相關(guān)部門忽視對地鐵沿線土地增值收益制定返還機(jī)制，房地產(chǎn)開發(fā)商便長期無償占有這種增值收益，一些城市的地鐵規(guī)劃甚至“被開發(fā)商牽著鼻子走”

關(guān)繼發(fā)負(fù)責(zé)的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司(簡稱京投公司)土地事業(yè)開發(fā)部，自2010年3月成立至今已經(jīng)有5個月了。

靠在辦公室的椅子上，關(guān)繼發(fā)高興之余顯得有些疲憊：“這段時間簽了2個項(xiàng)目，還有幾個差不多了，都是一些難啃的骨頭。稍微開發(fā)難度小一些的項(xiàng)目落不到我們手上?！?/p>

關(guān)繼發(fā)稱自己是“純粹做土地一級開發(fā)的”，即土地前期拆遷、場地平整，以及通水、通電、通路、通氣、通訊等。

目前，他們進(jìn)行的一級開發(fā)土地600多公頃左右。關(guān)繼發(fā)目前還無法獲得利潤豐厚的土地二級開發(fā)權(quán)，去建住宅蓋商場。而這部分豐厚的利潤正是得益于地鐵的建設(shè)。

“如果將地鐵沿線的土地增值收益拿到手的話，地鐵是不會虧損的，甚至能盈利?！敝袊罔F工程咨詢有限責(zé)任公司執(zhí)行總工程師許雙牛對《瞭望東方周刊》表示。

北京地鐵的乘客多，地鐵沿線的地產(chǎn)項(xiàng)目也同樣多。乘客直接從北京地鐵低票價中獲益，地產(chǎn)項(xiàng)目更是拜地鐵所賜身價暴漲。這部分增值收益一部分通過前期拿地時的土地出讓金和后期營業(yè)稅的方式進(jìn)入政府手里，但是大部分仍沉淀在房地產(chǎn)項(xiàng)目當(dāng)中，最終被開發(fā)商套現(xiàn)，或者長期無償占有。

地鐵沿線土地增值收益驚人

從運(yùn)營商的角度來看，地鐵的虧損原因至少包括：投資巨大、對沿線土地和房地產(chǎn)項(xiàng)目產(chǎn)生的增值收益被開發(fā)商無償占有、公益性擴(kuò)大了運(yùn)營虧損。

不過，地鐵運(yùn)營商一般會有意無意地回避前兩個原因，著重強(qiáng)調(diào)第三個原因“公益性擴(kuò)大了運(yùn)營虧損”——這能夠給漲價一個看起來振振有詞的理由。

“地鐵建設(shè)產(chǎn)生三方面價值：減少城市交通擁堵成本、帶動沿線土地和房地產(chǎn)項(xiàng)目增值、獲得票款收入?！北本┐笤雷稍児究偨?jīng)理金永祥對《瞭望東方周刊》表示，“現(xiàn)在前面兩大塊都被房地產(chǎn)開發(fā)商和政府拿走了，單靠票款收入，地鐵運(yùn)營當(dāng)然會虧損?！?/p>

房地產(chǎn)開發(fā)商和政府獲得了絕大部分增值收益，由于缺乏一種科學(xué)的返還機(jī)制，再加上處理起來情況復(fù)雜，政府部門和地鐵運(yùn)營商鮮有提及。

被冠以“北京首個地鐵無縫連接社區(qū)”頭銜的“京投快線－陽光花園”項(xiàng)目，去年開盤就被搶購一空。

京投快線項(xiàng)目位于豐臺區(qū)大紅門西路26號，原為北京北旅汽車制造有限公司大紅門廠區(qū)。2007年1月，北京市國資委下轄的京投公司、北京北化房地產(chǎn)開發(fā)有限公司組成的聯(lián)合體以75億元拿下該地塊。2007年6月4日，京投置地取得該地塊的土地使用權(quán)，并進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。

由于相距約1公里遠(yuǎn)的地鐵4號線建成通車，再加上與正在建設(shè)的地鐵10號線二期角門東站“無縫連接”等優(yōu)越因素，該地塊迅即出現(xiàn)升值。

湖北眾聯(lián)評估所出具的《資產(chǎn)評估報告》顯示，截至2008年6月30日，該地塊增值率為1852％。該項(xiàng)目均價達(dá)到25萬元／平方米，匡算毛收入接近20億元。

類似的房地產(chǎn)項(xiàng)目在北京并不少見?！半S便抓一個項(xiàng)目就是，建設(shè)時間稍早的地鐵沿線房地產(chǎn)項(xiàng)目更為明顯?！苯鹩老楸硎尽?/p>

位于北京地鐵四惠大平臺上的“壹線國際”，總投資9.52億元，銷售總收入達(dá)20億，這還不包括商業(yè)部門獲得的租售收益。同樣與地鐵四惠站僅在咫尺的“金地名京”，總投資16.34億元，單單住宅部分的銷售收入就已經(jīng)達(dá)到21億。

壹線國際所在的四惠大平臺是北京市唯一一個仿照香港模式建造的地鐵車輛段上所蓋物業(yè)。四惠大平臺被形容為陸地航母，總占地40多公頃。為有效利用空間，四惠大平臺建成64萬平方米，集商業(yè)、住宅、學(xué)校、幼兒園為一體的多功能小區(qū)“通惠家園”項(xiàng)目。其中壹線國際為通惠家園B區(qū)商品房。

“但是四惠項(xiàng)目是一個敗筆?！本┩豆就恋厥聵I(yè)開發(fā)部負(fù)責(zé)人關(guān)繼發(fā)向《瞭望望東方周刊》介紹，“最初計(jì)劃投資不超過7億元建造四惠地鐵上蓋，但是實(shí)際上審計(jì)出來的總投資是14多億元，再加上企業(yè)的開發(fā)成本，四惠上蓋差不多花費(fèi)了20億元。最開始準(zhǔn)備建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的，但是后來變成建設(shè)商品房，就賣得很貴了?！?/p>

對于地鐵等城市軌道交通對沿線土地價值的影響，國內(nèi)外學(xué)者都曾進(jìn)行了研究。

早在2001年，日本學(xué)者M(jìn).Y.Pior研究表明，總投資約7萬億日元的Joban新干線給周邊約6.93萬公頃的土地帶來18～25萬億日元的增值。英國學(xué)者Riley Don研究表明，總投資35億英鎊的倫敦地鐵jubilee延長線給周邊土地帶來的增值達(dá)到13億英鎊。

在我國香港，港鐵公司在建于1975～1986年的3條地鐵線沿線開發(fā)了18處房地產(chǎn)項(xiàng)目，獲得的收益約為40億港元，約占這3條地鐵線總投資的16％。全長34公里的香港地鐵機(jī)場線，總投資351億港元，沿線總建筑面積約303萬平方米的5個房地產(chǎn)項(xiàng)目給地鐵公司帶來180～200億港元的收益。

在我國內(nèi)地，學(xué)者的研究也越來越多地開始關(guān)注這種增值收益。北京交通大學(xué)城市軌道交通研究中心常務(wù)副主任梁青槐曾選取了2003年8月至10月間，北京地鐵13號線沿線區(qū)域在售住宅樓盤的70個樣本，研究結(jié)果表明，13號線令位于2公里范圍內(nèi)的55個樣本總增值約21.65億元。

還有研究者以深圳地鐵為對象，保守計(jì)算每個地鐵站點(diǎn)周圍500米范圍內(nèi)住宅由于地鐵建設(shè)引起的增值為10.14億元，深圳地鐵一期20個站總計(jì)升值約203億元，是工程總投資的1.763倍。

“我們在做北京地鐵5號線的后評價過程中有一些數(shù)據(jù)，對比同區(qū)域有地鐵和沒有地鐵的土地，增值大概在30％左右?！敝袊罔F工程咨詢有限責(zé)任公司執(zhí)行總工程師許雙牛告訴《瞭望東方周刊》。

“這還不算收益最大的房地產(chǎn)項(xiàng)目。對于那些早期就囤有地鐵沿線土地的開發(fā)商而言，獲得的收益更是暴利?！绷呵嗷睂Α恫t望東方周刊》表示。

“我個人認(rèn)為，每平方米增值2000元是沒有問題的?！标P(guān)繼發(fā)告訴本刊記者，“現(xiàn)在開發(fā)商暴利了，地鐵周邊的住房都很貴，被富人買走了，但是富人不坐地鐵，真正坐地鐵的反而增加了交通成本。這造成了資源浪費(fèi)?！?/p>

房地產(chǎn)商無償占有增值收益

“土地增值收益明的是政府拿走了，實(shí)質(zhì)上獲得最多的是開發(fā)商?！睋?jù)關(guān)繼發(fā)介紹，京投公司曾向相關(guān)部門建議，由它們來作為開發(fā)主體，最終只是按照一定比例來提取利潤，“我們肯定不要暴利，同時還可以為地鐵增加客流量?！?/p>

但是，沿線土地收益返還機(jī)制的問題討論起來也異常糾結(jié)。

“增值收益獲益最多的是房地產(chǎn)開發(fā)商。我們的規(guī)劃之前，開發(fā)商已經(jīng)獲得了土地，并繳納了市政配套的費(fèi)用。通過所得稅返還的收益對比沿線土地增值收益而言，實(shí)在是少得可憐。雖然說現(xiàn)在的樓面價格含有市政配套費(fèi)用，但是這個價格是不準(zhǔn)確的，至少沒有考慮地鐵因素?！钡牵P(guān)繼發(fā)也認(rèn)為：“現(xiàn)在專門為了建設(shè)地鐵去再向別人收費(fèi)，目前說來好像也不合理，也拿不出任何依據(jù)?！?/p>

在賦稅、公用事業(yè)定價等方面成績斐然，并且以激勵經(jīng)濟(jì)理論聞名的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者威廉·維克里(william vickmy)曾表示，“軌道交通應(yīng)該按照其邊際成本來收費(fèi)經(jīng)營，而通過其周邊的土地收入來籌集建設(shè)資金。”“從‘公平’和‘效率’出發(fā)，為了促進(jìn)軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，必須采取某些措施，從軌道交通發(fā)展帶來的社會經(jīng)濟(jì)收益中收取一定的比例，來彌補(bǔ)其建設(shè)投資和運(yùn)營成本?！?/p>

但是我國大部分城市的現(xiàn)狀卻是，對土地收益和房產(chǎn)投資、投機(jī)的收益不征稅或者征較少的稅。這巨大的增值收益最終只有很少一部分為城市的軌道交通或者相關(guān)市政建設(shè)做出貢獻(xiàn)。

國內(nèi)國外許多建有地鐵等軌道交通的城市，都曾嘗試采取措施將地鐵產(chǎn)生的外部收益部分進(jìn)行返還。

美國洛杉磯地鐵建設(shè)中，就曾采用特別收益稅的辦法征收部分房地產(chǎn)增值收益。日本也設(shè)置了特別收益稅，另設(shè)有站負(fù)擔(dān)金，聯(lián)絡(luò)道負(fù)擔(dān)金等。廣州市也曾經(jīng)嘗試從地鐵周邊的賓館酒店征收一定的費(fèi)用用于地鐵建設(shè)，但是實(shí)踐并不成功。

關(guān)于地鐵等城市軌道交通發(fā)展產(chǎn)生的收益，在不同的城市或者相同城市不同的區(qū)域，地鐵等軌道交通產(chǎn)生的土地增值收益都有一定的差別，這也給制定政策帶來障礙。

在相關(guān)部門忽視對增值收益制定返還機(jī)制的情況下，房地產(chǎn)開發(fā)商長期無償占有這種增值收益。一些城市的地鐵規(guī)劃甚至“被開發(fā)商牽著鼻子走”。

2008年11月，在杭州地鐵發(fā)生塌陷事故后，浙江大學(xué)建筑學(xué)院區(qū)域城市規(guī)劃系教授周復(fù)多曾批判地鐵規(guī)劃隨意變更，被開發(fā)商牽著鼻子走，本來“越直越好”的地鐵線路最后被“這邊彎一下，那邊動一下”。當(dāng)年9月，杭州市某區(qū)委負(fù)責(zé)人在接受杭州當(dāng)?shù)孛襟w采訪時稱，為了某百貨公司的入駐，區(qū)委對地鐵規(guī)劃“稍作修改”。

周復(fù)多在分析多份相關(guān)城市的地鐵方案后發(fā)現(xiàn)，這一現(xiàn)象依然存在，遂向媒體表示，“地鐵線路本以居民的客流需求為主，但現(xiàn)在有些城市正變成以開發(fā)商的意見為主?！?/p>

中南大學(xué)城市軌道交通研究所教授王成立也公開表達(dá)這樣的擔(dān)憂，“規(guī)劃一開始就不科學(xué)，其間還不斷地修改，到最后就更加不科學(xué)。全國都是這個樣子?！?/p>

一些消息靈通的房地產(chǎn)開發(fā)商甚至搶得先機(jī)，等到軌道交通公司修建地鐵的時候發(fā)現(xiàn)站點(diǎn)周邊已經(jīng)無地可開發(fā)。

一些開發(fā)商則主動出擊，影響城市軌道交通建設(shè)的規(guī)劃?！坝腥烁嬖V我，在北京跑部過程中，就有開發(fā)商也跟著官員一起去做工作?！蓖醭闪⒄f。

一些城市地鐵規(guī)劃方案甫一通過，“邁入地鐵經(jīng)濟(jì)時代”的房產(chǎn)廣告已經(jīng)遍地開花。盡管地鐵還沒開始動工，但是宣稱與地鐵“無縫連接”的地產(chǎn)項(xiàng)目卻越來越多。財政投資建設(shè)地鐵，開發(fā)商坐等土地升值。

目前，在缺乏對地鐵外部收益返還機(jī)制進(jìn)行足夠研究，再加上一些城市規(guī)劃之初對客運(yùn)量預(yù)測嚴(yán)重“不靠譜”(北京市副市長黃衛(wèi)語)的情況下，國內(nèi)較多城市的地鐵挺過了建設(shè)期之后，又不得不面臨巨大的運(yùn)營虧損壓力。

在這樣的情況下，相比而言，向乘客訴苦并謀求漲價是一些城市最簡便的籌資之道。地鐵建設(shè)反而是為房地產(chǎn)開發(fā)商做了嫁衣。

港鐵模式的借鑒障礙

2003年9月27日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》明確要求，“城軌交通沿線土地增值的政府收益，應(yīng)主要用于城軌交通項(xiàng)目的建設(shè)?！?/p>

問題在于，這種收益究竟有多少?如何使之收繳人財政之后還能“主要用于城軌交通的建設(shè)”?

“都是拆東墻補(bǔ)西墻，各地幾乎都是這樣?！本┩豆救谫Y計(jì)劃部經(jīng)理吳禮順對《瞭望東方周刊》表示。

在無法有效保證“城軌交通沿線土地增值的政府收益，應(yīng)主要用于城軌交通項(xiàng)目的建設(shè)”的情況下，內(nèi)地很多城市在軌道交通建設(shè)之初都表示借鑒港鐵“軌道+土地”的綜合開發(fā)模式。

這種模式大致為：先由政府將地鐵沿線的一些地塊預(yù)先出讓給港鐵公司，港鐵公司根據(jù)沒有修建地鐵之前的土地價格向政府繳納地價款。之后，港鐵公司負(fù)責(zé)對這些土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，以增值收益部分彌補(bǔ)地鐵建設(shè)最初投入和運(yùn)營虧損。

港鐵模式的精髓之一在于“以土地養(yǎng)軌道”。除此之外，港鐵公司還能從一些具有經(jīng)營性質(zhì)的服務(wù)中獲得收益，比如地鐵上蓋商場的租金、廣告費(fèi)和物業(yè)管理費(fèi)等。

這種模式最初來源于日本大阪和東京，但是港鐵對其進(jìn)行了一些改良。香港也是目前全世界實(shí)行此模式最為成功的城市。

港鐵總裁周松崗曾對媒體表示，30年來，港府不但沒有花一分錢就建起一個世界公認(rèn)一流的鐵路網(wǎng)絡(luò)，而且從中獲得1400億港元收益，其中700億港元是港鐵公司繳納的地價款，另外700億港元是由于港府占港鐵公司76％的股份所獲得的股權(quán)收益。

港鐵在內(nèi)地開拓業(yè)務(wù)的同時，也積極地推行著港鐵“軌道+物業(yè)”模式。然而，表面看來內(nèi)地城市應(yīng)者云集，付諸實(shí)踐者至今沒有出現(xiàn)。

“目前來看那只是在規(guī)劃之初和融資階段說說而已，沒有一個城市是真正這樣做的?！绷呵嗷睂Ρ究浾哒f。

關(guān)繼發(fā)在同內(nèi)地多個城市軌道交通公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行交流之后發(fā)現(xiàn)一些新的變化。他對《瞭望東方周刊》記者表示：“有城市正低調(diào)行事，試圖進(jìn)行一些變通。”

港鐵模式在內(nèi)地推行的硬約束在于，現(xiàn)行法律規(guī)定所有經(jīng)營性土地必須通過招拍掛的方式出讓。因此內(nèi)地城市復(fù)制港鐵模式尚存在法律方面的障礙。

2004年1月15日，香港地鐵和深圳市達(dá)成軌道交通的BOT協(xié)議。協(xié)議規(guī)定港鐵出資60億元投資建設(shè)長16公里的地鐵4號線延長線。作為獲得的回報，港鐵獲得深圳地鐵4號線30年的特許經(jīng)營權(quán)，以及該地鐵沿線290萬平方米上蓋物業(yè)的開發(fā)權(quán)。港鐵承諾按照深圳規(guī)定繳納相應(yīng)的地價款，并按照深圳城市發(fā)展規(guī)劃來進(jìn)行后續(xù)開發(fā)。

不過，深圳市政府此后提出修改協(xié)議。最終，港鐵未能獲得這290萬平方米的物業(yè)開發(fā)權(quán)，作為補(bǔ)償，深圳市政府轉(zhuǎn)而同意港鐵特許經(jīng)營整個深圳地鐵4號線30年。

當(dāng)時一些機(jī)構(gòu)預(yù)測，如果最初協(xié)議履行的話，港鐵可以從這290萬平方米的物業(yè)開發(fā)中獲得約50億元的收益。

北京地鐵4號線的延長線項(xiàng)目，最初規(guī)劃時沿線也計(jì)劃拿出17塊土地作為“軌道+土地”模式的探索，但是同樣最終未能實(shí)現(xiàn)。

區(qū)市矛盾

“港鐵模式”在內(nèi)地難以推行，除了現(xiàn)行國家政策約束之外，背后還存在著更難協(xié)調(diào)的利益問題。

“區(qū)縣政府并不愿意將地鐵沿線土地拱手讓出來，他們知道規(guī)劃出來的地鐵市政府總該要修建的?！标P(guān)繼發(fā)對本刊記者表示，“區(qū)縣政府認(rèn)為我們京投公司總歸是北京市市屬企業(yè)，花的錢也都是政府的錢。一直到現(xiàn)在，一些區(qū)縣政府分擔(dān)的地鐵建設(shè)款還是由我們墊著呢!”

關(guān)繼發(fā)偶爾也感嘆，雖然他們代表市屬國有企業(yè)在做，但是做事也很艱難。區(qū)縣政府往往將好的地塊自己去開發(fā)，剩下一些難啃的骨頭才能落到他的手中。

“但是，難啃的骨頭還是要啃，因?yàn)槲覀兠磕昝媾R還本付息的壓力。我們現(xiàn)在跟一些區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)去談的時候，談著談著就被岔開話題了。他們總會認(rèn)為京投公司花的錢終歸是北京市政府的錢，‘還不上跟你有什么關(guān)系呢?”

現(xiàn)在區(qū)縣都在享受軌道交通帶來的好處，但是誰也不想輕易出力?！安灰f土地增值，就算已經(jīng)建設(shè)好的一些線路，項(xiàng)目公司注冊資金還欠著我們的錢呢，都是我們墊付的?！标P(guān)繼發(fā)告訴本刊記者。

不僅如此，對軌道交通沿線一些項(xiàng)目的商業(yè)開發(fā)，還必須得跟區(qū)縣政府合作?！氨仨毜米寘^(qū)縣政府獲得利益，并且讓它占多數(shù)股權(quán)，否則做不起來?！?/p>

“現(xiàn)有政策的前提下尋求突破并不是一件簡單的事情?！逼鋵?shí)，關(guān)繼發(fā)認(rèn)為，辦法之一是政府出臺政策，將車站立體化開發(fā)交給京投公司來綜合實(shí)施。