現(xiàn)在提大國(guó)資委這個(gè)概念，一定要擺脫部門(mén)權(quán)力之爭(zhēng)、利益之爭(zhēng)。

近年來(lái)，中央企業(yè)業(yè)績(jī)突飛猛進(jìn)，但關(guān)于國(guó)進(jìn)民退及壟斷的指責(zé)不絕于耳。指責(zé)之外、焦點(diǎn)之外還有一個(gè)特殊的群體一與國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)相對(duì)應(yīng)的部屬?lài)?guó)企。

財(cái)政部日前下發(fā)的《關(guān)于中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作歸口管理的通知》(下稱(chēng)《通知》)讓一直以來(lái)默默無(wú)聞的部屬?lài)?guó)企浮出水面。據(jù)悉，這類(lèi)企業(yè)數(shù)量很多，但大多數(shù)經(jīng)營(yíng)狀況不好、規(guī)模較小。對(duì)這些部屬?lài)?guó)企如何監(jiān)管和改革，著實(shí)是對(duì)決策層的一個(gè)考驗(yàn)。

需要說(shuō)明的是，這里所指的部屬?lài)?guó)企不包括鐵道、郵政、煙草等部門(mén)和企業(yè)，以及中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、全國(guó)社保基金理事會(huì)、民航局所屬企業(yè)和國(guó)防科工局等軍工部門(mén)所屬企業(yè)。

納入監(jiān)管 權(quán)宜之計(jì)

《通知》強(qiáng)調(diào)，部屬?lài)?guó)企國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作按照企業(yè)“出資人”性質(zhì)分別歸口財(cái)政部行政政法司和教科文司管理。財(cái)政部相關(guān)官員稱(chēng)：“現(xiàn)在還無(wú)法說(shuō)清楚將來(lái)會(huì)采取什么樣的監(jiān)管方式，但可以肯定的是與國(guó)資委監(jiān)管央企有很大不同，考核辦法以及未來(lái)發(fā)展方向等均與國(guó)資委管理央企有區(qū)別?！?/p>

事實(shí)上。財(cái)政部一直是部屬?lài)?guó)企的監(jiān)管部門(mén)，但從原來(lái)的國(guó)資局撤銷(xiāo)成立國(guó)資委，將100多家中央企業(yè)劃歸國(guó)資委監(jiān)管后，財(cái)政部對(duì)其余中央部門(mén)所屬企業(yè)有管理弱化的現(xiàn)象。《通知》可以看做財(cái)政部監(jiān)管職能的同歸。

不過(guò)，管理部屬?lài)?guó)企肯定與過(guò)去財(cái)政部主要管理行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有很大不同，后者是基礎(chǔ)管理，而部屬?lài)?guó)企畢竟是企業(yè)，有其自身特點(diǎn)，管理辦法也將有很大不同。財(cái)政部的監(jiān)管可能只是權(quán)宜之計(jì)。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心主任李保民接受本刊記者采訪時(shí)指出：財(cái)政部監(jiān)管很容易造成改革有回歸之嫌的印象。在國(guó)企改革的過(guò)程中，我們一再?gòu)?qiáng)調(diào)的是政府的公共管理職能和出資人職能分開(kāi)。財(cái)政部是政府的公共管理部門(mén)，承擔(dān)的是公共職能。國(guó)資委是一個(gè)特設(shè)機(jī)構(gòu)，履行出資人職責(zé)，依法監(jiān)管?chē)?guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。不過(guò)，考慮到部屬?lài)?guó)企的現(xiàn)狀，政企分開(kāi)等綜合因素，暫時(shí)沒(méi)有讓國(guó)資委監(jiān)管是出于現(xiàn)實(shí)的需要。

“根據(jù)國(guó)務(wù)院的委托授權(quán)經(jīng)營(yíng)，部委下屬的企業(yè)資產(chǎn)，財(cái)政部和有關(guān)部委暫時(shí)監(jiān)管也是可以的。不過(guò)，這只是一個(gè)過(guò)渡和權(quán)宜之計(jì)。從改革的角度來(lái)講，這些政府部門(mén)也是公共管理部門(mén)，也要在政企分開(kāi)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)?，F(xiàn)階段的管理模式，是出于現(xiàn)實(shí)等各種因素的考慮，但不是改革的方向。企業(yè)的改革、國(guó)資的改革，是沒(méi)有止境的，即改革再改革、重組再重組。我們一定要把現(xiàn)狀和改革的方向及目標(biāo)分清楚?！崩畋Ｃ癖硎?。

全面摸底 分類(lèi)改革

國(guó)務(wù)院曾明確規(guī)定，中央部委不允許辦企業(yè)，現(xiàn)在的部屬?lài)?guó)企是中央部委下屬事業(yè)單位所辦或行政單位后勤服務(wù)中心成立的企業(yè)。

據(jù)悉，從部屬?lài)?guó)企的數(shù)量、資產(chǎn)負(fù)債情況和經(jīng)營(yíng)狀況等基本信息人手，財(cái)政部已開(kāi)始對(duì)這些企業(yè)全面摸底。首先，確定數(shù)量。部屬?lài)?guó)企到底有多少家，要有一個(gè)比較準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。其次，明確部屬?lài)?guó)企有關(guān)產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評(píng)估、清產(chǎn)核資等申報(bào)(備案)資料一律報(bào)送財(cái)政部行政政法司或教科文司。全面摸底將為財(cái)政部在未來(lái)工作中找到合理有效的工作和管理方式提供基本依據(jù)。

全面摸底后，將是分類(lèi)改革。一些部屬?lài)?guó)企之所以留下來(lái)，部門(mén)又肯要，或者是有利益，或者說(shuō)有特殊經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，或者有政策因素。這樣容易造成部門(mén)利益權(quán)力化、法律化。在這樣的企業(yè)內(nèi)，資源沒(méi)有優(yōu)化配置，要么寧肯閑著，別人也用不著，要么沒(méi)有市場(chǎng)化，別人去不了。

李保民告訴本刊記者：對(duì)于部屬?lài)?guó)企的分類(lèi)改革，有多種路徑：職能回歸；合并同類(lèi)項(xiàng)，非主營(yíng)業(yè)務(wù)向主營(yíng)業(yè)務(wù)集中；市場(chǎng)化改革，通過(guò)上市公司把資產(chǎn)處置，—部分企業(yè)還可以?huà)炫瞥鍪邸?/p>

帶行政職能的企業(yè)，回歸部委就行了。這些單位承擔(dān)了公共職能，或者政府衍生職能，應(yīng)該納入財(cái)政預(yù)算。這部分單位比較少，在這方面也有實(shí)踐。之前，長(zhǎng)江口航道建設(shè)有限公司劃歸到國(guó)資委旗下，主要任務(wù)是疏通航道。這在國(guó)資委監(jiān)管下不合適，2006年就把它又交還給了交通部門(mén)，變?yōu)楝F(xiàn)在的長(zhǎng)江口航道管理局。

一部分企業(yè)可以通過(guò)合并同類(lèi)項(xiàng)、向主營(yíng)業(yè)務(wù)集中，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸，納入到中央企業(yè)或國(guó)有資產(chǎn)管理公司。如果不交給國(guó)資委也有別的辦法，國(guó)有股權(quán)可以先交給部委新設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)投資控股公司。

市場(chǎng)化程度比較強(qiáng)的企業(yè)可以通過(guò)改制重組完全走向市場(chǎng)。以部委下屬物業(yè)公司改革為例，過(guò)去，許多部委都有行政處，慢慢演變成物業(yè)管理公司，對(duì)這些物業(yè)管理公司來(lái)說(shuō)要逐步社會(huì)化。

大國(guó)資委 改革向前

財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，今年前9個(gè)月，中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)10021.8億元，其中82個(gè)中央部門(mén)所屬?lài)?guó)企只有1679.1億元，其余8342.7億元由126家央企實(shí)現(xiàn)。兩相對(duì)比，反映了央企與部屬?lài)?guó)企力量的懸殊，也反襯出國(guó)資委領(lǐng)導(dǎo)下央企改革的成效。

央企業(yè)績(jī)盛況之下，隱憂(yōu)依然存在。李保民告訴記者：現(xiàn)在，最大的問(wèn)題是資產(chǎn)布局比較分散，行業(yè)內(nèi)集約化管理程度不夠。之所以成立國(guó)資委，一個(gè)非常重要的目的就是要解決國(guó)有資產(chǎn)多頭管理、五龍治水或者是九龍治水的問(wèn)題?，F(xiàn)在國(guó)資分開(kāi)管理，從導(dǎo)向上看，是不合適的，不能都搞小而全、大而全。因?yàn)榉诸^管理是不經(jīng)濟(jì)的，何況是行政部門(mén)分割管理。從資產(chǎn)角度來(lái)說(shuō)不利于資源優(yōu)化配置、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成合力，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整也非常不利。

應(yīng)該說(shuō)，部屬?lài)?guó)企完全可以交由國(guó)資委監(jiān)管，因?yàn)閲?guó)資委是監(jiān)管?chē)?guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的特設(shè)機(jī)構(gòu)。設(shè)立國(guó)資委的—個(gè)重要目的就是要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，政企分開(kāi)的一個(gè)重要條件是政資分開(kāi)。實(shí)踐證明，政資分開(kāi)有力地推進(jìn)了國(guó)企改革?，F(xiàn)在社會(huì)上廣泛議論的國(guó)進(jìn)民退的問(wèn)題，壟斷的問(wèn)題，國(guó)企稅后利潤(rùn)分紅的問(wèn)題，等等和國(guó)資監(jiān)管體系的建立是密不可分的。而國(guó)資監(jiān)管體系本身就是國(guó)企改革的成果，同樣是我們深化政企分開(kāi)和政資分開(kāi)的成果。

“從探索意義上講，大國(guó)資委效率是最高的。”李保民表示，十六大提出深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，建立“三分開(kāi)”(政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi))、“三統(tǒng)一”(權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一)、“三結(jié)合”(管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，被認(rèn)為突破了長(zhǎng)期以來(lái)束縛國(guó)有企業(yè)發(fā)展的體制性障礙。

誠(chéng)然，大國(guó)資委并不會(huì)一蹴而就，需要充分的條件和必要的基礎(chǔ)。

李保民認(rèn)為，我們現(xiàn)在提大國(guó)資委這個(gè)概念，一定要擺脫部門(mén)權(quán)力之爭(zhēng)、利益之爭(zhēng)，要從國(guó)家戰(zhàn)略高度、全局高度和全球市場(chǎng)高度，來(lái)考慮資源優(yōu)化配置，讓國(guó)有資本服務(wù)好國(guó)民經(jīng)濟(jì)。大國(guó)資委，對(duì)國(guó)資委的監(jiān)管能力、監(jiān)管模式、運(yùn)行規(guī)則、績(jī)效考核、人員要求必然提高。國(guó)企改革之所以取得今天的成就，一個(gè)重要原因就是在市場(chǎng)上鍛煉出了一大批懂經(jīng)營(yíng)會(huì)管理的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者。

“作為特設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)資委要特在機(jī)構(gòu)、特在人員、特在管理方式上，要特在監(jiān)管和營(yíng)運(yùn)機(jī)制上，要突出出資人代表的特點(diǎn)和特色?！崩畋Ｃ裣蛴浾弑硎?。

鏈接

難度很大的劃撥

部屬?lài)?guó)企數(shù)量很多，但大多數(shù)經(jīng)營(yíng)狀況不好。當(dāng)初劃歸國(guó)資委監(jiān)管的100多家央企主要由原經(jīng)貿(mào)部、經(jīng)貿(mào)委等管理的企業(yè)和一些部委的大企業(yè)以及軍隊(duì)辦企業(yè)，劃走的都是盈利好的。財(cái)政部科研所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜向記者介紹說(shuō)：財(cái)政部在未來(lái)監(jiān)管中難度并不小，畢竟中間還隔著平行部門(mén)的部委。財(cái)政部的監(jiān)管可能更為宏觀、粗放式和指導(dǎo)性。財(cái)政部明后年摸清家底后。會(huì)考慮出臺(tái)有關(guān)辦法。

天強(qiáng)管理顧問(wèn)總經(jīng)理祝渡善則告訴記者：“這些企業(yè)之所以一直能留到現(xiàn)在，絕對(duì)服務(wù)于部委的某些方面的需要。某種意義上可以說(shuō)，部屬?lài)?guó)企的存在，對(duì)市場(chǎng)體系的建立是最大的破壞。這些企業(yè)離政府太近了，在市場(chǎng)中的行為容易非市場(chǎng)化，甚至在某些情況下成為權(quán)力尋租的主體。它們不是真正意義上的企業(yè)，卻披上了企業(yè)的外衣?！?/p>

反映了改革的不徹底

劃歸財(cái)政部監(jiān)管，反映了改革的不徹底。

祝波善告訴本刊記者：部屬?lài)?guó)企納入財(cái)政部監(jiān)管出發(fā)點(diǎn)是好的。某些職能如資產(chǎn)管理職能的歸口管理會(huì)起到一定的作用，但效果不會(huì)是最佳。

國(guó)企改革到今天。還保留相當(dāng)可觀的部屬?lài)?guó)企，這本身就說(shuō)明改革的不徹底。很難想象，在社會(huì)化服務(wù)化水平這么高的情況下，國(guó)家部委還有內(nèi)部的服務(wù)機(jī)構(gòu)，其出發(fā)點(diǎn)無(wú)非出于方便或某些情況下的需要。

祝波善表示，財(cái)政部歸口管理的手法僅僅是糾偏。問(wèn)題的根本在于對(duì)這些企業(yè)的監(jiān)管權(quán)，不論在財(cái)政部還是原來(lái)的部委，實(shí)際上都是政企不分，是管理模式的倒退。10多年來(lái)，我們談現(xiàn)代企業(yè)制度，首要問(wèn)題就是政企分開(kāi)。

在各級(jí)國(guó)資委成立之前，上海等一些城市探索在財(cái)政局下面成立國(guó)資辦，效果不是很好。因?yàn)檫@些企業(yè)劃歸財(cái)政部門(mén)后，存在虧損怎么辦、是否需要財(cái)政撥款等問(wèn)題，容易造成企業(yè)特別是國(guó)企的不平等。

祝波善告訴記者，從監(jiān)管效果上來(lái)說(shuō)，財(cái)政部?jī)H僅能起到有限的監(jiān)管作用。這些企業(yè)從屬于有關(guān)部委，沒(méi)有統(tǒng)一的架構(gòu)，也很難用統(tǒng)一的監(jiān)管模式來(lái)解決。對(duì)這些企業(yè)想做一些探索，都是不可能的，因?yàn)榍疤岵淮嬖冢串a(chǎn)權(quán)沒(méi)有劃轉(zhuǎn)。

遺憾的是，《通知》對(duì)財(cái)產(chǎn)處置權(quán)、人事安排權(quán)、經(jīng)營(yíng)考核評(píng)價(jià)權(quán)這三個(gè)權(quán)利并沒(méi)有涉及。將來(lái)真正實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管就要有引導(dǎo)的問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)考核可以起一定的作用，不過(guò)困難重重。因?yàn)檫@些企業(yè)依然服務(wù)于有關(guān)部委，或者實(shí)現(xiàn)有關(guān)部委的某些職能。

劃歸國(guó)資委難度很大

祝波善表示：國(guó)資委在資產(chǎn)管理上摸索出一條新路子。經(jīng)過(guò)6年多的運(yùn)行，國(guó)資委的管理模式應(yīng)該說(shuō)初見(jiàn)成效，表現(xiàn)為出資人的意識(shí)不斷加強(qiáng)，對(duì)資產(chǎn)和人員的管理以及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核不斷完善。而縱觀中央部委所屬企業(yè)改革，明顯滯后于地方，地方國(guó)資企業(yè)相當(dāng)一部分已納入國(guó)資監(jiān)管體系。雖然現(xiàn)在的國(guó)資監(jiān)管還不完善，但成立國(guó)資委就是要解決政企不分的問(wèn)題。在聯(lián)系政府和企業(yè)層面，這個(gè)界面不應(yīng)該再多了。

祝波善告訴本刊記者：仔細(xì)分析部屬?lài)?guó)企，大體上可分三類(lèi)。第一類(lèi)，服務(wù)類(lèi)，如物業(yè)公司職能相關(guān)的服務(wù)。第二類(lèi)，某些政府職能延伸。第三類(lèi)，據(jù)特定歷史時(shí)期的特別需要成立的企業(yè)。如水利部下屬投資公司。

第一類(lèi)企業(yè)，完全可以通過(guò)合并同類(lèi)項(xiàng)解決。這類(lèi)企業(yè)不僅可以納入國(guó)資系統(tǒng)、國(guó)資參與改革，還可以走社會(huì)化民營(yíng)化的道路。第二類(lèi)企業(yè)，要加強(qiáng)監(jiān)管，防止權(quán)力尋租?？梢詤⒄諊?guó)外對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，財(cái)政部應(yīng)該管的是這塊，當(dāng)然國(guó)資也可參與監(jiān)管。第三類(lèi)企業(yè)，理想角度是特殊立法保證。因?yàn)閷?duì)這些企業(yè)簡(jiǎn)單拆分也有問(wèn)題。

祝波善向記者坦言：“部屬?lài)?guó)企即使現(xiàn)在一時(shí)進(jìn)不了國(guó)資委，也可以分別打打包，歸歸類(lèi)。可以在國(guó)家層面組建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，國(guó)資委和財(cái)政部分別行使權(quán)力，日常權(quán)力在國(guó)資委。否則，國(guó)資法就變成一紙空文。因此，將來(lái)國(guó)資委本身的功能應(yīng)該完善，不僅涵蓋的企業(yè)數(shù)量、類(lèi)別增加，還要解決干部的管理權(quán)限，用現(xiàn)代企業(yè)制度的精神去接納真正意義上的職業(yè)經(jīng)理人?！?/p>

不過(guò)，對(duì)于部屬?lài)?guó)企劃歸國(guó)資委，文宗瑜認(rèn)為可能性較小。他向記者表示：未來(lái)部屬?lài)?guó)企可能也面臨兼并重組等一系列改革，畢竟那些長(zhǎng)期虧損、資不抵債的企業(yè)不能總這么持續(xù)下去。但幾千家企業(yè)數(shù)量太多規(guī)模又太小，拿給國(guó)資委也消化不了。部屬?lài)?guó)企分散在不同的部門(mén)，集中起來(lái)的可能性比較小。劃歸國(guó)資委只是理論上的美好想象，從政策上和操作上可能性都很小。此外，還要涉及事業(yè)單位改革、人員安置等一系列問(wèn)題，這可能是更為遙遠(yuǎn)的事情。