“新36條”能否真正起到全面促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，關(guān)鍵要看各部門出臺(tái)的配套措施能否到位，能否落實(shí)

《財(cái)經(jīng)》記者 翁仕友

“等中央政策正式公布以后，根據(jù)省內(nèi)調(diào)研情況，我們將迅速出臺(tái)具體實(shí)施方案?！?安徽省發(fā)改委固定資產(chǎn)投資處處長(zhǎng)彭木生4月7日告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

早在今年1月底，該省發(fā)改委投資處印發(fā)了[2010]61號(hào)文件，要求各市在上半年完成民間投資調(diào)研報(bào)告，全面摸清本市民間投資發(fā)展現(xiàn)狀(包括規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效益)和存在的問題。彭木生已在部分縣市就民間投資現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研，目前正在梳理各地上報(bào)的材料，為“新36條”實(shí)施方案的起草做準(zhǔn)備。

和安徽省類似，全國(guó)多數(shù)省市以及國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門正抓緊制定“新36條”文件的具體實(shí)施辦法，以便讓政策盡快落地。

外界所說(shuō)的“新36條”，正式稱謂是《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》。據(jù)參與制訂者透露，全文共有36條政策措施，為區(qū)別于2005年2月出臺(tái)的“非公經(jīng)濟(jì)36條”(即《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》)，被簡(jiǎn)稱為“新36條”。

這是一份高規(guī)格的、專門針對(duì)啟動(dòng)民間投資的文件，已在3月24日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論原則通過(guò)，當(dāng)天向社會(huì)公布了文件部分內(nèi)容。目前國(guó)家發(fā)改委正牽頭做最后的修改，預(yù)計(jì)于4月下旬對(duì)外公布。

2005年2月出臺(tái)的“非公經(jīng)濟(jì)36條”，促進(jìn)了非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私營(yíng)企業(yè)數(shù)量明顯增加，在一些省份非公經(jīng)濟(jì)占比遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，但在執(zhí)行五年后依然存在“玻璃門”“彈簧門”“鐵門”現(xiàn)象。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，“新36條”著重解決民間投資準(zhǔn)入難問題，和早前的征求意見稿相比，上報(bào)國(guó)務(wù)院討論的“新36條”進(jìn)行了大幅度調(diào)整，其中對(duì)交通電信能源基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、國(guó)防科技工業(yè)、保障性住房建設(shè)等15個(gè)方面16個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入問題進(jìn)行了細(xì)化。

根據(jù)“新36條”，政府投資范圍和領(lǐng)域?qū)?huì)被進(jìn)一步厘清，未來(lái)國(guó)企將逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，這意味著民企擁有更大的發(fā)展空間。

不過(guò)，不少受訪民營(yíng)企業(yè)家對(duì)此謹(jǐn)慎樂觀，他們一方面對(duì)“新36條”抱有希望，希望能切實(shí)分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雨露陽(yáng)光，另一方面又對(duì)“新36條”會(huì)否重蹈“非公經(jīng)濟(jì)36條”的“覆轍”心存疑慮。

曲折出臺(tái)始末

“新36條”出臺(tái)并不順暢。

從最初的20條到24條，再到上報(bào)國(guó)務(wù)院的36條，其間數(shù)易其稿，在歷時(shí)一年的起草過(guò)程中，中央多次聽取國(guó)務(wù)院相關(guān)部委、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)意見，各方爭(zhēng)議較大，制定工作還一度出現(xiàn)中斷。

2009年6月初，國(guó)家發(fā)改委投資司草擬了一份旨在鼓勵(lì)和促進(jìn)民間投資的20條意見，該文件的首次公開亮相是在6月11日全國(guó)發(fā)改委系統(tǒng)2009年投資工作研討班上。在為期兩天的研討班上，各省市發(fā)改委投資處、經(jīng)委官員對(duì)這份文件進(jìn)行了熱烈的討論。

這份接近3000字的討論稿，就“擴(kuò)大民間投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍”“擴(kuò)寬民間投資的融資渠道”“加強(qiáng)對(duì)民間投資的政府引導(dǎo)”給出了具體規(guī)定。例如，要求進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷，放寬股權(quán)比例限制等方面的條件，降低民間投資準(zhǔn)入門檻，“容許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域首先向國(guó)內(nèi)民間投資開放，鼓勵(lì)民間投資參與國(guó)有企業(yè)的改組改制”。

文件還首次提出制定《鼓勵(lì)民間投資的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，明確國(guó)家鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的壟斷行業(yè)、公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、金融服務(wù)、國(guó)防科技工業(yè)等領(lǐng)域的具體范圍，公布準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確準(zhǔn)入時(shí)限，并制定分行業(yè)的鼓勵(lì)和扶持政策。但該條款爭(zhēng)議頗大。一部分人認(rèn)為難以界定“具體范圍”“準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)”和“準(zhǔn)入時(shí)限”。據(jù)悉，該項(xiàng)條款后來(lái)未被寫入國(guó)務(wù)院上會(huì)討論稿。

從去年6月中旬開始，國(guó)家發(fā)改委還就鐵路、民間金融、市政、公共品四個(gè)主題分赴湖北、浙江、四川、深圳等地進(jìn)行調(diào)研，進(jìn)一步征求地方意見。

然而，僅過(guò)一個(gè)月，負(fù)責(zé)起草部門官員即被告知不再出臺(tái)民間投資20條文件，起草工作暫停。文件中相關(guān)條款吸收到《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》(又稱“29條”)中。

據(jù)悉，早在國(guó)家發(fā)改委投資司起草民間投資20條時(shí)，工信部也受命負(fù)責(zé)起草鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展的政策文件。在國(guó)務(wù)院一次會(huì)議討論時(shí)，部分人士認(rèn)為，兩份文件內(nèi)容有很多重合之處，是次會(huì)議決定不再單獨(dú)出臺(tái)民間投資20條。

此后數(shù)月里，對(duì)非公經(jīng)濟(jì)行業(yè)準(zhǔn)入問題的討論升溫。同時(shí)對(duì)4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃之后，如何持續(xù)拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的討論、反思漸次增多，希望出臺(tái)鼓勵(lì)文件的呼聲甚高。

直接促成文件重啟的是國(guó)務(wù)院研究室的一份調(diào)查報(bào)告。

據(jù)悉，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院研究室對(duì)民間資本的行業(yè)準(zhǔn)入問題進(jìn)行專門調(diào)查，并專門向國(guó)務(wù)院高層反映，提出目前在行業(yè)準(zhǔn)入上存在“玻璃門”“彈簧門”“鐵門”的“三門”現(xiàn)象。知情人士介紹，國(guó)務(wù)院總理溫家寶看到后指示，民間投資文件起草工作再次啟動(dòng)。

在文件第二稿中，新增了“減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”“改善金融服務(wù)”等內(nèi)容。例如，提出要依法設(shè)立為民間投資服務(wù)的中小型金融機(jī)構(gòu)，增加地方性中小銀行、村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司的數(shù)量和規(guī)模;依法設(shè)立商業(yè)性、互助性和政策性等多種形式的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu);擴(kuò)寬民間投資的直接融資渠道，支持和發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金等股權(quán)投資基金等。

此時(shí)，文件內(nèi)容依然是框架性的，在一些關(guān)鍵性領(lǐng)域仍未有突破。

其后在多輪征求意見后，文件內(nèi)容不斷調(diào)整，原有的20條增加到24條，再增至36條，上報(bào)國(guó)務(wù)院的第三稿已有了質(zhì)的變化。

突破與亮點(diǎn)

全國(guó)工商聯(lián)研究室主任陳永杰告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論前，有關(guān)部門三次正式征求全國(guó)工商聯(lián)的意見。他認(rèn)為第三次討論的稿子，和前兩次相比有了非常大的變化，行業(yè)準(zhǔn)入一個(gè)一個(gè)地厘清，發(fā)改委作為文件起草的帶領(lǐng)單位，廣泛聽取并吸收了各方面意見。

“民間投資36條，實(shí)際上是五年前‘非公經(jīng)濟(jì)36條’政策的進(jìn)一步落實(shí)，”陳永杰說(shuō)。在他看來(lái)，“非公經(jīng)濟(jì)36條”是全面的、綜合的、系統(tǒng)的，但內(nèi)容是框架性的，“新36條”主要是針對(duì)民間投資，相對(duì)來(lái)說(shuō)，面要窄一些，但談的問題更深?！靶?6條”可以概括為三性——具體性、針對(duì)性、可操作性。

據(jù)悉，“非公經(jīng)濟(jì)36條”在六個(gè)方面談到行業(yè)準(zhǔn)入，“新36條”把這六個(gè)方面進(jìn)一步展開，有的已經(jīng)細(xì)化到二級(jí)科目領(lǐng)域，更為具體。在針對(duì)性上，這次既是對(duì)“非公經(jīng)濟(jì)36條”行業(yè)的對(duì)照，也是針對(duì)這幾年行業(yè)準(zhǔn)入方面遇到問題的一一解決，因?yàn)獒槍?duì)性強(qiáng)，很多問題提得很明確，可操作性更強(qiáng)。

例如，鐵路提出來(lái)要結(jié)合鐵路體制改革，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)鐵路投資多元化;對(duì)于電力，明確提出可以獨(dú)資、控股、參股三種形式參與水電站、火電站的建設(shè);對(duì)于核電，明確提出可以參股建設(shè)，但并未提及可以獨(dú)資或控股。

同時(shí)在石油領(lǐng)域，文件提出民間投資進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，與國(guó)有石油企業(yè)合作開展油氣勘探開發(fā)，而且民間資本可以參股建設(shè)原油、天然氣、成品油的儲(chǔ)運(yùn)和管道運(yùn)輸設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)?！斑@比過(guò)去提得具體得多了”，一位業(yè)內(nèi)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，除公路外，鐵路、民航幾乎完全依靠政府融資，地方政府尤其是中西部財(cái)力薄弱的地區(qū)面臨著巨大的財(cái)政壓力?！靶?6條”出臺(tái)后，按照交通部門構(gòu)想，鐵路、機(jī)場(chǎng)由政府投資，但運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化，以拓展民間投資渠道。

同時(shí)，在金融領(lǐng)域，鼓勵(lì)民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)。

參與“新36條”文件起草的官員向《財(cái)經(jīng)》記者透露，“新36條”將鼓勵(lì)民間資本自主創(chuàng)辦中小城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)，發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行法人最低出資比例限制，放寬小額貸款公司單一投資的比例限制，為當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)和居民提供更多的金融服務(wù)。

民生銀行副行長(zhǎng)毛曉峰向《財(cái)經(jīng)》記者表示，由于傳統(tǒng)金融方式的缺陷，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的多元化金融需求遠(yuǎn)未得到滿足，已經(jīng)成為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，需要銀行以更大的精力，研究其需求，為其提供相稱的服務(wù)。“新36條”是一個(gè)很好地推進(jìn)這方面工作的一個(gè)契機(jī)。

兩大掣肘

一位熟悉起草過(guò)程的專家介紹，“新36條”仍有其局限。

目前最終稿尚未公布，但從此前上報(bào)國(guó)務(wù)院的第三稿中可以看出，對(duì)于壟斷行業(yè)的投融資體制的改革依然取態(tài)謹(jǐn)慎，“非公經(jīng)濟(jì)36條”中提出的一些原則仍未得到貫徹。

在提到加快壟斷行業(yè)改革時(shí)，“非公經(jīng)濟(jì)36條”第一部分指出，對(duì)其中的自然壟斷業(yè)務(wù)，積極推進(jìn)投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進(jìn)入;對(duì)其他業(yè)務(wù)，非公有資本可以獨(dú)資、合資、合作、項(xiàng)目融資等方式進(jìn)入。

上述專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在這點(diǎn)上，“新36條”并不盡如人意。在他看來(lái)，電力除了電網(wǎng)，鐵路除了線路運(yùn)營(yíng)外均屬于非壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該更進(jìn)一步放開。在核電上亦有較大爭(zhēng)議。一部分人士認(rèn)為其屬于自然壟斷業(yè)務(wù)，另一派則認(rèn)為，核電設(shè)備都可以從國(guó)外進(jìn)口，為何對(duì)民營(yíng)資本獨(dú)立投資核電不放心?

“現(xiàn)在只是抽象地提民間資本進(jìn)入這些領(lǐng)域，在融資上、財(cái)稅上實(shí)行平等的政策，至于怎么平等法，要看職能部門具體如何制定?！睋?jù)參與文件起草的人士介紹，按照文件要求，國(guó)務(wù)院相關(guān)職能部門將制定具體的措施。

當(dāng)年“非公經(jīng)濟(jì)36條”出臺(tái)后，共有40多個(gè)部門出臺(tái)了配套政策。有研究者比較后將其分為三類:一類是中性的，把國(guó)務(wù)院政策具體化;一類是在國(guó)務(wù)院文件基礎(chǔ)上往前跨的，更進(jìn)一步推進(jìn);還有一類是用部門規(guī)定變相“克扣”國(guó)家政策。

所謂“克扣”，是指定相關(guān)職能部門制定配套實(shí)施辦法時(shí)，在民間資本進(jìn)入的具體門檻上進(jìn)行限制性規(guī)定。由于“非公經(jīng)濟(jì)36條”多是框架性內(nèi)容，如“有條件、符合資質(zhì)的企業(yè)”等說(shuō)法多有模糊之處，就方便了一些職能部門在具體“條件”和“資質(zhì)”上設(shè)置門檻。

《財(cái)經(jīng)》記者接觸到的官、學(xué)、企三界人士均表示，“新36條”能否真正起到全面促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，關(guān)鍵還要看各部門出臺(tái)的配套措施能否到位，要看各地、各部門的落實(shí)情況。會(huì)否像“老36條”那樣被隨后紛紛出臺(tái)的對(duì)民營(yíng)資本隱性歧視的文件所抵消、淹沒，尚難逆料。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員烏日?qǐng)D對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析說(shuō)，國(guó)家確實(shí)缺少一個(gè)讓政策落實(shí)的制度。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)的發(fā)展，處在一個(gè)缺乏系統(tǒng)、完整的政策體系和扶持框架的狀態(tài)，往往是遇到了特殊問題就一事一議，所以就造成了現(xiàn)在促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展方面，體系不完善、政策不配套，很多政策原則也貫徹不下去，操作性差。

有關(guān)人士指出，與具體的配套政策這類技術(shù)性問題相比，如何界定國(guó)有投資的方向和范圍是另一大核心問題，將直接決定民間投資的空間。

中國(guó)投資協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張漢亞告訴《財(cái)經(jīng)》記者，以前要成立一個(gè)由民營(yíng)資本組成的“長(zhǎng)聯(lián)石油公司”進(jìn)入石油領(lǐng)域，發(fā)改委也曾要求中石油、中石化給予市場(chǎng)空間方面的讓渡，但兩大巨頭堅(jiān)辭不許，最后“長(zhǎng)聯(lián)石油公司”不了了之。

比較突出的例子還有國(guó)資委的相關(guān)政策，比如規(guī)定軍工、電信、石化等七大行業(yè)的國(guó)有資本要有絕對(duì)的控制力，這就意味著在這些領(lǐng)域，民營(yíng)資本的進(jìn)入幾乎是不可能的?！斑@個(gè)狀況不改變，民營(yíng)資本怎么進(jìn)?”張漢亞反問道。

全國(guó)工商聯(lián)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)500萬(wàn)元以上的投資項(xiàng)目中，民營(yíng)投資比重超過(guò)40%的行業(yè)仍然是農(nóng)林牧漁業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、房地產(chǎn)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)等8個(gè)行業(yè)。

民間投資兩難

據(jù)知情人士介紹，動(dòng)議出臺(tái)“新36條”的一個(gè)重要背景是這一兩年來(lái)國(guó)有投資增速加快，而民間投資明顯放緩。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年全國(guó)投資總額19.4萬(wàn)億元，其中國(guó)有及國(guó)有控股8.6萬(wàn)億元，占44.6%;外商、港澳臺(tái)投資1.4萬(wàn)億元，占7.3%;民營(yíng)投資(包括私營(yíng)及私營(yíng)控股)9.35萬(wàn)億元，占48%。

從數(shù)據(jù)上看，民間投資的總規(guī)模依然大于國(guó)有部門，但民間投資的增速已呈放緩趨勢(shì)。2009年國(guó)有及國(guó)有控股的投資占全國(guó)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資44.6%，比2008年的43%提高了1.6個(gè)百分點(diǎn)。而同期民營(yíng)經(jīng)濟(jì)僅提高了0.6個(gè)百分點(diǎn)。

此外，目前東、中、西部地區(qū)民間投資呈依次減弱之態(tài)。位于中部地區(qū)的安徽省2009年民間投資占比為58%，該省發(fā)改委固定資產(chǎn)投資處處長(zhǎng)彭木生介紹說(shuō)，這與沿海地區(qū)還有很大差距。

西部地區(qū)比例更低。內(nèi)蒙古自治區(qū)豐鎮(zhèn)市發(fā)改委主任沈全利正在為如何吸引民間資本發(fā)愁。他介紹說(shuō)，拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的主要是政府投資和小型民間投資。由于優(yōu)惠政策少，財(cái)稅讓利空間小，土地出讓難，民間資本進(jìn)入困難。

沈全利希望“新36條”給予西部地區(qū)縣市政府更大的自主權(quán)，給予更多優(yōu)于東中部地區(qū)的優(yōu)惠政策，因?yàn)樵谕瑯拥恼呦?，民間投資當(dāng)然更愿意去東部地區(qū)，更愿意去大城市。

在財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康看來(lái)，比優(yōu)惠政策更重要的是厘清政府的投資邊界，從而為民企的投資騰出空間?！瓣P(guān)于中央和地方興辦企業(yè)的投資權(quán)，1994年的分稅制改革做了模糊處理，并沒有明確提出地方政府應(yīng)當(dāng)逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性投資的領(lǐng)域。這也導(dǎo)致所有的各級(jí)政府，在其后的發(fā)展過(guò)程中，投資辦企業(yè)的興奮程度遲遲不能降低。在財(cái)政困難的情況下，地方政府仍然從它的政績(jī)考慮，從地方官員‘為官一任、造福一方’的壓力考慮，千方百計(jì)從預(yù)算外籌集資金，或者不惜去借款，以拼盤的方式或者其他方式操縱興辦企業(yè)。這種政府投資行為上的興奮狀態(tài)，必然擠壓民間的投資空間?！辟Z康對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

促使“新36條”迫切出臺(tái)的另一個(gè)原因是為了消解社會(huì)上對(duì)“國(guó)進(jìn)民退”的擔(dān)憂。在四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，在一些地區(qū)、行業(yè)出現(xiàn)了國(guó)有資本擠出民間資本的現(xiàn)象，由此引發(fā)了一輪關(guān)于“國(guó)進(jìn)民退”的大討論。

“這個(gè)文件出臺(tái)實(shí)際上表明了中央在未來(lái)發(fā)展上，把民間投資作為持久動(dòng)力，擺到更重要的位置上，不存在‘國(guó)進(jìn)民退’的政策取向?！比珖?guó)工商聯(lián)研究室主任陳永杰說(shuō)。

本刊記者姚佳威、王畢強(qiáng)、李高陽(yáng)對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)