“新36條”的許多規(guī)定，總體來說還是“新瓶裝舊酒”。落實的難題被甩給了正在制定配套文件的相關(guān)部委

《財經(jīng)》記者 楊中旭

3月28日，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三在參加2010中國城鎮(zhèn)投資國際高峰論壇時透露，備受各界關(guān)注的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》總計有36條。

之前四天，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署了進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的政策措施，羅國三作為“新36條”主要起草人之一，列席了會議。

五年之前出臺的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》同樣為36條。而2009年9月19日下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》文件排序則是2009(國發(fā))36號。

此番“新36條”的起草工作在去年8月為媒體所知之時，只有20條。從“老36條”到2009(國發(fā))36號文件，再到“新36條”，一路走來，并不平坦。

“老36條”的風(fēng)光

4萬億計劃實施以來，有關(guān)“國進(jìn)民退”的討論綿延不絕，在參與起草“老36條”的中國政法大學(xué)研究生院副院長李曙光看來，這是數(shù)年一度的輪回。

2003年恰逢“兩會”換屆，曾任財政部長、國家稅務(wù)總局局長的劉仲藜出任全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會主任委員。上任伊始，他向同僚征求工作意見，新希望集團(tuán)董事長劉永好等全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員提出，應(yīng)該將“非公經(jīng)濟(jì)”發(fā)展列為經(jīng)濟(jì)委員會的調(diào)研重點。

后來，這一調(diào)研被列為2004年全國政協(xié)十項調(diào)研之首，調(diào)研組組長則由另一位副主任委員厲以寧擔(dān)綱，多位政協(xié)省部級領(lǐng)導(dǎo)參與了這項調(diào)研。

調(diào)研組重點對遼寧和廣東的民營企業(yè)做了大量調(diào)查，走訪了多位民營企業(yè)家，形成《關(guān)于促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾點建議》的報告。2004年2月12日，溫家寶總理用毛筆在這份報告上做了批示:促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)有一個通盤考慮，著手研究一些重大的政策性問題，形成一個政策性指導(dǎo)文件。

隨即，國務(wù)院研究室和發(fā)改委開始起草工作。

2004年一年間，李曙光12次參與了發(fā)改委中小企業(yè)司的相關(guān)起草工作。發(fā)改委在那一年調(diào)研中所得到的數(shù)據(jù)并不讓人樂觀:在廣東省，國有經(jīng)濟(jì)可進(jìn)入80多個行業(yè)，而非公經(jīng)濟(jì)中的外資可進(jìn)入60多個，民資僅能進(jìn)入40多個。

準(zhǔn)入門檻之后，再看融資門檻，問題同樣存在。據(jù)起草小組的調(diào)研，非公有制經(jīng)濟(jì)的貸款滿足率只有60.4%，比國有企業(yè)低10.4%，低于平均水平8.1%。他們認(rèn)為，銀行現(xiàn)行的機(jī)制使它們傾向于追求風(fēng)險較小的有政府背景的企業(yè)，整個金融體系表現(xiàn)出強(qiáng)烈的國有經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。

以此為依據(jù)草就的“老36條”，在2005年1月12日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上獲得原則通過。當(dāng)年2月24日，文件全文公布，“非公經(jīng)濟(jì)”的準(zhǔn)入門檻被大大放寬，主要包括了八個方面。

當(dāng)時，仍然沒有放寬準(zhǔn)入的行業(yè)，包括石油勘采、鐵路、煙草、鹽業(yè)和部分國防行業(yè)。李曙光解釋說，當(dāng)時考慮到石油和國防關(guān)系到國家命脈，暫時不考慮放寬準(zhǔn)入。

而煙草和鹽業(yè)均屬國家特許經(jīng)營，牽扯民生太多，價格問題一直是中央最為顧慮的因素之一——尤其是鹽業(yè)，放開尚需時日。

鐵路的“封閉”則主要受部門利益掣肘。多年來，鐵路系統(tǒng)多次提速而改革滯后，被起草者稱做“板結(jié)效應(yīng)”——不動則已，牽一發(fā)則動全身。彼時，鐵路系統(tǒng)和民航系統(tǒng)相同，都表態(tài)歡迎民資進(jìn)入到一些建設(shè)領(lǐng)域，而應(yīng)者寥寥。起草者表示，這是因為鐵路開放之處利益微薄而風(fēng)險偏大之故。

準(zhǔn)入門檻在相當(dāng)程度上有所放開之后，融資瓶頸亦在“老36條”中有所提及，包括“加大財稅支持力度、加大信貸支持力度、拓寬直接融資渠道、鼓勵金融服務(wù)創(chuàng)新、建立健全信用擔(dān)保體系”等。

由于“老36條”全文公布之時，距離2005年“兩會”的召開已經(jīng)不到10天的時間，“老36條”隨即成為那一次“兩會”熱議的話題之一。在那之后，《物權(quán)法》《公司法》《反壟斷法》《國有資產(chǎn)法》等法律的出臺或修訂，均與“老36條”掀起的“啟蒙熱潮”密切相關(guān)。

吃不到的好蘋果

與此同時，對“老36條”的不同意見亦紛至沓來。

《財經(jīng)》記者獲悉，彼時一些人上書中央，稱“老36條”嚴(yán)重違反黨章和憲法，要求中央收回這一文件。道理很簡單:允許非公經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)、公用事業(yè)和國防領(lǐng)域，等于放棄了“公有制為主體”，就是“私有化”。

恰在當(dāng)時，一場始于“郎旋風(fēng)”的關(guān)于國企改革的爭論拉開了序幕，及至歲尾，關(guān)于教改、醫(yī)改均掀起了全民大討論。改革一時呈現(xiàn)躑躅之勢。

2006年12月下旬，中國工商聯(lián)原副主席、時任中國民(私)營經(jīng)濟(jì)研究會會長的保育鈞正在江蘇調(diào)研。一通來自北京的電話告訴他，國資委剛剛通過國務(wù)院辦公廳發(fā)文(即國務(wù)院辦公廳12月19日轉(zhuǎn)發(fā)的國資委《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組指導(dǎo)意見》)，明確了國企可以進(jìn)入的七大領(lǐng)域:涉及國家安全的行業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、重要礦產(chǎn)資源、提供重要公共產(chǎn)品、提供重要公共服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)。

保育鈞認(rèn)為，中共十五屆四中全會關(guān)于國資的定位已被“修改”。

1999年9月22日通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中，對國資可以進(jìn)入的領(lǐng)域曾有明文規(guī)定:國有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域主要包括“涉及國家安全的行業(yè)，自然壟斷的行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)”。

七年之后，國資委的一紙文件，在這五大領(lǐng)域之外新添了“重大基礎(chǔ)設(shè)施和重要礦產(chǎn)資源”兩大領(lǐng)域。

在保育鈞等人看來，正是由于國資和民資的定位一直沒有厘清，令民資飽嘗投資的“玻璃門”“彈簧門”之苦。

就在民資準(zhǔn)入門檻被國資委拉高的同時，融資天花板效應(yīng)亦同時展現(xiàn)。由于“老36條”對民企融資只做了原則性規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)金融部門負(fù)責(zé)完成配套文件之時，普遍采取了“拖”字訣。

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，一位中國農(nóng)業(yè)銀行人士表示:“《貸款通則》不修改，融資擔(dān)保沒規(guī)定，你讓我怎么放款給民資?如果我放了款，銀監(jiān)會追究下來，我屬于違規(guī)?！?/p>

至此，“老36條”落實不力，已成事實。一位民企老板曾經(jīng)苦笑言道:“‘非公經(jīng)濟(jì)36條’里都是好蘋果，但就是吃不到?！?/p>

“新瓶”有多新

2008年7月，伴隨著國務(wù)院“三定”方案的出臺，主要負(fù)責(zé)起草“老36條”的中小企業(yè)司從國家發(fā)改委“搬家”到了工業(yè)和信息化部。

彼時，民資遭遇“玻璃門”“彈簧門”的抱怨已然不絕于耳，一份寄望于擺脫部門利益掣肘的中小企業(yè)文件隨即進(jìn)入制定中。2009年8月19日，國務(wù)院常務(wù)會議對業(yè)已成型的文件作了部署，整整一個月后，2009(國發(fā))36號文件出臺，名為《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》。

36號文件中，第一個矛頭就指向了“老36條”的遺留問題。

文件第一條“完善中小企業(yè)政策法律體系”第一款“落實扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策措施”中這樣寫道:加快制定融資性擔(dān)保管理辦法，修訂《貸款通則》，修訂中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)。

2010年3月8日，由銀監(jiān)會牽頭、國家發(fā)改委、工信部、財政部、商務(wù)部、央行、國家工商總局聯(lián)合制定的《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》頒布，并在當(dāng)日起執(zhí)行。

而銀監(jiān)會牽頭修訂的《貸款通則》，亦已處在成稿后的修改過程中。

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，工信部總工程師朱宏任透露，工信部牽頭進(jìn)行的中小企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)工作，估計將于今年6月完成。一個較大的變化是，除了重新劃分原來的中小企業(yè)，還要新增“微型企業(yè)”一項。

朱宏任表示，相關(guān)調(diào)研顯示，絕大多數(shù)的中小企業(yè)貸款最終流向了中型企業(yè)，暴露出針對小型企業(yè)和微型企業(yè)貸款不足的痼疾。因此，大力發(fā)展小銀行就成為文件的著力點之一。

明晰中央決心之后，在36號文件尚未出臺之前，2009年6月18日，隨著銀監(jiān)會《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》出臺，村鎮(zhèn)銀行率先起航。

“相對于‘民資36條’，中小企業(yè)36號文件更為全面?！敝旌耆握f。

在冰封日久的融資瓶頸開始消解之際，民資進(jìn)入的門檻修訂也已迫在眉睫。2009年，投資之于GDP的貢獻(xiàn)超過八成，其中主要賴于政府投資拉動效應(yīng)。但政府投資則不可久，民資接盤不僅是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然，亦是社會各界的共識。

“民資36條”，亦是“新36條”的主要起草人羅國三在參加2010中國城鎮(zhèn)投資國際高峰論壇時表示，“新36條”中涉及吸引民資進(jìn)入城鎮(zhèn)投資的方向主要有三:推進(jìn)城鎮(zhèn)投資主體多元化，逐步將政府資金從經(jīng)營型項目中退出，積極吸引民間投資;鼓勵和支持民間資本進(jìn)入城市供水、供氣、供熱等領(lǐng)域，加快推進(jìn)價格和收費(fèi)制度改革，為民間資本進(jìn)入創(chuàng)造良好的制度環(huán)境;扶持專業(yè)合作社以及各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，鼓勵創(chuàng)業(yè)、改善融資服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、財稅方面進(jìn)一步加大優(yōu)惠，吸引民間投資城鎮(zhèn)化建設(shè)。

羅國三透露，前兩條在國務(wù)院常務(wù)會議上討論得“很熱烈”，第一條還得到了相關(guān)部門和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

由此可以看出，“新36條”主要局限于投資領(lǐng)域，較之“老36條”范圍更小，但規(guī)定更細(xì)。

新舊對比的另一個變化，來自于準(zhǔn)入門檻的進(jìn)一步放寬。“老36條”中未見松動的石油、鐵路投資做出了向民資敞開大門的姿態(tài)。一場新的部委博弈、官民博弈即將展開。

以鐵路投資為例，發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院綜合運(yùn)輸所黨委書記董焰表示，長期以來，為了在修建鐵路的部省協(xié)議中占據(jù)絕對控股地位，鐵路系統(tǒng)執(zhí)行50%資本金模式。實際上，10%資本金足矣，其余90%完全可以吸納民資進(jìn)入。

此番“新36條”的出臺，能對50%資本金模式構(gòu)成多大沖擊，尚不得而知。但羅國三明確表示:“行業(yè)不同，采取的投資方式也不一樣，如果確實需要國有資本控股，那么就研究國有資本控股比例能不能調(diào)整?！?/p>

在賈康看來，中央政府應(yīng)主要介入一些特大型、長周期、跨地區(qū)的帶有戰(zhàn)略意義的項目。在投資方式上，應(yīng)該盡可能少花錢，多辦事。如果能夠靠貼息解決問題，政府就不一定參股;如果能以參股的方式把項目興辦起來，就不一定用控股;如果能用相對控股的方式解決問題，就不一定要絕對控股?？傊M可能把公共的財力更多用于比較純粹的公共產(chǎn)品和其他準(zhǔn)公共產(chǎn)品上面去。

同樣，金融政策的準(zhǔn)入門檻比例，也涉及銀監(jiān)會、國資、民資的幕后角力。

至于民資進(jìn)入“交通電信能源基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、國防科技工業(yè)、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域”，“興辦金融機(jī)構(gòu)，投資商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)，參與發(fā)展文化、教育、體育、醫(yī)療、社會福利事業(yè)”，“支持民營企業(yè)參與國家重大科技計劃項目和技術(shù)攻關(guān)”，“鼓勵和引導(dǎo)，民營企業(yè)通過參股、控股、資產(chǎn)收購等多種方式參與國有企業(yè)改制重組”等“新36條”的規(guī)定，則是“新瓶裝舊酒”。落實的難題被甩給了正在制定“新36條”配套文件的相關(guān)部委。

資料

“新36條”六大“深化”

一、深化傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領(lǐng)域的改革開放，規(guī)范投資準(zhǔn)入門檻設(shè)置，界定政府投資范圍，調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)。

二、通過推進(jìn)體制改革，健全收費(fèi)機(jī)制，實行政府補(bǔ)貼和政府采購，給予信貸支持和傭金保障，鼓勵民間資本進(jìn)入交通、電信、能源基礎(chǔ)設(shè)施。

三、要優(yōu)化民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域的投融資環(huán)境。改革城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)投資主體多元化，逐步將政府資金從經(jīng)營型項目中退出，積極吸引民間投資。要加快培育服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)，鼓勵民間資本發(fā)起和參與銀行、貸款公司等等金融機(jī)構(gòu)，放寬社區(qū)銀行法人銀行出資比例限制，為當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)和居民提供更為便利的金融服務(wù)。

四、擴(kuò)展民間資本進(jìn)入城鎮(zhèn)投資領(lǐng)域的范圍，鼓勵和支持民間資本，就城市供水、供氣、供熱等領(lǐng)域，加快推進(jìn)價格和收費(fèi)制度改革，為民間資本進(jìn)入創(chuàng)作良好的制度環(huán)境。積極引導(dǎo)民間投資參與完善城鎮(zhèn)社會服務(wù)和居住服務(wù)功能，新辦各類醫(yī)院社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，門診部、衛(wèi)生所等醫(yī)療機(jī)構(gòu)，新辦學(xué)校、幼兒園和職業(yè)教育等各類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以及養(yǎng)老服務(wù)和殘疾人康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)?！_國三稱，在這方面，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、起草人和民營企業(yè)家想法一致:并不是說一定要給予優(yōu)惠地政策，現(xiàn)在民間企業(yè)的發(fā)展有一個共識，平等享受各種政策，講究的是平等和公平。

五、積極參與國際競爭，鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)通過參股控股方式參與國有企業(yè)，支持有條件民營企業(yè)進(jìn)一步壯大實力。

六、要建立健全民間投資服務(wù)體系，為民間投資創(chuàng)造良好的環(huán)境。要清理和修改所有不利于民間企業(yè)發(fā)展的規(guī)定。要從宏觀上提供信息，充分發(fā)揮政府的宏觀指導(dǎo)作用，特別是區(qū)縣政府要強(qiáng)化服務(wù)民間投資、中小企業(yè)的功能，注重培養(yǎng)區(qū)縣行業(yè)龍頭企業(yè)和產(chǎn)品品牌建設(shè)，扶持專業(yè)合作社以及各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，鼓勵創(chuàng)業(yè)、改善融資服務(wù)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、加大財稅方面進(jìn)一步加大優(yōu)惠，吸引民間投資城鎮(zhèn)化建設(shè)。目前，國家發(fā)改委正在牽頭全面清理涉及企業(yè)的收費(fèi)行動，這也是完善服務(wù)體系的一個重要的內(nèi)容。

資料

“老36條”

八大“放開”

一、允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。允許外資進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，也允許國內(nèi)非公有資本進(jìn)入，并放寬股權(quán)比例限制等方面的條件。

二、允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)和領(lǐng)域，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業(yè)和領(lǐng)域，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制。在國家統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，除國家法律法規(guī)等另有規(guī)定的外，允許具備資質(zhì)的非公有制企業(yè)依法平等取得礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)，鼓勵非公有資本進(jìn)行商業(yè)性礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)。

三、允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。支持非公有資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運(yùn)營。

四、允許非公有資本進(jìn)入社會事業(yè)領(lǐng)域，包括教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)的非營利性和營利性領(lǐng)域。

五、允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)。

六、允許非公有資本進(jìn)入國防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域。堅持軍民結(jié)合、寓軍于民的方針，允許非公有制企業(yè)按有關(guān)規(guī)定參與軍工科研生產(chǎn)任務(wù)的競爭以及軍工企業(yè)的改組改制。鼓勵非公有制企業(yè)參與軍民兩用高技術(shù)開發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化。

七、鼓勵非公有制經(jīng)濟(jì)參與國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)重組。

八、鼓勵、支持非公有制經(jīng)濟(jì)參與西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興和中部地區(qū)崛起。