過去的十二年中，長江防洪理念已經(jīng)實現(xiàn)了一個轉(zhuǎn)變，就是從控制洪水向適度承擔(dān)洪水風(fēng)險的轉(zhuǎn)變

武漢市解放大道1863號，這是“長江委”的地址。從這里往東不足1公里的距離，就是洪水滔滔的萬里長江。自1950年成立至今，“長江委”已經(jīng)和長江相守相伴整整60年了。

“長江委”全稱是“水利部長江水利委員會”，在長江流域行使著流域水行政管理的職能。在水利部下屬的七個流域管理機構(gòu)中，唯有“長江委”和“黃河委”擁有副部級的行政級別。

在過去的60年中，“長江委”有過7任總工程師。自1984年從清華大學(xué)水資源專業(yè)畢業(yè)至今，馬建華就開始在長江委工作，直到2004年出任長江委總工程師，并于去年底兼任長江委副主任。

與長江打了二十余年的交道，并且長時間處于治江管理第一線崗位，對于治江思路的點滴調(diào)整、長江水行政管理的處置協(xié)調(diào)，馬建華是見證者，也是踐行人。

要給洪水以必要空間

《瞭望東方周刊》：就今年的防洪形勢，很多人聯(lián)想到1998年的特大洪水。過去的這十二年中，長江防洪理念發(fā)生了什么變化?

馬建華：過去的十二年中，長江防洪理念已經(jīng)實現(xiàn)了一個轉(zhuǎn)變，就是從控制洪水向適度承擔(dān)洪水風(fēng)險的轉(zhuǎn)變。應(yīng)該講，自古以來長江就是圍湖造田，到后來才開始意識到要給洪水以必要空間。1998年洪水之后，國務(wù)院訂立了“32字方針”，不僅轉(zhuǎn)變了長江流域自古形成的圍湖造田的理念，在實踐過程中也取得了一定的效果，“平垸行洪、退田還湖”標(biāo)志著由千百年來圍湖造田向如今還江湖以空間的歷史性跨越。

《瞭望東方周刊》：你怎么評價今年汛期以來“三峽”面臨的考驗，這算不算一次“大考”?

馬建華：長江流域的防洪依靠一個整體的體系，這其中三峽工程起骨干作用。在今年的長江防汛抗洪工作中，三峽工程對中下游的防洪發(fā)揮了巨大作用，這是有目共睹的。但三峽工程絕不可能包打天下，必須綜合上面提到的多方面因素才能妥善解決整個長江流域面臨的防洪問題。

《瞭望東方周刊》：近幾年汛期長江中下游不少地方出現(xiàn)“崩岸”險情，有人認為這是“三峽”“清水下泄”造成的。你同意這一觀點嗎?

馬建華：其實長江流域“崩岸”的情況由來已久。由于每年上游來水來沙條件是變化的，所以歷史上在長江流域曾多次發(fā)生“崩岸”，不建三峽工程，照樣會出現(xiàn)這些問題。這是自然規(guī)律，并不是修三峽工程后出現(xiàn)的新問題。

但另一方面，三峽工程要完成它防洪發(fā)電的任務(wù)，就必須在汛期的時候攔蓄洪水、枯期的時候放水發(fā)電，因此中下游的來水來沙條件會發(fā)生變化。由于蓄水在水庫中，泥沙就會淤積，等到把水下泄的時候水的含沙量就會下降，清水對河岸的沖刷力度就會加強。只能說三峽工程建成后對河道沖刷“崩岸”的情勢造成了一定影響，但絕不能把“崩岸”的原因全都歸咎于三峽工程。

《瞭望東方周刊》：“三峽”泄洪、蓄洪的調(diào)度權(quán)限是如何規(guī)定的?

馬建華：2010年的“三峽汛期調(diào)度方案”明確：當(dāng)三峽水庫來水流量不超過25000立方米每秒時，原則上由三峽集團公司負責(zé)調(diào)度；超過這個流量，但枝城流量小于56700立方米每秒，由長江防總調(diào)度。當(dāng)枝城流量超過56700立方米每秒，或需對城陵磯河段進行補償調(diào)度時，由長江委提出調(diào)度方案，報國家防總批準。

不能風(fēng)險給你，收益是我的

《瞭望東方周刊》：作為流域水行政管理機構(gòu)，“長江委”經(jīng)常需要面對不同省市的要求。對此，“長江委”是如何協(xié)調(diào)的?

馬建華：歷來長江的治水工作都存在上下游、左右岸的協(xié)調(diào)問題。需要上下游、左右岸各行政區(qū)域間的共同協(xié)調(diào)，只能說這一工作是在水利部領(lǐng)導(dǎo)下、由“長江委”具體負責(zé)長江流域的協(xié)調(diào)。比如在湖南洞庭湖和“四水”尾閭防洪緊張的時候，就會希望三峽工程幫幫忙，幫忙攔蓄干流的洪水；但在湖北，由于其處在長江的干流上，不僅希望三峽工程幫忙，也希望多讓洞庭湖為其分擔(dān)一些超額洪水。

這就需要有一個超出地域?qū)用?、超出行政區(qū)域?qū)用?，也就是到達國家層面的科學(xué)、公正的研究，制定出一些辦法。實際上，國務(wù)院已批準的長江流域防洪規(guī)劃、即將出臺的長江流域綜合規(guī)劃以及每年需制定的長江中下游防洪調(diào)度方案，都是由作為流域機構(gòu)的“長江委”來牽頭制定的，都比較注重協(xié)調(diào)好上下游、左右岸的訴求，希望最終能形成共贏。

《瞭望東方周刊》：三峽工程主要有防洪、航運與發(fā)電三大功能，那么該如何處理經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益之間的矛盾?

馬建華：三峽工程有三大效益，防洪和航運功能實現(xiàn)的是社會效益，發(fā)電比較集中體現(xiàn)的是經(jīng)濟效益，而且后者是實打?qū)嵉?，多發(fā)一度電就是多賺一分錢。而三峽集團公司作為一個國企，追求經(jīng)濟效益的最大化是它的天職。因此實際調(diào)度過程中，既然出發(fā)點不一樣肯定會有些不同意見。

《瞭望東方周刊》：那也就是說，社會效益和經(jīng)濟效益沒能協(xié)調(diào)好?

馬建華：不能這么講。三峽集團公司還是能夠履行社會公益性職責(zé)的。國家防總、水利部給它調(diào)度指令，肯定是要執(zhí)行的。在貫徹這些指令的時候，實際上是犧牲了它的經(jīng)濟利益的，基本上還是把公共服務(wù)放在第一位。在這前提下，追求經(jīng)濟效益最大化，這無可厚非。

《瞭望東方周刊》：但其中的矛盾也是必然會存在的，誰來協(xié)調(diào)?

馬建華：這中間確實存在+矛盾，存在著增加的防洪風(fēng)險和發(fā)電效益的增量之間的矛盾。三峽集團公司作為一個企業(yè)，更多注重于發(fā)電效益的增量；但水利部、國家防總和長江防總，以及中下游各省則更在乎防洪的風(fēng)險。

這主要是一種體制機制障礙。防洪和發(fā)電的矛盾主要涉及兩個問題，一個是汛限水位，三峽集團公司希望汛限水位盡可能高一點，且給一定的變化幅度；另一個是蓄水時間，三峽集團公司肯定是希望蓄水時間越早越好。從經(jīng)濟效益最大化的角度來講，這是對的。

但是從防洪的角度來講，事實上是加重了防洪的風(fēng)險。汛限水位提高了，防洪風(fēng)險就會增大，蓄水時間提前了，防洪風(fēng)險也會加大。但目前的這種管理體制機制下，風(fēng)險是由水利部門和中下游各省在承擔(dān)，而承擔(dān)這種風(fēng)險所帶來的經(jīng)濟效益卻歸三峽集團公司。

《瞭望東方周刊》：就這一問題，有沒有解決的辦法?

馬建華：我認為有解決的辦法，那就是必須探索建立一種“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的管理體制機制。比如從增加的發(fā)電經(jīng)濟效益中拿出一部分，建立一個專項資金，用于水雨情監(jiān)測預(yù)報能力的建設(shè)、中下游“崩岸”的應(yīng)急搶護和中下游綜合防洪減災(zāi)體系的完善等。不能風(fēng)險給你，收益是我的，風(fēng)險要共擔(dān)，利益要共享。要承認汛限水位變化和提前蓄水以后給防洪增加了風(fēng)險，那么在這種風(fēng)險下所獲得的經(jīng)濟效益就應(yīng)該拿出一部分來彌補防洪。這就能實現(xiàn)共贏，如果沒有這種體制和政策，不可能實現(xiàn)共贏。

《瞭望東方周刊》：科學(xué)的流域管理體制應(yīng)該是什么樣的?如何實現(xiàn)?

馬建華：科學(xué)的流域管理應(yīng)該是流域綜合管理，就是以流域為管理單元，通過跨部門與跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理，綜合開發(fā)、利用和保護水、土、生物等資源，最大限度地適應(yīng)自然規(guī)律，充分利用生態(tài)系統(tǒng)功能，實現(xiàn)流域尺度上的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境效益的最大化以及流域的可持續(xù)發(fā)展。

要實現(xiàn)流域綜合管理，還需要一個長期的過程。必須遵循“統(tǒng)籌設(shè)計、因地制宜、試點先行、分步推進”的原則，系統(tǒng)漸進地開展流域綜合管理各項工作。通過完善立法體系與法律修訂、改革流域管理機構(gòu)、推進改革創(chuàng)新和試點、在流域綜合管理框架下制定流域綜合規(guī)劃、逐步推進公眾參與和加強科技支撐等措施，才能逐步實現(xiàn)流域的綜合管理。“長江委”正在上述各方面進行著有益的探索和實踐。