沿著“治窮”之路，難圓“強國”之夢。新的改革框架需要不同以往的頂層設計，“從上到下、以難帶易、內(nèi)外聯(lián)動、重點突破”

中國改革30多年，強勁動力主要來自國內(nèi)，最大績效是解決了窮人的問題。以治窮為起始目標，從經(jīng)濟領域開始，調(diào)動億萬人民的積極性，改革開放可謂成功。

今后30年，改革的最強動力既來自國內(nèi)也來自國外壓力。中國的最大目標是“強國”，而沿著“治窮”之路，難圓“強國”之夢。關鍵在于如何創(chuàng)新思維，設計新的改革路線圖。

制度創(chuàng)新改變中國

只要搞好產(chǎn)權制度創(chuàng)新、人力資源配置和資本技術，以及產(chǎn)品的對外開放，經(jīng)濟就會發(fā)展，社會就會繁榮，人民就會富裕，國家就會強盛

回頭來看，有三大制度創(chuàng)新對中國過去30多年的發(fā)展影響深遠。

一是推行產(chǎn)權制度改革，解決了吃飯和財富創(chuàng)造積累的激勵機制問題。產(chǎn)權制度改革率先在農(nóng)村開始，從農(nóng)業(yè)領域普遍實行家庭承包經(jīng)營制，到土地經(jīng)營權長期承包給農(nóng)民，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，使幾億人擺脫了嚴重饑餓和貧困，為后來經(jīng)濟起飛提供了豐富的農(nóng)產(chǎn)品原料和食品供給。

隨后，國有企業(yè)改革以放權讓利為主線，實行企業(yè)經(jīng)營承包制，后又以明晰產(chǎn)權關系為主線，實行了現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權制度改造，建立了國有企業(yè)發(fā)展的約束和激勵機制。

同時，先允許后鼓勵、支持民營經(jīng)濟發(fā)展，并在各領域生長出數(shù)以百萬計的民營企業(yè)，給中國經(jīng)濟增長增添了一支新生力量。

二是改革人事制度，解決了中國持續(xù)發(fā)展所需要的人力資源積累問題?；謴透呖贾贫?，使數(shù)以百萬計的下鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)知識青年進入大學，30多年來培養(yǎng)了數(shù)以千萬計的精英群體。他們在各個領域為中國改革提供強大智力支撐。

與此同時，改革用人制度，廢除領導終身制，實行領導干部任期制，打開了干部輪替和進入通道，將大量社會精英納入治國體系，給行政管理體制注入了源源不斷的生機和活力。

三是實行全面對外開放，推行外向型發(fā)展戰(zhàn)略，為引進資本技術和發(fā)展對外貿(mào)易創(chuàng)造了制度平臺。

改革開放初期，中國是典型的“雙缺口”型發(fā)展中國家，外匯嚴重不足，資金極為短缺。中國先設立經(jīng)濟特區(qū)，開放東部沿海城市，后向中西部地區(qū)擴展，成效明顯。

排除了中國引進外來資本技術和產(chǎn)品的制度障礙，大量外資、技術的進入和國內(nèi)產(chǎn)品出口，中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)迅速由“雙缺口”型向“雙剩余”型轉(zhuǎn)變。目前外匯儲備充足，資金富裕，進出口貿(mào)易活躍，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級步伐明顯加快。

從國際經(jīng)驗和中國歷史變遷看，只要搞好產(chǎn)權制度創(chuàng)新、人力資源配置和資本技術，以及產(chǎn)品的對外開放，經(jīng)濟就會發(fā)展，社會就會繁榮，人民就會富裕，國家就會強盛。發(fā)達國家、發(fā)展中國家都如此。英、法、德、美等強國的崛起，無不與上述制度創(chuàng)新密切相關。

中國5000年文明史中有三個王朝曾出現(xiàn)強盛時期:西漢“文景之治”、唐朝“貞觀之治”、清朝“康乾盛世”。其共同經(jīng)驗是:在土地制度上，讓農(nóng)民有地種有飯吃;在吏治上，限制王權，廣攬社會精英。

比如清王朝曾強盛100多年，幾大舉措至關重要:

第一，整頓吏治、廣攬人才?？滴醣帧皩捜省敝螄瑢嵤皾M漢一體”的政策和“特科科舉”制度;為了拉近皇帝與官員的距離，康熙和雍正均實行“密折上奏”;雍正大膽清除貪官庸人，提拔有才干的人才。通過改革，統(tǒng)治者贏得了漢族知識分子和正直官員支持，清朝一系列治國方針得以順利實施。

第二，限制王權，停止圈地，編人正戶，掃除農(nóng)奴殘余。清軍入關后，滿清貴族、官吏及八旗軍對華北平原一帶的土地瘋狂掠奪，并將當?shù)貪h人變?yōu)榕`，民族矛盾激化。從順治帝開始，清朝多次頒令停止圈地，實行“更名田”，把一部分貴族所占田地分給原種之人，使他們變成自耕農(nóng)。雍正即位后，又下令解除“賤民”身份。

第三，實行“火耗歸公”和“攤丁入畝”減負政策。雍正即位次年，清政府將地方官吏增加的田賦附加稅即“火耗”下令全額上繳國庫，同時將按人頭征稅改為按田畝征稅。

現(xiàn)在來看，清王朝百年強盛實質(zhì)是抓住兩頭，一頭是通過土地制度改革和稅賦改革，穩(wěn)定農(nóng)民和窮人;另一頭是通過吏治改革安撫和吸納精英群體。但后來清王朝走向滅亡主要是因為腐敗和閉關鎖國。

在過去30年，中國推行產(chǎn)權制度改革、人事制度改革和對外開放，緊緊圍繞窮人群體和精英群體，較好地解決了這兩類人的難題，滿足了他們的現(xiàn)實需要，否則中國不可能有今天的成就。

這三大制度創(chuàng)新是一種漸進式改革路線，具有鮮明的時代特點。

在路徑上，采取從下到上、先易后難的路徑;在順序上，采取先生產(chǎn)后流通、先經(jīng)濟后社會政治其他領域、先東部沿海后沿江沿邊和中西部地區(qū);在進程上，采取先點后面的推廣方式;在利益分享結(jié)構(gòu)上，采取先改革增量然后以增量改革帶動存量改革的激勵辦法。

這種先點后面、循序漸進的改革方式雖不易在短期內(nèi)取得大范圍成功，但避免了大的社會振蕩，試錯成本較低。

尋找新的路線圖

由下向上需要推進的改革領域已經(jīng)越來越少，容易改革的領域也不斷減少，而需要由上向下推進的改革領域越來越多，多涉及上層建筑和整體改革

中國改革的受益人群具有明顯的階段性和群體性。

改革之初，由于從基層率先發(fā)動，農(nóng)民、工人從中優(yōu)先獲得較大利益。進入20世紀90年代后，隨著改革從生產(chǎn)到流通、從經(jīng)濟到社會、從一般部門到壟斷部門的推進，改革的受益群體從農(nóng)民、工人轉(zhuǎn)向精英群體，并隨著時間推移，精英群體從改革開放中獲益越來越多，農(nóng)民和工人獲益越來越少，甚至出現(xiàn)邊緣化傾向。

改革受益群體的分化，必然加劇城鄉(xiāng)、區(qū)域、階層收入差距擴大。要想縮小收入差距擴大趨勢，必須調(diào)整既有改革方式。

如前所述，漸進式改革降低了改革帶來的風險成本。但這種方式由于先改先行和后改后行，帶來了團體或個人在占有資本、資源、市場等方面的機會不均等，形成了各種既得利益集團。

這些既得利益集團(部門或個人)利用公共權力、公共資源、金融資本等關鍵要素，獲得了比別人要多得多的“好處”，開始他們支持改革，爾后變?yōu)椴辉父母?，甚至打著改革旗號，借助自身在體制和決策上的優(yōu)勢地位，壟斷資源、扭曲市場、忽視社會公共福利，強化集團和個人既得利益而阻礙改革。因此，要消除市場扭曲，促進公平競爭，創(chuàng)造均等機會，就必須進一步深化改革。

當前，由下向上需要推進的改革領域已經(jīng)越來越少，容易改革的領域也不斷減少，而需要由上向下推進的改革領域越來越多，多涉及上層建筑和整體改革。這些領域的改革牽一發(fā)而動全身，涉及利益群體眾多，改革的成本高、難度大。

比如進一步改革黨政關系，深化調(diào)整中央政府與地方政府的關系，改善政府和市場關系;改革財稅體制，限制行業(yè)和部門壟斷，繼續(xù)推進產(chǎn)權制度改革，消除收入分配不公平，完善資源環(huán)境價格形成機制，建立健全教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、救濟等社會公共服務體系，加快政治體制改革步伐等，都需要我們設計新的改革路線。

中國改革的動力結(jié)構(gòu)已經(jīng)或正在發(fā)生變化。30年前，動力主要來自中國內(nèi)部，要求改革的群體是沒有解決溫飽的農(nóng)民、工人和沒有前途的知識分子，前者要求有飯吃，后者要求有出路。而當前和今后，改革的動力既來自內(nèi)部，也來自外部壓力。

對國內(nèi)而言，正在形成一個逐步支撐社會主體的中產(chǎn)階層。他們有理想、有知識、有財產(chǎn)，對社會需求不同于弱勢群體。他們要求公平分享改革發(fā)展成果;要求社會公正、平等、透明，有著強烈的參政議政意識及基本能力。這些人要求建立一個更加完善的社會主義民主和法治社會，再用“摸著石頭過河”的辦法和由下至上的路徑搞改革，已經(jīng)無法滿足他們的需要。

隨著中國的繁榮富強，國際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局中重要的一極。作為強國，既要參與國際經(jīng)濟政治等游戲規(guī)則制定，又要承擔越來越多的國際責任。

當中國從大國邁向強國之際，且在將來有望在經(jīng)濟總量上超過美國時，無論是我們的訴求，還是我們的責任，都要求中國的經(jīng)濟和政治體制進一步變革，以適應全球化和區(qū)域化的新格局。

中國下一步改革既是自己的事，也與國際高度關聯(lián)。簡單套用過去30年的改革路線是行不通的，我們應找到新的改革路線圖。

改革可從“兩公”突破

改革實質(zhì)上就是對原有權力和利益結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，這種調(diào)整必然會有阻力，改革就是要破除阻力，實現(xiàn)公共權力和公共資源配置的再平衡

當前和今后，中國需要設計一個新的改革框架，需要一個不同于以往路徑的頂層設計。這種頂層設計首先指的是，改革要更多從上到下，而不是從下向上。

中國應緊緊把握國內(nèi)社會階層結(jié)構(gòu)變遷和國際政治格局變化新趨向，以走“強國”之路為目標，化危機和壓力為動力，采取“從上到下、以難帶易、內(nèi)外聯(lián)動、重點突破”的新路線推進改革。

實行這種改革路線，就是要針對難題，選準影響當前和今后中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和關鍵問題作為突破口，自上而下地集中力量統(tǒng)籌政治改革與經(jīng)濟社會改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域改革，統(tǒng)籌對內(nèi)對外改革開放，為中國和平崛起成為世界強國創(chuàng)造制度條件。

其次，這種頂層設計指的是改革在宏觀層面要有整體推進方案，包括整體思路、基本方向、最終目標和重大舉措。比如，為了更好地體現(xiàn)社會公平、正義、均等享受改革發(fā)展成果，就應該更加科學地配置社會權利結(jié)構(gòu)，合理分配公共資源。

其三，這種頂層設計要按照既有利于國內(nèi)現(xiàn)代化、又適應全球化進程要求;優(yōu)先從上層建筑領域加快推進政治體制改革，以降低經(jīng)濟社會發(fā)展阻力，構(gòu)建一個政治體制與經(jīng)濟體制更加適應，民主體制與法治體制更加配套，政府與社會、政府與市場、中央與地方、國企與民企等關系更加和諧的制度框架。

在黨政關系方面，按照黨政分開的思路，應繼續(xù)深化改革，把經(jīng)濟社會發(fā)展和公共管理事務完全交由政府去完成。在政府和市場關系方面，改革方向是政府要有干預邊界，干預范圍要限定在市場失靈的領域，要給市場經(jīng)濟發(fā)展留有足夠空間。

為什么會有“國進民退”的爭議?表象背后是制度安排失當。如果只讓瀕于倒閉的國企退出，而鼓勵那些利用壟斷和政府支持而獲得優(yōu)勢的國企走規(guī)?；图瘓F化之路，且其規(guī)模化和集團化不受限制，一味向競爭性領域擴張，必然擠壓非公有制經(jīng)濟的發(fā)展空間。

目前，這樣的國企已經(jīng)大到政府難以有效管理，不時凌駕于市場之上的地步。在擴大內(nèi)需中，城鄉(xiāng)居民被鼓勵要增加消費，而國企卻在大量增加儲蓄。這其中的關鍵是政府邊界不清，國資勢力膨脹，事實上形成了“政進市退，國進民退”，這都需要新的制度安排。

要進一步改革用人制度，繼續(xù)擴大差額選舉，擴大社會招聘范圍，讓更多優(yōu)秀人才通過公平競爭進入政府管理機構(gòu)。比如，在人大、政協(xié)中能否減少“安排”名額，留下更大比例的差額空間進行選舉，使人大代表、政協(xié)委員更具社會代表性;另外，怎樣把精英們的上升通道設計得更為寬闊而公正，使他們都能發(fā)揮積極作用，實現(xiàn)自身價值，而不是產(chǎn)生“仇官、仇富、仇不公”等消極心態(tài)。

為什么1978年以后，億萬人民感謝鄧小平，就是因為窮人能吃飽飯，精英看到了實現(xiàn)自身價值的希望。

在用人制度上還要進一步解放思想，設計更加透明、規(guī)范、公平的制度，將有才能、有政績、有品德的人才選拔到最需要的崗位上去。應堅決杜絕以“線”取人的做法，避免“上”一人傷一大片的現(xiàn)象。

在體制改革的突破口和重點上，要從“兩公”開始，即從公共權力、公共資源配置制度改革開始。從制度經(jīng)濟學上講，公共權力和公共資源配置權利是公共性產(chǎn)品，要把“兩公”用在真正的公共事業(yè)上。

要從制度設計上防止“兩公”部門化、集團化甚至個人化。無可置疑，公共資源和公共權力是社會的，怎么分配，怎么做，都要在宏觀層面進行頂層設計。

應賦予人民代表大會在“兩公”方面更多的權力，充分發(fā)揮其決策權和監(jiān)督權。在經(jīng)濟發(fā)達國家，公共權力由社會決定并服務人民，公共資源分配互相制約。

用于公共服務的預算，其決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權是分開的，三種權力應互相制約。2008年中國財政收入6.1萬億元，2009年全國財政收入超過6.8萬億元，財政收入占GDP比重是否偏高?公共財政的錢該怎么花、誰來監(jiān)督?現(xiàn)在都還缺乏有效的權力配置結(jié)構(gòu)。

公共財政資金現(xiàn)在還是向城市建設投入多，向農(nóng)村投入少。公共資源配置應該有個優(yōu)先順序，貼近老百姓最急需的項目應優(yōu)先考慮，而那些講排場、比政績的面子工程則應有更明確的限制。

總之，公共權力和公共資源應該受到公眾的監(jiān)督和制約，這種監(jiān)督和制約要制度化、常態(tài)化和規(guī)范化。

西方的民主制度演變了幾百年，是不斷沉淀、積累起來的，東方民族要想完全仿效，恐怕較難。比如，日本明治維新之后學習西方制度，但其選舉制度還是打上了世襲的烙印;馬來西亞、印度尼西亞、新加坡和中國臺灣地區(qū)也都暴露出這樣或那樣的西方式民主的水土不服。

我們的制度設計也要思考這些問題。中國的體制改革要適應中國的國情，不能完全照搬西方。

但現(xiàn)在我們的政治體制以及經(jīng)濟體制改革，確實還滿足不了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，必須加快推進，繼續(xù)深化改革。只有體制順應時代，才能加快歷史進程，否則我們將錯過良機，付出沉重的歷史代價。

有人說，中國發(fā)展是搭了全球化的便車，這不是主要原因。中國發(fā)展的根本在于改革帶來的制度創(chuàng)新。國際化只是一個后天因素，它與制度創(chuàng)新因素疊加在一起，集聚、發(fā)酵，使得中國取得了今天的成就。

任何國家的制度建設都不是一帆風順的，都需要體制外和體制內(nèi)因素的共同作用，體制內(nèi)的“動”和體制外的“推”相結(jié)合。改革實質(zhì)上就是對原有權力和利益結(jié)構(gòu)的再調(diào)整。這種調(diào)整必然會有阻力，改革就是要破除阻力，實現(xiàn)公共權力和公共資源配置的再平衡。

新的改革需要大勇氣，更需要大智慧。這種智慧包括四個方面:

一是要超越自身所在的集團利益，為民族復興、國家強大而推進改革，這需要一種自覺意識和自我犧牲精神。

二是具有遠見卓識，從歷史和全球視角把握中國進一步改革的時機、路徑和進程，考慮民族和國家利益，制定、實施行動方案。

三是要有駕馭改革開放的能力，善于配置人力資本、公共資源，集聚社會精英，團結(jié)一切積極力量，推進社會進步。

四是善于從日常社會生活現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)新趨勢，從單一問題看透本質(zhì)，調(diào)集社會資源、集中國力，推動中國的發(fā)展強大。

未來世界將留給中國更大的發(fā)展空間，而中國的未來必須靠一代又一代改革者不斷推進。改革沒有回頭路，勢如逆水行舟，不進則退。

作者為國家發(fā)改委宏觀研究院副院長