了解公共財政信息，乃納稅人和公民之天然權利。預算太粗略，難避政府有意不讓人看懂之嫌疑

預算編制粗略、過簡，就看不懂;反之，就容易看得懂了。我們以中央本部、廣州市、香港特區(qū)政府部門預算作一番比較，可大致解析這三個預算是如何編制的。

中央預算過于粗略

今年兩會上，財政部提交給全國人大代表們審議的中央本級部門預算草案中，每個部門的預算實際上只有兩個表格，一是“2010年收支總表”，二是“2010年財政撥款支出表”。

在第一個表格中，支出介紹按支出功能分類羅列，并使用“類”級，即最粗的大賬一級。

比如，鐵道部的部門預算中，支出共有11個“類”級名目，分別是:一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、地震災后恢復重建支出、住房保障支出，以及各相對應的支出金額。

這個表中沒有更多的細節(jié)，由于缺乏基本信息介紹，我們還可能疑惑為什么一些看似與鐵道部不搭界的支出會出現(xiàn)在鐵道部的賬目里。

比如，為什么要將大筆錢花在文化體育和傳媒上?此表只是提供了一些線索，無法滿足人們的追問:納稅人為什么要花這些錢?這些錢究竟用去干什么了?

而在“鐵道部2010年財政撥款支出預算表”中，線索似乎往下走了一步。

該表“類”級賬目之下有了“款”級賬目。

比如，在一般公共服務“類”下，有了一個“款”，是“檔案服務”，其2010年支出預算是355.9萬元;在外交“類”賬下有二“款”:一是“駐外機構”，二是“國際組織”，其2010年的支出預算分別是5萬元和678萬元。

除了從“類”朝下走到“款”級之外，我們還能看到這筆錢拿去大概怎么花了，即拿去用于項目的開支，還是用于基本支出。

按財政部官方解釋，基本支出是部門為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務而編制的年度基本支出計劃，按其性質分為人員經費和日常公用經費;而項目支出是部門在基本支出之外為完成其特定行政任務和事業(yè)發(fā)展目標所發(fā)生的支出。

從表中可以看出，“檔案服務”支出就是用于基本支出的，而“駐外機構”和“國際組織”則用于項目支出。

問題依然還在:這里的“檔案服務”具體內容是什么?這些檔案服務需要多少人來干?人員經費是多少?公用經費又是多少?“駐外機構”是什么機構?為什么要付這個錢?關于“國際組織”的具體項目是什么? 為什么要花這個錢?

部門預算編制從“類”級賬目進入到“款”級，應該回答而未回答的問題依然多多，而中央的部門預算卻僅僅走到這里就止住了，不了解情況的人，只能看個大概。

廣州預算基本可看

在一些地方政府預算中，比如廣州市掛在網上的市級部門預算，所提供的信息則要充分得多，可謂一個基本上能看懂的政府預算。

以廣州市審計局為例，一是部門基本情況，包括:(1)機構設置:廣州市審計局下設行政單位1個，事業(yè)單位2個，都是財政核撥單位;(2)人員編制及構成:行政編制149人，事業(yè)編制1人，工勤17人，離休2人，退休87人，離崗退養(yǎng)5人;(3)公用費用的人均使用標準:行政2.8萬元/人/年，事業(yè)2.1萬元/人/年，工勤0.8萬元/人/年;(4)公車的年使用費標準:行政機關3.7萬元/輛/年，事業(yè)單位3.15萬元/輛/年。

二是基本支出細化:(1)工資福利支出1740.19萬元;(2)公用費用支出496.99萬元;(3)對個人和家庭的補助995.49萬元?？偣?232.67萬元。

三是項目支出細化，不僅將經常性項目和一次性項目分開單列，而且有單個項目名稱和單項金額:(1)經常性項目支出主要有五個，共需開支537.58萬元，它們分別是，任期經濟責任審計經費164.48萬元，審計專項經費150萬元，干部培訓調研經費90萬元，物業(yè)管理費38萬元，OA系統(tǒng)維護費13萬元;(2)一次性項目支出主要有兩項，支出37萬元，分別是:購買商務車一輛23萬元，辦公樓維護工程8萬元。

另外，項目支出基本情況有所交待:一是經常性專項支出537.58萬元，主要包括:任期經濟責任審計經費164.48萬元(上年結轉);審計專項經費150萬元(上年結轉);組織全市審計干部培訓調研經費90萬元;物業(yè)管理費38萬元;OA系統(tǒng)維護費13萬元。

二是一次性專項支出37萬元，主要包括:購置七座商務車1輛23萬元;辦公樓維護工程經費8萬元。2009年度預算支出共計3807.25萬元。

通過以上賬目，我們可以看到95%以上的支出都有了比較具體的方向性交代。

有人會說，這里還是看不到“三公(公車消費、公費出國、公務接待支出)”消費。

事實上，絕大部分“三公”消費是隱藏在項目經費里的，只要從這里再往前一步，將各項目支出明細公開，“三公”消費就會水落石出。

只要將政府預算介紹從“款”再往下走一步，到“項”上，再加上有關部門設置和人員編制的介紹，預算就基本上可以看得清了。

誠然，廣州市部門預算仍還有朦朧的地方，但輪廓基本清楚。

廣州市部門預算中的另外一個不足之處，就是對部門職責和工作沒有報告陳述，也就是對基本支出的用途缺乏交代。

香港預算編制完整

而香港特區(qū)政府的部門預算，是筆者所看到的編制得最好的預算之一。我們用六個字來概括就是:實誠、全面、詳細。

以香港審計署為例，看看香港的部門預算是怎樣編制的。

它主要內容包括:第一，誰是這個預算的負責人(香港稱管制人員):審計署署長;第二，人員狀況:非首長職位173人，首長職位12人，共185人;第三，部門負責人對部門職責和工作的陳述報告，審計署有兩大工作職責:一是審查賬目是否妥善;二是衡工量值式審計(績效審計)。

在審查賬目是否妥善之下，又有如下介紹。

工作宗旨是向立法會提供總體保證，確保政府的財政及會計賬項，以及公幣或半公幣性質基金或款項的財政及會計賬項均屬妥善，并符合公認的會計標準。

工作目標和指標是要在年度內核查83個賬目，向立法會提交一份審計署署長報告書。

此外并清楚提示，完成這項工作需用人工87435個小時，預算支出3730萬港元，以及這筆支出在政府總預算開支中的占比為0.012%。

同時，在績效審計工作之下的介紹，內容與上面基本相同。

績效審計工作宗旨是就政府各局、部門、專責機構、其他公眾團體、公共機構或賬目須受審核的機構在履行職務時節(jié)省資源的程度，以及所達到的效率和效益，向立法會提供獨立數(shù)據(jù)、意見及保證。

目標和指標是要在年度內提交19份績效審計報告，并向立法會提交一份審計署署長報告書。

此外還告知做這些工作需用人工166022個小時，需用預算支出8430萬港元。

而這筆支出在政府總預算開支中的占比為0.027%。

另外，撥款分析和人員分析也十分清晰，如審查賬目的工作和績效審計工作在部門預算中的占比分別為30.7%和69.3%;審查賬目的工作和績效審計工作所用人員分別為63人和122人。

最后，交代開支詳情。

如個人薪酬:薪金和津貼分別為1.13億港元和47萬港元;與員工相關的開支:強制性公積和公務員公積分別為24.4萬港元和8.5萬港元;特別委任酬金和一般部門開支:222.1萬港元和548.5萬港元。總計部門預算支出為1.22億港元。

預算差異的背后

如果說香港特區(qū)政府的預算是一份態(tài)度誠懇、請求納稅支付的賬單，那么，廣州市財政局提供的部門預算則更像是一份花錢告知，而財政部編制的部門預算，則還是一份很難讓人看懂的花錢告知。

三份不同的政府部門預算，道出三個不同的預算階段。

中央部門的財政預算屬于政策財政，而非公共財政。盡管財政透明度已呼吁多年，但政府中很多人始終認為財政預算不需要告訴納稅人。

而要改變這種根深蒂固的觀念不容易，其中傳統(tǒng)觀念和體制滯后是根本原因。

加之財政預算是在體制內制定，會使部門利益和部分官員利益受到損害，阻力之大可想而知。

目前中央一級進行預算編制和公開較好的有環(huán)保部、衛(wèi)生部和民政部。

廣州市的預算要進步一些，已見公共財政改革的明顯成效。在地方，除了廣州市之外，預算編制和公開較好的還有深圳市、焦作市等;區(qū)一級的，有深圳市的龍崗區(qū)財政局等，可謂星星之火，正待“燎原”。

香港特區(qū)的公共預算已臻成熟，主要體現(xiàn)在五個方面:一、公開透明。在整個預算的制訂過程中，財政司要向全社會公開，讓人們知曉;二、財政預算的制訂內容翔實，不漏細節(jié)，并要經過立法委員會和社會各界的廣泛咨詢和嚴格監(jiān)督;三、預算案通過前后，皆掛到網上，讓愿意看到的人很容易查到;四、財政司預算處公布辦公室電話，及時接聽人們的電話;五、審計系統(tǒng)對立法院負責，對預算執(zhí)行的審計更嚴格、更科學。

了解公共財政信息，乃納稅人和公民天然權利。預算看不懂，難避政府有意不讓看懂之嫌疑。

100年前，梁啟超撰文《度支部奏定試辦預算大概情形折及冊式書后》，對清政府頒布的預算草案進行抨擊，乃曰:從預算可窺一國政府之施政方向，是政治而非經濟所能概括。

百年后的今天，我們更期待人民享有預算信息知情權，政府有責任把其在行政管理活動中所產生、所收集的信息對人民公開，及時、全面地公布預算編制過程、財政政策目標、公共部門賬目和形勢預測等財政資訊。

同時，應強化各級人大在預算中的立法監(jiān)督作用，建立預算的外部政治控制機制和嚴密的預算管理體制。

此外，預算編制和審批、執(zhí)行與監(jiān)督的職責應由各級政府和人大分別予以履行，并以“陽光預算”機制廣泛接納民眾之評議和監(jiān)督。

財政，乃庶政之母。