各地保障性住房普遍存在地方配套資金不到位和開工率低的問題，起草中的《住房保障法》明確了建設(shè)資金主要通過政府預(yù)算保障，政府還要制定年度專項用地規(guī)劃

《財經(jīng)》記者 王畢強(qiáng)

旨在從法律層面確保中國保障性住房制度落實的《住房保障法》，正在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱住建部)的推動和主持下，緊鑼密鼓起草中。

“現(xiàn)在是已經(jīng)被架著，只能往前走了”，一位參與《住房保障法》起草工作的人士告訴《財經(jīng)》記者，由于社會各界對這部法律的關(guān)注度高漲，立法工作已不能半途而廢。

全國性的商品房價格屢創(chuàng)新高，中低收入者只能寄望于有限的保障性住房供應(yīng)，但保障性住房建設(shè)多年來卻進(jìn)展緩慢。

自1999年以來，全國各城鎮(zhèn)共建設(shè)近80億平方米新房，但各種保障性住房建設(shè)面積嚴(yán)重不足。城鎮(zhèn)低保家庭中，各級政府已解決的住房困難戶僅7%左右，已開展廉租住房的城市，覆蓋面僅有1%。

年內(nèi)完成起草

《住房保障法》最近一次進(jìn)入人們視線是在今年全國“兩會”期間，娃哈哈集團(tuán)董事長宗慶后等代表和委員提出，應(yīng)盡快起草制定《住房保障法》，開展“二次房改”，輿情為之喧囂一時。

其實，作為立法機(jī)關(guān)的全國人大常委會有關(guān)部門，以及國務(wù)院主管住房保障工作的住建部，在2009年就已著手進(jìn)行《住房保障法》的起草工作。據(jù)介紹，全國人大常委會已經(jīng)將《住房保障法》列入其立法計劃之中。

由于按照慣例，專業(yè)性法律一般是先由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門負(fù)責(zé)起草法律的部門建議稿，待建議稿經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議通過后，再提交全國人大進(jìn)行審議。

具體負(fù)責(zé)國務(wù)院立法工作的國務(wù)院法制辦已將《住房保障法》列為其2010年立法計劃的一類立法項目。

這意味著，國務(wù)院法制辦按計劃需要在年內(nèi)完成該法草稿的起草工作。至于該法草稿何時提交給全國人大，目前尚無具體時間表。

據(jù)悉，住建部已被國務(wù)院授權(quán)牽頭起草《住房保障法》草稿，并由財政部、國土部等部門參與。全國人大常委會有關(guān)部門也已按照法律規(guī)定，提前介入到該法的立法過程之中。

住建部目前已經(jīng)起草了一個初步的《住房保障法》草稿，該稿還在完善過程中。

住建部還組織有關(guān)部門和少數(shù)專家，召開了數(shù)次針對《住房保障法》起草工作的閉門會議。最近一次的閉門會議是3月19日在陜西省西安市召開的。

參與立法工作的人士透露，現(xiàn)在的《住房保障法》草稿的立法原則是，?；尽V覆蓋、分層次，其核心思想是基本的住房福利和基本的住房權(quán)。

草稿共有十余章，篇幅在七八十條左右，主要包括總則、基本住房保障的標(biāo)準(zhǔn)和范圍、保障性住房的基本配置原則、住房公積金、財稅制度、農(nóng)村基本住房保障、法律責(zé)任等章。

總則中除了立法原則，還包括政府責(zé)任、辦事機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等方面的內(nèi)容，其中標(biāo)準(zhǔn)和范圍是《住房保障法》立法的核心和焦點問題?；九渲迷瓌t分為產(chǎn)權(quán)式的經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房和租賃式的廉租房、公租房兩大類，包括分配、申報標(biāo)準(zhǔn)和方式等內(nèi)容。

知情人士特別指出，近些年來淮安為代表的“共有產(chǎn)權(quán)”制度，已經(jīng)被住建部起草的《住房保障法》采納，并專門獨立一章加以規(guī)定。

住建部住房保障司司長侯淅珉將“共有產(chǎn)權(quán)”制度稱為解決出售類保障性住房存在問題的重要手段，是建立政府支持和個人自食其力相結(jié)合的保障制度的重要方式。

“基本上社會上能夠想到的問題，在現(xiàn)在的法律草稿中都做了規(guī)定，但是這些規(guī)定都比較原則，很多細(xì)節(jié)都要留待以后制定實施細(xì)則等來規(guī)定?！睂τ诂F(xiàn)有的《住房保障法》草稿，知情人士做出了這樣的評價。

不過有關(guān)人士稱，住建部還是希望在法律中對住房保障的基本的原則、資金、責(zé)任等問題加以明確。

?；?、廣覆蓋、分層次

一直以來，關(guān)于住房保障制度的定位和保障范圍一直是各界討論的重點問題。

北京大學(xué)法學(xué)院副教授樓建波表示，住房保障立法工作有著當(dāng)前和長期的任務(wù)。當(dāng)前的任務(wù)是保障人民能夠有尊嚴(yán)地生活。長期的任務(wù)是要制定一部二三十年都能使用的《住房保障法》，要處理好在保障性住房的建設(shè)和分配過程中，市場因素和政府保障的關(guān)系，并明確保障性住房政策和政府之間的關(guān)系。

住建部認(rèn)為，住房保障制度是一般福利國家發(fā)展到一定階段都會做的基本住房福利，其性質(zhì)與正在進(jìn)行中的醫(yī)療保險改革一樣，都是國民財富通過政府主導(dǎo)進(jìn)行的再分配。

住建部目前將《住房保障法》定位為社會法，而不是行政管理法。

由于《住房保障法》是一部基本社會住房保障法，因此保障的是《憲法》賦予居民的基本住房權(quán)利，保障的重點是中低收入人群，保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也不會很高。這就是“?；尽钡脑瓌t。

同時，又由于該法社會法的屬性，要講究公平，這就要求保障范圍要“廣覆蓋”，因此各個階層的人群都會被照顧到。

《住房保障法》在“?；尽焙汀皬V覆蓋”的基礎(chǔ)上，還對不同的保障人群和保障方式進(jìn)行了“分層次”。

由于農(nóng)民有宅基地的保障，農(nóng)村住房保障相對于城鎮(zhèn)要簡單得多，主要解決的是房屋的質(zhì)量問題。因此《住房保障法》對農(nóng)村住房保障問題，采取的主要是資金補(bǔ)助的方式，用來幫助農(nóng)民維修或者翻修房屋。

而城鎮(zhèn)的住房保障問題則要復(fù)雜得多，主要是解決住房面積和住房條件困難，因此保障的模式就會多一些。主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、兩限房、公租房等形式，還會把住房公積金、財政稅收支持、商業(yè)貸款優(yōu)惠等政策在法律中加以明確。

“通過這三個原則互相協(xié)調(diào)，就可以把整個住房保障的結(jié)構(gòu)構(gòu)建起來”，清華大學(xué)法學(xué)院副教授王洪亮認(rèn)為，基于“分層次”的原則，用不同的方式，保障不同的人群，可以將城市中低收入家庭、城市夾心層、大學(xué)畢業(yè)生等新入職人群、蟻族，以及農(nóng)民工等人群都納入到住房保障的范圍之內(nèi)。

劃定住房困難線

《住房保障法》要解決的兩個核心問題是保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和個人的申請標(biāo)準(zhǔn)。

知情人士表示，保障性住房的申請和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，是按照人均住房困難程度為基本出發(fā)點，也就是說住房條件不困難的，就不會被涵蓋在住房保障的范圍之內(nèi)。除此之外還要考慮收入和財產(chǎn)情況、家庭人口結(jié)構(gòu)和其他因素。

具體到《住房保障法》草稿中的條文是，規(guī)定滿足基本生活需要的建筑面積和配套設(shè)施條件，并綜合考慮居民收入水平、住房狀況、家庭結(jié)構(gòu)，以及財產(chǎn)能力、環(huán)境資源條件等因素，并適時調(diào)整。由國務(wù)院制定國家標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)則由直轄市、市、縣級人民政府制定，報省、自治區(qū)人民政府備案，并不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)。

不過，現(xiàn)有的法律草稿中并沒有對上述指標(biāo)的具體內(nèi)容作出規(guī)定。

多位參與起草工作的人士告訴《財經(jīng)》記者，住房困難程度會由國務(wù)院制定出全國最低線，但并不會規(guī)定全國上線，然后再由各地方政府據(jù)此制定自己的住房保障線?？偟脑瓌t是，在尊重現(xiàn)有規(guī)則的基礎(chǔ)上，權(quán)力下放地方。

有關(guān)人士表示，統(tǒng)計部門發(fā)布的全國人均住房面積是27平方米，但是住建部對這個數(shù)字的準(zhǔn)確性持保留態(tài)度。另外，由于這個數(shù)字還包括了農(nóng)村住房，因此住建部很難根據(jù)這個統(tǒng)計數(shù)字確定出城鎮(zhèn)的住房保障下線。

據(jù)悉，住建部內(nèi)部的初步想法是，經(jīng)濟(jì)適用房的全國申請線是人均住房建筑面積小于13平方米。這個數(shù)字是住建部結(jié)合國外住房保障的經(jīng)驗，還有實踐中各省的標(biāo)準(zhǔn)制定的。

以最常見的三口之家為例，家庭申請經(jīng)濟(jì)適用房的申請線就是擁有的住房建筑面積小于40平方米。另外，這個標(biāo)準(zhǔn)還考慮了建筑學(xué)上的因素，比如由于13平方米的房子是建不出來的，因此一人家庭(單身)的申請門檻也是40平方米。

在保障性住房的建設(shè)方面，還會沿用現(xiàn)行全國統(tǒng)一的保障房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。即限價商品房80平方米以下，經(jīng)濟(jì)適用房60平方米以下，廉租房50平方米以下。

對于居民收入水平，現(xiàn)有的《住房保障法》草稿并沒有規(guī)定需要制定申請保障性住房的全國最低收入標(biāo)準(zhǔn)。

以建設(shè)部政策研究中心副主任秦虹為代表的官員和學(xué)者都表示，收入線各地差異很大，只能根據(jù)當(dāng)?shù)氐木用袷杖肭闆r和財政情況劃線，全國劃線是沒有意義的。

秦虹建議，在做到應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上，再制定一些細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，如考慮到家庭的人口結(jié)構(gòu)因素，也可以有一些大面積的保障性住房。保障基本線還應(yīng)考慮到二人、三人，以及五人家庭的居住情況。

租售平衡與共有產(chǎn)權(quán)

保障性住房制度建設(shè)的一個關(guān)鍵，就是厘清保障性住房和商品房的邊界，這就需要解決一個根本性問題，就是保障性住房政策是保證困難群體的房屋所有權(quán)，還是居住權(quán)。

中國城鎮(zhèn)居民的住房自有率已經(jīng)達(dá)到83%，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了很多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的水平。而在一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，如新加坡、中國香港等地的居民住房大部分都是由政府提供的租屋，真正擁有房屋產(chǎn)權(quán)的居民并不多。

“政府有責(zé)任保證居民的居住權(quán)，居住的供應(yīng)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，居住并不意味著所有”，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長陳秀山認(rèn)為，從保障居住的角度來說，應(yīng)大量建設(shè)沒有產(chǎn)權(quán)的廉租房。

秦虹贊成中國各城市大力發(fā)展廉租房。但她表示，經(jīng)濟(jì)適用房和“兩限房”(限房價、限套型)這種產(chǎn)權(quán)式保障房很難在短時期內(nèi)完全退出，因為就政府的財政能力來說，無法做到全部通過建設(shè)租賃房來滿足保障性需求。當(dāng)然，從保障性住房制度的未來發(fā)展方向來講，還是以租賃為主。

是選擇以租賃房為主，還是以產(chǎn)權(quán)房為主要保障方式，現(xiàn)有《住房保障法》草稿給出的答案是“租售平衡”，也就是說租和售是兼顧的。

參與該法起草工作的人士認(rèn)為，現(xiàn)階段的保障性住房還是以建產(chǎn)權(quán)房為主，同時租賃可以向產(chǎn)權(quán)式方向過渡。而“共有產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)，就是基于這種實際情況的需要。

“共有產(chǎn)權(quán)”是指，以江蘇淮安為代表的一些地方政府將保障性住房中，個人、政府的產(chǎn)權(quán)和收入的比例鎖定，使個人在購買保障性住房支付的金額，以及出售保障房時的利潤都相應(yīng)減少的做法。

在王洪亮看來，“租售平衡”主要是通過“共有產(chǎn)權(quán)”的方式，將購買經(jīng)濟(jì)適用房的利潤空間壓小而加以實現(xiàn)。他舉例說，過去如果買一套保障房有100萬元的利潤，現(xiàn)在實行“共有產(chǎn)權(quán)”，買房人只有30%的產(chǎn)權(quán)，相應(yīng)的利潤也就只有30萬元，加上保障房申請和出售審批手續(xù)的完善，這樣大部分的投機(jī)客就可能會退出保障房市場，轉(zhuǎn)投商品房市場。

同時，對于買房自住的低收入群體，也會考慮是否值得把畢生大部分的積蓄用來購買沒有什么利潤的產(chǎn)權(quán)式保障房，一部分人也會轉(zhuǎn)而選擇租賃式的保障房。

在現(xiàn)有的《住房保障法》草稿中，“共有產(chǎn)權(quán)”是一個彈性的制度，會參照當(dāng)?shù)氐纳唐贩績r格，通過土地使用權(quán)的價值來衡量政府的產(chǎn)權(quán)比例，也會根據(jù)個人的支付能力進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

參與立法的人士認(rèn)為，在《住房保障法》中引入“共有產(chǎn)權(quán)”制度，實際上在某種程度上也是在鼓勵購買產(chǎn)權(quán)式保障房。

在“共有產(chǎn)權(quán)”制度中有一個租售的轉(zhuǎn)換機(jī)制?，F(xiàn)在有一種意見認(rèn)為廉租房租滿五年以后，就可以由租房者以“共有產(chǎn)權(quán)”的方式購買該房屋的產(chǎn)權(quán)。

實際上這就解決了保障性住房的退出問題?！肮灿挟a(chǎn)權(quán)”制度中的退出，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房都是被保障人購買了所有的房屋產(chǎn)權(quán)，就完成了退出。

現(xiàn)有《住房保障法》草稿中的退出有幾種情況，第一種是不符合條件，自然退出;第二種是有違規(guī)情況，被強(qiáng)制退出;第三種是由租轉(zhuǎn)售，也是一種退出;第四種是租賃房六個月以上沒有居住，或者沒有交租金的，轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借的也會被退出。

有關(guān)人士指出，《住房保障法》中的“租售平衡”不會規(guī)定租售比例，這個比例會由各地方政府按照其自身情況來決定，也不會將所有的經(jīng)濟(jì)適用房都變成“共有產(chǎn)權(quán)”。

破解地根、銀根

資金問題是另一個決定保障性住房建設(shè)能否順利執(zhí)行的關(guān)鍵。

全國人大常委會在2009年的專項調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地保障性住房普遍存在地方配套資金不到位和開工率低的問題。這凸顯了保障性住房與地方土地財政之間的矛盾。

現(xiàn)有政策規(guī)定地方政府對于保障性住房用地不收取土地出讓金，同時還規(guī)定用于保障性住房建設(shè)的投資不能低于土地出讓金的10%。此消彼長，自然令以土地出讓金為財政支柱的地方政府興趣闕如。

陳秀山認(rèn)為，要解決地方政府的積極性問題，還要從財稅制度上進(jìn)行調(diào)整。

據(jù)悉，起草中的《住房保障法》明確了保障性住房建設(shè)的資金主要通過政府預(yù)算保障?，F(xiàn)有《住房保障法》草稿原則規(guī)定了，縣級以上的人民政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算，預(yù)算要寫入政府工作報告，并由人大監(jiān)督。

不過，草稿中并沒有明確中央政府是否要編制預(yù)算，也沒有規(guī)定如何編制住房保障預(yù)算，以及住房保障預(yù)算占整個預(yù)算的比例等都沒有規(guī)定。這是因為上述問題需要各個部門協(xié)調(diào)以后才能做出規(guī)定。

在保障性住房的建設(shè)用地問題上，現(xiàn)有《住房保障法》草稿規(guī)定，政府每年要制定年度專項用地規(guī)劃，要制定長期規(guī)劃，還要列入政府工作報告，并保障優(yōu)先用地。

現(xiàn)有《住房保障法》草稿對引進(jìn)社會資金建設(shè)保障性住房作了原則規(guī)定。

《財經(jīng)》記者采訪的多位相關(guān)人士表示，應(yīng)該通過發(fā)動社會資金的進(jìn)入，把廉租房的建設(shè)逐步擴(kuò)大，并給予一些商業(yè)利益或者其他對價來鼓勵社會資金的進(jìn)入。

另外，政府也可以通過多種渠道籌集房源，如發(fā)動一些社會閑散住房用于保障性住房，政府給予房主一定的稅費減免政策，將這些房子租給低收入群體。

現(xiàn)有《住房保障法》草稿還對個人買房的資金困難，提供了一些解決方案。

對于“夾心層”人群，也就是指買不起商品房，又不夠住房保障標(biāo)準(zhǔn)的人群，會逐漸擴(kuò)大保障范圍，通過保障性租賃房、住房公積金、商業(yè)貸款優(yōu)惠、稅費優(yōu)惠等方式加以解決。

另外，住房公積金是否能用于保障性住房社會上一直有著不同的意見，也是廣大夾心層關(guān)注的問題。

由于公積金是私人財產(chǎn)，這就給公積金用于住房保障帶來了兩大問題，一是公積金能不能用來建保障性住房;二是沒有交公積金的人能不能用，主要是指在當(dāng)?shù)赜泄ぷ鲉挝?，但不是本地戶口的人能不能用公積金。

參與該法起草工作的人士表示，現(xiàn)在法律草稿的公積金這一章的篇幅只有三四條。住建部想在上述兩個問題上做出一些突破，計劃將公積金界定為具有公共目的的私人財產(chǎn)，也就是住房公積金既可以自己使用，其他人也可以用，還可以用來建設(shè)住宅。

自住房保障制度實施以來，地方政府違規(guī)建房，經(jīng)濟(jì)適用房搖號幾連號現(xiàn)象，個人騙取保障房的事件屢屢被媒體曝光。

為此，《住房保障法》草稿對政府和個人的法律責(zé)任都做出規(guī)定。參與該法起草工作的人士表示，相關(guān)責(zé)任規(guī)定較為原則。個人需要承擔(dān)的最重的法律責(zé)任是，對符合《刑法》規(guī)定的騙取住房保障行為，要負(fù)刑事責(zé)任。

政府的法律責(zé)任主要是績效考核、問責(zé)制。政府其他的法律責(zé)任還有玩忽職守、徇私舞弊等，但這些并不是《住房保障法》能夠獨自確定的，需要符合相關(guān)法律的規(guī)定才可以認(rèn)定和處罰。