摘要:多年的實(shí)踐證明，檢察委員會(huì)在打擊犯罪、保護(hù)人民、促進(jìn)司法公正、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面起著積極作用。然而，目前檢察委員會(huì)也存在著機(jī)構(gòu)不健全，成員結(jié)構(gòu)不盡科學(xué)合理，議事范圍不明確，議事效率和水平不高等突出問(wèn)題，這些問(wèn)題影響了檢察委員會(huì)作用的充分發(fā)揮。從中國(guó)檢察委員會(huì)制度的理論及當(dāng)前檢委會(huì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)前中國(guó)檢察委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)改革提出措施，從檢察委員會(huì)制度改革向高效和權(quán)威方向發(fā)展的角度提出進(jìn)一步深化改革檢委會(huì)規(guī)范化建設(shè)，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展。

關(guān)鍵詞:檢察委員會(huì);法律監(jiān)督;去行政化

中圖分類(lèi)號(hào):D6文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)33-0233-02

檢察委員會(huì)是依據(jù)《人民檢察院組織法》設(shè)立，是中國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，討論決定重大案件和檢察工作中其他重大問(wèn)題的機(jī)構(gòu)。目前中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行集體決策的最重要的組織形式，對(duì)于正確執(zhí)行法律、充分履行檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能、保證檢察工作的準(zhǔn)確性起到了重要作用。然而檢察委員會(huì)在組成、議事范圍、程序、決策機(jī)制等方面過(guò)于濃厚的行政化色彩卻阻礙了其職能的進(jìn)一步有效發(fā)揮，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了不少有悖于司法規(guī)律的現(xiàn)象，成為該制度受到詬病的主要根源[1]。只有按照司法改革的一般要求和規(guī)律，對(duì)檢察委員會(huì)進(jìn)行去行政化的改造，才能有效解決現(xiàn)有的種種弊端，真正建立起科學(xué)的、符合現(xiàn)代司法規(guī)律的運(yùn)行機(jī)制。

一、檢察委員會(huì)行政化的一般表現(xiàn)

1.委員組成的行政化。各級(jí)檢察院的檢察長(zhǎng)和副檢察長(zhǎng)是當(dāng)然的檢察委員會(huì)委員，各主要業(yè)務(wù)部門(mén)的負(fù)責(zé)人和研究室主任一般也為檢察委員會(huì)的委員。真正不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)而具有檢察委員會(huì)委員身份即所謂的專(zhuān)職委員為數(shù)極少，人員構(gòu)成體現(xiàn)出明顯的行政化色彩。檢察委員會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)決策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的重要機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)其業(yè)務(wù)能力表現(xiàn)出它在業(yè)務(wù)問(wèn)題上所具有的最高權(quán)威，這就要求檢察委員會(huì)委員是檢察業(yè)務(wù)方面的專(zhuān)家，現(xiàn)行的按照領(lǐng)導(dǎo)行政職務(wù)來(lái)確定檢察委員會(huì)組成人員的通行做法，并不能保證檢察委員會(huì)委員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，往往是“通才”較多而專(zhuān)家較少。

2.議事決策程序的行政化。程序的科學(xué)設(shè)置和準(zhǔn)確運(yùn)作是實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、合理化的前提。只有充分發(fā)揮決策程序?qū)Y(jié)果的控制作用，使其符合司法決定的一般規(guī)律，檢察委員會(huì)的科學(xué)決策才能得到保證。在檢察委員會(huì)的議事和決策程序方面，理論上各位委員可以暢所欲言、充分發(fā)表意見(jiàn)，最后根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)綜合衡量并作出決定。但在實(shí)然層面上，檢察委員會(huì)的議事決策往往以檢察長(zhǎng)以及行政級(jí)別高的領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)為主，個(gè)別委員即使有不同的意見(jiàn)也往往迫于政治壓力和個(gè)人前途的考慮而不敢發(fā)表，表現(xiàn)為例行公事，人云亦云，察言觀色，看人說(shuō)話，明知不妥卻違心表態(tài)，這使得檢察委員會(huì)的議事決策過(guò)程打上了深深的行政化烙印，直接導(dǎo)致了程序的形式化和虛無(wú)化，影響了司法民主和科學(xué)決策的實(shí)現(xiàn)。

3.責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的弱化。依據(jù)權(quán)責(zé)相一致的基本原則，有權(quán)無(wú)責(zé)必將使制約機(jī)制失于空泛和弱化，責(zé)任的合理配置對(duì)于決策的保障至關(guān)重要。責(zé)任承擔(dān)機(jī)制的弱化是檢察委員會(huì)行政化的一個(gè)重要表象，也是直接后果之一。委員絕大部分由行政領(lǐng)導(dǎo)組成，議事程序又存在形式化和走過(guò)場(chǎng)等諸多問(wèn)題，由于存在制度上和操作上的雙重缺陷，檢察委員會(huì)決策一旦出了問(wèn)題，往往以“責(zé)任分散，難以追究”等為由致使最終無(wú)人承擔(dān)責(zé)任。

二、檢察委員會(huì)行政化的弊端分析

對(duì)于檢察委員會(huì)的作用，普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，它是一種集體決策、集體領(lǐng)導(dǎo)的制度，這種決策體制的意義在于:首先，它保證了集體領(lǐng)導(dǎo)防止決策偏差并有效形成對(duì)個(gè)人行為的有效制約，同時(shí)由檢察委員會(huì)這一集體組織對(duì)案件的處理進(jìn)行“把關(guān)”;其次，它與中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)作的總體方式相協(xié)調(diào)，符合民主集中制與個(gè)人負(fù)責(zé)制相結(jié)合的機(jī)關(guān)體制運(yùn)作特點(diǎn)。上述觀點(diǎn)不無(wú)道理，相對(duì)于單個(gè)的檢察官來(lái)說(shuō)，由多個(gè)檢察官組成的組織更容易抵御外界對(duì)檢察辦案的不當(dāng)壓力和干預(yù)，也更容易防止徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。但任何問(wèn)題都有正反兩方面，檢察委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)在于集體的力量和智慧可以得到發(fā)揮，但經(jīng)驗(yàn)告訴我們，集體未必比個(gè)人更加高明。實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，不加限制地將案件特別是涉及事實(shí)認(rèn)定的案件提交給檢察委員會(huì)作出決定，直接后果是限制了辦案部門(mén)甚至檢察官個(gè)人的積極作用，在一定程度上鼓勵(lì)個(gè)人推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致以職業(yè)利害的計(jì)算代替對(duì)司法公正的追求。

在很多學(xué)者看來(lái)，由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人等組成的檢察委員會(huì)缺乏必要的分工，他們對(duì)具體案件的討論未必體現(xiàn)出高人一等的水平。從檢察委員會(huì)案件討論程序來(lái)看，一般先由案件承辦人介紹案情和證據(jù)情況，接著部門(mén)負(fù)責(zé)人介紹部門(mén)內(nèi)部討論情況，然后由檢察委員會(huì)委員發(fā)表意見(jiàn)，形成決議。而檢察委員會(huì)委員發(fā)表意見(jiàn)順序一般遵循分管檢察長(zhǎng)在前、其他委員居中、檢察長(zhǎng)最后的不成文規(guī)定。這樣的程序設(shè)計(jì)，在一定程度上降低了檢察委員會(huì)案件討論的質(zhì)量。

三、檢察委員會(huì)去行政化的基本設(shè)想

檢察委員會(huì)制度已在中國(guó)司法實(shí)踐中實(shí)行多年，具備了制度基礎(chǔ)和運(yùn)行環(huán)境。暴露出來(lái)的缺陷和不足只不過(guò)是中國(guó)司法改革的大背景下諸多體制、機(jī)制問(wèn)題的一個(gè)側(cè)面而已。所幸的是理論界和實(shí)務(wù)界都開(kāi)始逐步正視這一制度在運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，并自覺(jué)地提出了改進(jìn)、完善、去行政化的建議。

1.檢察委員會(huì)組成的優(yōu)化。消除弊端的首要方法必然是解決好“人”這一核心問(wèn)題。檢察委員會(huì)的決策職能要求檢察委員會(huì)委員都應(yīng)該是精英化的檢察官，具有較高的政治素質(zhì)和良好的品性，熟悉法律知識(shí)，同時(shí)還要有相當(dāng)豐富的法律工作經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的分析問(wèn)題、判斷問(wèn)題以及綜合問(wèn)題的能力。作為檢察委員會(huì)委員個(gè)體要求，應(yīng)是檢察工作全才、通才型[2]。檢察委員會(huì)的整體構(gòu)成業(yè)務(wù)知識(shí)要合理。要考慮到檢察工作的各個(gè)方面，廣泛挑選，合理搭配，薈萃各類(lèi)人才，更好地開(kāi)展檢察工作[3]。中國(guó)檢察機(jī)關(guān)首長(zhǎng)任職采用的還是任命制，行政職務(wù)高低并不能當(dāng)然地推導(dǎo)出法律水平的高下，所以行政職務(wù)并非成為檢察委員會(huì)委員的充分條件。我們認(rèn)為，檢察委員會(huì)委員都應(yīng)由資深檢察官擔(dān)任，必須具備專(zhuān)業(yè)的法學(xué)教育背景和檢察實(shí)務(wù)工作經(jīng)歷，同時(shí)還必須符合一定量化指標(biāo)體系的要求，如辦理案件的數(shù)量和質(zhì)量等等。這樣的以專(zhuān)業(yè)人員組成的檢察委員會(huì)才能從根本上杜絕憑經(jīng)驗(yàn)斷案的現(xiàn)象，在組織上構(gòu)建真正的法律職業(yè)共同體，形成一定范圍內(nèi)的法治生態(tài)環(huán)境，使得委員們能用統(tǒng)一的法治話語(yǔ)進(jìn)行交流和討論。在具體的人員構(gòu)成上，委員僅由檢察長(zhǎng)和資深檢察官組成，除了檢察長(zhǎng)以外，其他的檢察委員會(huì)委員在行政地位上都是平等的，討論意見(jiàn)具備同等的效力。在這里重點(diǎn)是將某些高素質(zhì)的普通檢察官以及一些業(yè)務(wù)部門(mén)的優(yōu)秀副職領(lǐng)導(dǎo)吸納進(jìn)檢察委員會(huì)，以改善知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高決策水平。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定檢察委員會(huì)委員的任免期限，廢除終身制，并對(duì)委員的履職情況進(jìn)行考核，將考核結(jié)果作為任免的重要依據(jù)。

2.檢察委員會(huì)職能的專(zhuān)業(yè)化。按照相關(guān)規(guī)定，檢察委員會(huì)討論與決定的事項(xiàng)除了重大、疑難案件以外，還包含執(zhí)行法律、政策方面的重大問(wèn)題，各項(xiàng)檢察工作條例、規(guī)定，向同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)所作的工作報(bào)告和匯報(bào)，其他重大事項(xiàng)等。這種大而雜的職能設(shè)置帶既加重了工作負(fù)擔(dān)，也降低了決策水平。從職能專(zhuān)業(yè)化的角度考慮，可以將其中的行政性事項(xiàng)交由院黨組會(huì)議討論決定。比較徹底的做法是嚴(yán)格限定提交檢委會(huì)討論的案件的條件和范圍，將不屬于法律疑難的案件盡可能地“過(guò)濾”掉?？梢詫z察委員會(huì)的職能規(guī)定為:一是對(duì)重大案件和其他重大事項(xiàng)進(jìn)行決策，對(duì)于提交討論的應(yīng)僅限于法律適用上存有疑難的案件，而由承辦檢察官和分管領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)直接審查證據(jù)材料建立內(nèi)心確信來(lái)把握案件事實(shí)，至于其他重大事項(xiàng)應(yīng)限定為與檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的事項(xiàng)，純粹行政性的事項(xiàng)不應(yīng)交由檢察委員會(huì)討論決策;二是監(jiān)督檢察官的工作;三是法律政策研究工作，即司法政策把握和業(yè)務(wù)指導(dǎo)性研究。通過(guò)減少和明確職能范圍，提高檢察委員會(huì)議案和議事的質(zhì)量、效率。

3.檢察委員會(huì)運(yùn)作程序的規(guī)范化。對(duì)于運(yùn)行機(jī)制和保障程序的完善而言，首先，要健全檢察委員會(huì)成員的回避制度，在每次案件討論之前，給予有關(guān)人員申請(qǐng)自行回避的機(jī)會(huì)，也可以探索告知當(dāng)事人對(duì)檢察委員會(huì)成員申請(qǐng)回避的制度，使得檢察委員會(huì)委員的依法回避成為接受監(jiān)督的對(duì)象。其次，增加議事過(guò)程的透明度，可以改變目前相對(duì)封閉的檢察委員會(huì)議事方式，強(qiáng)化內(nèi)部的監(jiān)督制約，探索適度開(kāi)放的工作機(jī)制。對(duì)不同的案件和疑難問(wèn)題，可以有針對(duì)性地要求和安排部分具有助檢員以上職務(wù)的干部列席旁聽(tīng)檢察委員會(huì)會(huì)議。同時(shí)，與人民監(jiān)督員制度的試點(diǎn)工作相結(jié)合，可以嘗試邀請(qǐng)部分人民監(jiān)督員列席檢察委員會(huì)，對(duì)討論過(guò)程實(shí)施監(jiān)督，以彌補(bǔ)檢察委員會(huì)缺乏外部有效監(jiān)督的不足。再次，案件承辦人、部門(mén)負(fù)責(zé)人的陳述和說(shuō)理務(wù)求全面反映案情，使檢察委員會(huì)委員能夠充分了解案件事實(shí)和證據(jù)材料，同時(shí)，分管檢察長(zhǎng)發(fā)表意見(jiàn)的時(shí)間應(yīng)予后置，確保其他委員的意見(jiàn)在不受影響的情況下得到充分發(fā)表。

4.責(zé)任機(jī)制的強(qiáng)化。檢察委員會(huì)的決策權(quán)在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部具有不可比擬的優(yōu)先性，對(duì)于討論的案件、事項(xiàng)均具有一定程度的終局意義，為了貫徹權(quán)責(zé)相統(tǒng)一原則，應(yīng)將檢察委員會(huì)討論案件的責(zé)任作為辦案責(zé)任機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一要明確承辦人、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)這一基本責(zé)任鏈，落實(shí)個(gè)人責(zé)任制，出現(xiàn)問(wèn)題后，依循這一責(zé)任鏈追究各有關(guān)人員的責(zé)任，不能以集體決策為借口逃避個(gè)人責(zé)任;二是對(duì)案件承辦人、部門(mén)負(fù)責(zé)人、各位委員的發(fā)言均要進(jìn)行詳盡的記錄，防止出現(xiàn)只有最終結(jié)論而沒(méi)有個(gè)人完整發(fā)言記錄的情況，在發(fā)生決策失誤時(shí)便于追究影響正確決策的檢察委員會(huì)成員的個(gè)人責(zé)任。

參考文獻(xiàn):

[1]張毅，王中開(kāi).論檢察委員會(huì)的去行政化[J].法學(xué)雜志，2008，(4).

[2]鄧楠.關(guān)于完善檢察委員會(huì)制度的法律思考[J].檢察實(shí)踐，2004，(5).

[3]魯常山.檢察委員會(huì)工作機(jī)制新探[J].人民檢察，2006，(19).[責(zé)任編輯 郭偉]