goods)消費者那里反饋信息，都需要有參與。

(二)預(yù)算能力與治理水平

在公共治理理念的支配下，發(fā)達國家設(shè)計了一系列的預(yù)算管理目標(biāo)，其中主要目標(biāo)有：在宏觀層次上確保戰(zhàn)略優(yōu)先性，強化預(yù)算資源的配置效率；在微觀層次上確保支出機構(gòu)的營運效率；確保財政責(zé)任；發(fā)展參與式預(yù)算；管理財政風(fēng)險。這些目標(biāo)的實現(xiàn)程度體現(xiàn)了預(yù)算能力的大小，同時也能體現(xiàn)出治理水平的高低。

1.預(yù)算資源的配置效率目標(biāo)。預(yù)算資源的配置包括兩個層次：一是總量配置?？偭颗渲檬菍⑸鐣Y源在政府公共部門與私人部門之間進行配置。二是結(jié)構(gòu)配置。結(jié)構(gòu)配置是指將獲得的公共資源在政府各公共部門之間進行分配。

配置效率是總體效率，屬于宏觀層次，解決整體上有限資源在不同部門、領(lǐng)域間的合理劃分和運用問題。通俗地說，就是解決政府從市場上取得多少錢，如何分配這些錢的問題。這就要求預(yù)算的安排在總體上有最優(yōu)的規(guī)劃和決策，在收支中正確處理政府部門和私人部門以及政府各公共部門之間的各種利害關(guān)系。提高預(yù)算配置效率的關(guān)鍵是使預(yù)算決策符合社會公眾的公共需求偏好以及相應(yīng)的承受能力，因此，預(yù)算決策程序和方法的安排要有民主性和科學(xué)性，以充分體現(xiàn)公共意愿并有客觀的計量依據(jù)。

政府的一切活動都離不開預(yù)算收支，從另一方面說。預(yù)算是一個個標(biāo)著。價格”標(biāo)簽的政府活動目標(biāo)。也即是公共治理目標(biāo)。因此，公共治理水平的高低直接受預(yù)算配置效率的影響。

2.預(yù)算資源的營運效率目標(biāo)。營運效率是指政府公共部門使用公共資源的效率。政府公共部門以有效提供公共商品、滿足公共需求為基本職責(zé)，營運效率要求其在提供公共商品過程中講求投入與產(chǎn)出、所費與所得的比較，遵從。少花錢、多辦事、辦好事”的原則，用盡可能少的資源提供盡可能多的滿足人們需求的公共商品和服務(wù)。

營運效率是個別效率，屬于微觀層次，解決具體公共部門有效運用資源，使之發(fā)揮最大效用問題。換言之，就是解決政府公共部門如何高效率地使用錢的問題。這就要求預(yù)算每個公共資金使用部門都精打細算，節(jié)約開支，講求效果，以最小的投人取得最大的社會效益。

預(yù)算營運效率直接是政府活動生產(chǎn)效率的體現(xiàn)。換言之，公共治理的生產(chǎn)效率依賴于預(yù)算管理的營運效率。

3.確保財政責(zé)任目標(biāo)

財政責(zé)任的基本問題在于政府如何履行對社會公眾的受托責(zé)任。具體來說就是確保“取之于民、用之于民··的可靠性，預(yù)算管理的合規(guī)性及實現(xiàn)預(yù)算結(jié)果。

政府對于社會公眾受托責(zé)任的產(chǎn)生，其根源在于社會公眾與政府對于公共資源的委托代理關(guān)系的建立。政府作為受托人，在其公共治理過程中，首先有責(zé)任確保公共資源“取之于民、用之于民”，而不是作為某些官員私有財產(chǎn)被其揮霍掉；其次還應(yīng)保證公共資源的使用的合規(guī)性，即確保預(yù)算執(zhí)行的合法合規(guī)性；最后，還應(yīng)追求公共資源的使用效果，以確保提供的公共商品和服務(wù)最大限度地滿足社會公共需求，避免出現(xiàn)“形象工程”、“面子工程”、“豆腐渣工程”等低效果或無效果的公共支出。

4.參與式預(yù)算建設(shè)目標(biāo)。參與式預(yù)算就是讓社會公眾有效地參與預(yù)算管理中，從預(yù)算編制開始至決算審批結(jié)束，整個過程都有社會公眾的有效參與。社會公眾的參與有兩種方式：一是直接參與；二是代理參與。直接參與是指某項具體預(yù)算事項，從立項開始到最后效果的評價，都由涉及切身利益的所有社會公眾直接參與進來；代理參與是指由社會公眾選出的代表參與預(yù)算的管理過程。

參與式預(yù)算的建立，使預(yù)算管理更加公開、民主、透明，以提高公共資金的使用效果，避免腐敗，為民意的充分表達提供平臺。

5.財政風(fēng)險管理目標(biāo)。預(yù)算的財政風(fēng)險管理目標(biāo)，要求預(yù)算能夠全面反映政府所有資產(chǎn)和負債的信息。包括潛在的和隱性的信息，對從事的任何一項可能導(dǎo)致隱性和或有負債產(chǎn)生的政府活動負責(zé)。并做出解釋說明，確保從源頭上對財政風(fēng)險進行預(yù)測、監(jiān)督和控制，以評價某政府行為的穩(wěn)定性。

預(yù)算管理中的財政風(fēng)險管理目標(biāo)可以說是公共治理可預(yù)見性支柱的主要體現(xiàn)。也就是說公共治理可預(yù)見性的實現(xiàn)依賴于預(yù)算管理的財政風(fēng)險管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、我國預(yù)算能力現(xiàn)狀

我國近十年來，在預(yù)算管理方面進行了一系列的改革，例如部門預(yù)算改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革、收支兩條線改革、政府收支分類改革等等。旨在改進預(yù)算能力。雖然取得了一定的成效，但還存在一些不容忽視的問題，極大地影響了我國的預(yù)算能力。

(一)預(yù)算編審方面

預(yù)算的編審環(huán)節(jié)主要是對整個預(yù)算年度的預(yù)算收支做出規(guī)劃。并通過審批機構(gòu)的審批，最終確立正式的預(yù)算文件。

預(yù)算編審方面的能力目標(biāo)主宴涉及配置效率、財政責(zé)任、參與及財政風(fēng)險管理等目標(biāo)。我國預(yù)算編審環(huán)節(jié)預(yù)算能力的不足主要表現(xiàn)為：

1，配置效率不高。配置效率是指編制出科學(xué)、合理、體現(xiàn)民意的預(yù)算。在預(yù)算編制方面，我國雖然進行了部門預(yù)算、政府收支分類等改革，但這些改革還不夠完善。以配置效率目標(biāo)要求相比，還有一定的差距。一是編制內(nèi)容不全。目前的政府預(yù)算并未涵蓋整個政府收支，還有一些公共資金游離于預(yù)算管理之外。二是編制方法不科學(xué)。雖然提出引入零基預(yù)算法進行編制，但由于編制時間短、人員專業(yè)素質(zhì)低、技術(shù)要求高等原因，基本仍然沿用基數(shù)預(yù)算法進行編制。三是審批流于形式。我國預(yù)算內(nèi)資金預(yù)算的審批由人大進行，但由于審批時間倉促、專職專家型人才不足等原因，人大審批實際上流于形式。另外，預(yù)算外等資金預(yù)算根本不通過人大審批。

2.財政責(zé)任能力欠缺。我國稅收原則是“取之于民、用之于民”，由于配置效率方面存在的問題，導(dǎo)致一部分財政資金被腐敗掉，或進入私人小金庫、或被揮霍浪費掉，而社會公眾急需的基礎(chǔ)教育、養(yǎng)老保險、環(huán)境保護、公共醫(yī)療等公共服務(wù)卻一直存在巨大的供給短缺，使稅收原則的可靠性得到極大地挑戰(zhàn)。

3.公眾參與度低。目前社會公眾參與到預(yù)算編審方面還具有較大的困難。一是公眾參與意識不足：二是公眾缺乏有效的參與渠道；三是公眾缺乏足夠的參與預(yù)算的知識。

4.財政風(fēng)險管理能力不足。我國還沒有正式編制多年滾動預(yù)算，使得我國預(yù)算編制具有一定的短期行為，對于以后幾年預(yù)算的發(fā)展趨勢等缺乏足夠的預(yù)測和估計。

(二)預(yù)算執(zhí)行方面

預(yù)算執(zhí)行管理是預(yù)算管理的重要組成部分，是預(yù)算實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。預(yù)算執(zhí)行管理水平的高低。直接關(guān)系黨和國家各項重大政策的貫徹落實。直接關(guān)系政府公共服務(wù)水平和預(yù)算能力。

預(yù)算執(zhí)行方面的預(yù)算能力主要涉及營運效率、財政責(zé)任和參與目標(biāo)。執(zhí)行環(huán)節(jié)預(yù)算能力的不足為：

1.營運效率不高。我國目前可以說還處于投入預(yù)算階段，在投入預(yù)算模式下，支出控制者的職責(zé)是控制支出總水平，使之與政府的財政能力、經(jīng)濟承受能力和宏觀經(jīng)濟政策相適應(yīng)，每個支出部門和單位則想方設(shè)法逃避支出控制。缺乏節(jié)約和有效使用財政資源的動機。

2.績效觀念不足。預(yù)算執(zhí)行的財政責(zé)任不足主要表現(xiàn)在績效觀點的缺乏。在投入預(yù)算管理模式中，支出控制者需要的是確保支出使用者服從與預(yù)算過程相關(guān)的規(guī)則，而不是要求實現(xiàn)既定的預(yù)算效果，因此支出使用者只需要對投入負責(zé)而不必對產(chǎn)出和成果負責(zé)。事實上。我國預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)缺乏必要的績效計量和考核標(biāo)準。

3.外部參與度不高。對支出的控制主要是財政內(nèi)部控制，外部控制主要在于人大及審計部門的控制，而外部控制主要在于事后控制，對于整個過程的外部控制，目前我國還沒有有效的機制。

(三)決算編審方面

決算報表的編制，對國家和主管部門來說，除需要通過決算來了解預(yù)算單位年度財務(wù)收支狀況。更重要的是要匯總各單位的收支數(shù)據(jù)以進行總結(jié)、分析，為國家的預(yù)算管理和改革提供參考依據(jù)；對預(yù)算單位來說，編制決算報表，通過比較預(yù)(決)算數(shù)據(jù)的差距，尋找和解決問題，提高預(yù)算管理水平。因此，無論從國家和單位主管部門。還是基層預(yù)算單位來說，編報決算報表。都希望真實的了解單位的預(yù)算執(zhí)行情況，以此提高國家和單位的預(yù)算管理水平，推動國家財政資金管理體制改革。

我國決算信息主要來源于預(yù)算會計的報表。而預(yù)算會計報表雖然有覆蓋上百萬預(yù)算單位和各級政府財政部門的預(yù)算會計體系，以及層層匯總上報的會計報表制度，但從總體上看。預(yù)算會計信息的報告和使用都不夠充分：一是政府整體財務(wù)報告尚未建立，主要是預(yù)算會計報告并不包括對于管理財政風(fēng)險意義重大的或有負債報告、稅式支出報告以及準財政活動方面的報告。二是無經(jīng)營業(yè)績及成本信息的報告。我國現(xiàn)行預(yù)算會計報告系統(tǒng)不能提供評估財政績效所需要的相關(guān)信息。特別是不能提供關(guān)于服務(wù)成本方面的信息。根源在于收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)的采用。

三、結(jié)論與建議

公共治理與政府預(yù)算密不可分，良好的公共治理水平依賴于預(yù)算能力，換言之，預(yù)算能力的提高可以極大地促進公共治理水平的提升。反之，如果預(yù)算能力不足。將極大地影響公共治理的完善。目前我國預(yù)算管理還存在一些影響預(yù)算能力的大問題，這些問題的存在制約著我國公共治理水平。因此，通過預(yù)算改革提高預(yù)算能力，對于完善公共治理具有重大意義。

1.加強“參與式預(yù)算”建設(shè)。讓社會公眾真正參與到預(yù)算管理中來。目前主要做三件大事：一是加強社會公眾參與預(yù)算管理的意識。要想讓社會公眾真正參與到預(yù)算管理中來，首先是讓社會公眾愿意參與進來，那就是參與意識的培養(yǎng)。二是培育社會公眾預(yù)算知識。如果社會公眾沒有相應(yīng)的預(yù)算知識，參與預(yù)算管理只能是空談。利用多樣化的手段，例如通過展覽、講課、媒體宣傳、散發(fā)手冊等形式，多渠道宣傳預(yù)算知識，并建立專家與公眾互動渠道，使普通公眾能夠掌握基本的預(yù)算知識和參與管理的技術(shù)。三是完善社會公眾參與預(yù)算的渠道。開辟固定場所、媒介公開相關(guān)信息。只有開放、透明的政府才能保障信息流通的暢通，減少政府與公眾之間的信息不對稱。

2.完善政府預(yù)算編審。(1)繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，大力推進政府收支分類改革，真正實現(xiàn)綜合預(yù)算。(2)大力引進零基預(yù)算方法，減少基數(shù)預(yù)算的影響。(3)編制多年滾動預(yù)算，注重預(yù)算管理的持續(xù)性。(4)編制財政風(fēng)險預(yù)算，提高預(yù)算管理的可預(yù)見性。(5)加強人大審批監(jiān)督。一是提前預(yù)算編制時間，給人大充分的審批監(jiān)督時間。二是加強人大監(jiān)督機制建設(shè)，成立專職專家型審批監(jiān)督專門機構(gòu)。三是讓人大參與到整個預(yù)算編制過程中來。

3.加強預(yù)算執(zhí)行管理。一是完善國庫集中收付管理體系，健全預(yù)算執(zhí)行管理機制。二是深化政府采購制度改革。健全政府采購管理體系。三是建立國庫現(xiàn)金管理制度，提高科學(xué)理財水平。四是推進政府會計改革，建立政府會計管理體系。五是建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制。即以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、以財政資金活動監(jiān)控為重點、以動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為平臺，實時接收代理銀行和預(yù)算單位信息，全程監(jiān)控財政資金支付活動。