摘要:行政職務(wù)消費(fèi)的外在性、擴(kuò)張性本質(zhì)上要求有一套完善的制度來(lái)對(duì)其進(jìn)行限制，而當(dāng)前中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)制度乏力已成為行政職務(wù)消費(fèi)亞腐敗的主要原因。為了降低行政成本，減輕財(cái)政壓力并樹(shù)立良好的政府形象，從行政職務(wù)消費(fèi)貨幣化、強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束等角度著手創(chuàng)新中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)制度已勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞:行政職務(wù)消費(fèi);亞腐敗;制度分析

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)33-0093-02

行政職務(wù)消費(fèi)就是國(guó)家公務(wù)人員在其履行行政職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)時(shí)發(fā)生的由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)的必需的、適度的支出。行政職務(wù)消費(fèi)亞腐敗是指國(guó)家公務(wù)人員在行政職務(wù)消費(fèi)過(guò)程中出現(xiàn)消費(fèi)擴(kuò)大化、隱性化、特權(quán)化等現(xiàn)象。

一、行政職務(wù)消費(fèi)亞腐敗的制度成因

1.中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)制度的特點(diǎn):(1)行政職務(wù)消費(fèi)的經(jīng)費(fèi)以基數(shù)加增長(zhǎng)方式進(jìn)行預(yù)算?！盎鶖?shù)加增長(zhǎng)預(yù)算方式”顧名思義，就是政府部門(mén)以上年度預(yù)算數(shù)額為基數(shù)，并根據(jù)上年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，由政府部門(mén)在上年度數(shù)額基礎(chǔ)上提出需要新增的開(kāi)支項(xiàng)目，然后在人大審議通過(guò)的一種財(cái)政預(yù)算方式。這種預(yù)算制度操作較為簡(jiǎn)單，具有很大的靈活性，但預(yù)算數(shù)字往往比較粗略，隨意性較大。(2)行政職務(wù)消費(fèi)的結(jié)算形式實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷制。實(shí)報(bào)實(shí)銷制源自于企業(yè)管理，亦成為財(cái)務(wù)報(bào)銷制度，它是指企業(yè)的雇員，將在職務(wù)活動(dòng)中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)支出，憑借合法的依據(jù)到企業(yè)的財(cái)務(wù)部門(mén)加以核銷的一種內(nèi)部控制制度。財(cái)務(wù)報(bào)銷制度是現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的產(chǎn)物，也是準(zhǔn)確處理企業(yè)主與雇員之間委托—代理關(guān)系的一種重要方式。而從某種意義上講，政府的產(chǎn)生本身就與人民之間有著一種委托—代理關(guān)系。人民通過(guò)納稅的形式向政府支付報(bào)酬形成一種公用資金供政府工作人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)開(kāi)支，這里面也就產(chǎn)生了一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。(3)領(lǐng)導(dǎo)審批制。領(lǐng)導(dǎo)審批制當(dāng)前在中國(guó)又被稱為“一支筆”審批制，即行政職務(wù)消費(fèi)在進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)銷過(guò)程中必須由本單位主要領(lǐng)導(dǎo)審核通過(guò)，簽署意見(jiàn)，單位財(cái)務(wù)部門(mén)才會(huì)予以報(bào)銷。行政職務(wù)消費(fèi)的領(lǐng)導(dǎo)審批制是中國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制在政府部門(mén)財(cái)務(wù)管理上的一種具體體現(xiàn)，也是各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)除人事外對(duì)本部門(mén)進(jìn)行控制的另一“殺手锏”。

2.中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)制度缺失導(dǎo)致亞腐敗。在一定意義上可以說(shuō)，中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)亞腐敗根本上在于政府官員花錢(qián)沒(méi)有規(guī)矩，是支配財(cái)力的公共權(quán)力“私有化”的結(jié)果。從制度上究其原因:首先，基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算方式為行政職務(wù)消費(fèi)擴(kuò)大化提供了機(jī)會(huì)甚至可以從某種程度上促使政府工作人員在花錢(qián)上不講效率。以基數(shù)加增長(zhǎng)方式編制預(yù)算較為粗泛，且預(yù)算數(shù)目往往以政府部門(mén)申報(bào)為準(zhǔn)，立法機(jī)關(guān)難以把握其準(zhǔn)確性，因此政府自身作為“經(jīng)濟(jì)人”則會(huì)追求預(yù)算最大化;基數(shù)加增長(zhǎng)預(yù)算方式以往年預(yù)算數(shù)額為基數(shù)，這就促使政府部門(mén)在毫不考慮行政職務(wù)消費(fèi)資金使用效率的前提下，以用完所有行政職務(wù)消費(fèi)預(yù)算為原則，因?yàn)椴挥猛陝t意味著來(lái)年預(yù)算的基數(shù)將減少。另外，當(dāng)前中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)在預(yù)算方面隨意性較大。在一次座談中中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家焦建國(guó)談到的一個(gè)案例就足以證明，中國(guó)某城市與美國(guó)的一個(gè)城市結(jié)為“兄弟城市”，我們的市長(zhǎng)邀請(qǐng)美方市長(zhǎng)訪問(wèn)，美方市長(zhǎng)回答說(shuō)今年的預(yù)算沒(méi)有做出這個(gè)安排，需要下一財(cái)政年度提出預(yù)算申請(qǐng)并獲得議會(huì)通過(guò)后才能成行。我們的市長(zhǎng)馬上說(shuō)，不用那么麻煩，你的所有費(fèi)用我來(lái)負(fù)責(zé)。 其次，行政職務(wù)消費(fèi)的實(shí)報(bào)實(shí)銷制和領(lǐng)導(dǎo)審批制是中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)隱性化、隨意化的主要原因。實(shí)報(bào)實(shí)銷制實(shí)質(zhì)上就是委托—代理關(guān)系下的一種產(chǎn)權(quán)分離的財(cái)務(wù)報(bào)銷制度，政府工作人員出于自身利益最大化的目標(biāo)，往往在行政職務(wù)消費(fèi)上不計(jì)成本甚至以權(quán)謀私;另外，盡管針對(duì)行政職務(wù)消費(fèi)國(guó)家出臺(tái)了一系列的規(guī)章制度，很多部門(mén)也在行政職務(wù)消費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)等方面自行作出了更細(xì)的規(guī)定，但是領(lǐng)導(dǎo)審批還是在整個(gè)實(shí)報(bào)實(shí)銷過(guò)程中起到了決定作用，而且部門(mén)工作人員為了自己的一些行政職務(wù)消費(fèi)能順利過(guò)領(lǐng)導(dǎo)審批這一關(guān)往往難以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的行政職務(wù)消費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督。這就為各政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)們?cè)谛姓殑?wù)消費(fèi)中隨意提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大范圍消費(fèi);公款私用、私客公請(qǐng)、公車私用甚至利用各種手段把部門(mén)行政職務(wù)消費(fèi)資金直接轉(zhuǎn)化為其個(gè)人財(cái)產(chǎn)提供了便利。

二、中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)制度創(chuàng)新

鄧小平曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行;制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面?！?因此，杜絕行政職務(wù)消費(fèi)亞腐敗現(xiàn)象必須創(chuàng)新中國(guó)職務(wù)消費(fèi)制度。

1.行政職務(wù)消費(fèi)貨幣化。即在科學(xué)設(shè)定行政工作人員個(gè)人職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，將行政職務(wù)消費(fèi)資金直接分配到個(gè)人，按照節(jié)余自留，超支不補(bǔ)的原則，由行政工作人員自主支配。這種行政職務(wù)消費(fèi)方式從理論上來(lái)說(shuō)，破解了中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施行政職務(wù)消費(fèi)實(shí)報(bào)實(shí)銷制，由于其中存在的委托—代理關(guān)系，行政職務(wù)消費(fèi)資金所有者與使用者分離，行政工作人員在行政職務(wù)消費(fèi)資金使用上不講效率，不講節(jié)約甚至公款私用，以權(quán)謀私等問(wèn)題，使行政職務(wù)消費(fèi)主體與行政職務(wù)消費(fèi)資金的所有者得以統(tǒng)一，能夠達(dá)到激勵(lì)行政職務(wù)消費(fèi)主體節(jié)約行政職務(wù)消費(fèi)資金，提高行政職務(wù)消費(fèi)資金使用效率的效果。它是中國(guó)行政職務(wù)消費(fèi)改革的主要方向。同時(shí)，由于行政職務(wù)消費(fèi)資金的產(chǎn)權(quán)明晰，政府部門(mén)的工作人員為了維護(hù)自身的合法權(quán)益，往往會(huì)自覺(jué)監(jiān)督部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的行政職務(wù)消費(fèi)活動(dòng)，以防止他們隨意侵占自己的財(cái)產(chǎn)，行政職務(wù)消費(fèi)隱性化、隨意化的痼疾則自然得到治愈。行政職務(wù)消費(fèi)貨幣化不僅可以提高行政職務(wù)消費(fèi)資金的使用效率，而且有效地消除了由于行政職務(wù)消費(fèi)亞腐敗所帶來(lái)的不良傷害影響。

2.強(qiáng)化政府財(cái)政約束。行政職務(wù)消費(fèi)貨幣化主要是根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為行政職務(wù)消費(fèi)引入激勵(lì)機(jī)制，從而達(dá)到減少行政職務(wù)消費(fèi)中存在的浪費(fèi)，降低行政成本的效果，但是行政職務(wù)消費(fèi)貨幣化并不能從根本上遏制行政職務(wù)消費(fèi)擴(kuò)大化的趨勢(shì)，政府部門(mén)出于自身利益仍然會(huì)不斷向財(cái)政伸手，所以要從根本遏制行政職務(wù)消費(fèi)擴(kuò)大化就必須強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束，斬?cái)嘈姓殑?wù)消費(fèi)亞腐敗的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算約束就必須改革當(dāng)前中國(guó)財(cái)政預(yù)算制度，使財(cái)政預(yù)算從粗略模糊走向詳細(xì)清晰，并且提高財(cái)政預(yù)算的剛性。首先，必須改革基數(shù)加增長(zhǎng)預(yù)算方式，實(shí)行零基預(yù)算?；鶖?shù)加增長(zhǎng)預(yù)算方式是以前一年的實(shí)際數(shù)或前幾年平均數(shù)為基本依據(jù)來(lái)確定預(yù)算年度的支出方案，其特點(diǎn)是較注重過(guò)去和歷史因素，政府部門(mén)為了確?；鶖?shù)，往往完全不考慮資金使用效率，因而原有的一些不合理的、不必要的支出得以保留，而由于財(cái)力有限，適應(yīng)新的發(fā)展需要的支出往往不能充分考慮進(jìn)去，導(dǎo)致支出結(jié)構(gòu)和規(guī)模不合理，支出對(duì)象之間的利益不平衡，資金使用效率低。零基預(yù)算，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是一切從零開(kāi)始確定年度預(yù)算，它要求對(duì)每一預(yù)算年度的預(yù)算方案都要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)成本—收益分析確定各項(xiàng)目支出額度，然后綜合確定支出總體方案。 零基預(yù)算的編制是由個(gè)體到總體、微觀到綜合的過(guò)程，它有利于壓縮預(yù)算中的不合理開(kāi)支，使預(yù)算編制細(xì)化，增加預(yù)算支出的透明度，政府各部門(mén)不再為“?；鶖?shù)，爭(zhēng)增長(zhǎng)”與財(cái)政部門(mén)爭(zhēng)吵不休，有利于預(yù)算編制逐步走向規(guī)范。其次，必須提高財(cái)政預(yù)算的剛性。在中國(guó)，人們對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)往往停留在“政府的年度收支計(jì)劃”這一表層，政府部門(mén)往往隨意要求財(cái)政部門(mén)追加財(cái)政支出，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，政府預(yù)算就是法律。政府預(yù)算是一種年度立法，必須通過(guò)立法機(jī)關(guān)或代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)才能成立。而政府預(yù)算一旦被批準(zhǔn)，就成為立法機(jī)關(guān)對(duì)政府的授權(quán)或政府對(duì)立法機(jī)關(guān)的責(zé)任狀，并具有法律效力，政府無(wú)權(quán)隨意變更，政府及其部門(mén)必須不折不扣的執(zhí)行。政府部門(mén)的行政職務(wù)消費(fèi)同樣必須依據(jù)預(yù)算，沒(méi)有預(yù)算，一分錢(qián)都不能花。

3.強(qiáng)化制度執(zhí)行效能。行政職務(wù)消費(fèi)貨幣化和強(qiáng)化政府財(cái)政預(yù)算約束固然是消除行政職務(wù)消費(fèi)亞腐敗的兩劑良藥，但能否達(dá)到其應(yīng)有的效果最終取決于其能否得到切實(shí)的貫徹落實(shí)。現(xiàn)代制度變遷理論認(rèn)為，由于制度變遷本身具有利益與權(quán)力調(diào)整和分配性質(zhì)，它實(shí)質(zhì)是一個(gè)“非帕雷托改變”的過(guò)程，“即一部分人利益的增加可能要以另一部分人的利益損失為代價(jià)，或者即使全體社會(huì)成員的絕對(duì)利益都有所增加而他們的相對(duì)利益卻會(huì)發(fā)生根本性的改變?！?這就會(huì)導(dǎo)致在制度變遷出現(xiàn)“路徑依賴”。“路徑依賴”根據(jù)諾思的定義是:“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇” 。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是今天的選擇受歷史因素影響，也就是說(shuō)制度變革所走過(guò)的道路會(huì)對(duì)現(xiàn)在和將來(lái)的制度變革產(chǎn)生影響?！奥窂揭蕾嚒钡漠a(chǎn)生在于過(guò)去的制度方式產(chǎn)生了該種制度方式下的既得利益集團(tuán)，他們出于自身利益的需要會(huì)盡力使現(xiàn)時(shí)和將來(lái)的制度變遷按符合自己利益發(fā)展的方式進(jìn)行下去，而極力阻擾那些對(duì)自己的既得利益發(fā)生非增益性的變動(dòng)的制度變革的產(chǎn)生。制度變遷的“路徑依賴” 的直接表現(xiàn)就是執(zhí)行乏力，例如在行政職務(wù)消費(fèi)貨幣化中政府領(lǐng)導(dǎo)們的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)就會(huì)直接受到威脅，政府工作人員也會(huì)出現(xiàn)為了節(jié)約自己的行政職務(wù)消費(fèi)開(kāi)支而行政不作為現(xiàn)象，因此必須強(qiáng)化行政職務(wù)消費(fèi)改革中的執(zhí)行力。首先，必須把行政職務(wù)消費(fèi)改革作為政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考核的一項(xiàng)指標(biāo)，使改革進(jìn)行情況與其自身利益直接掛鉤，從而激勵(lì)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)積極實(shí)施改革;并加強(qiáng)對(duì)各部門(mén)行政職務(wù)消費(fèi)貨幣化落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督;其次，加強(qiáng)對(duì)政府工作人員績(jī)效考核，防止并嚴(yán)厲制裁行政不作為現(xiàn)象，因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)學(xué)角度看，任何人在做出某種行為前都會(huì)進(jìn)行成本—收益衡量，如果他們感到得不償失是不會(huì)輕易去嘗試的。

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