摘要:界定了危機(jī)、城市危機(jī)與城市危機(jī)管理等概念的內(nèi)涵，分析了當(dāng)前中國城市危機(jī)管理存在的主要問題，提出了構(gòu)建城市危機(jī)管理的對策:建立行政首長負(fù)責(zé)制的中樞指揮系統(tǒng)、健全危機(jī)管理的法律法規(guī)、建立專門的危機(jī)處理機(jī)構(gòu)、建立城市危機(jī)管理的信息發(fā)布系統(tǒng)、培養(yǎng)國民危機(jī)意識。

關(guān)鍵詞:公共危機(jī);管理機(jī)制;大城市;對策

中圖分類號:F290文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0129-02

“危機(jī)”概念最初來源于希臘語(crisis)，后來隨著工業(yè)化的推進(jìn)，“危機(jī)”一詞首先用于企業(yè)管理中。在18世紀(jì)至19世紀(jì)，“危機(jī)”一詞逐漸被引入政治領(lǐng)域，表明政治體制或政府面臨的緊急狀態(tài)。著名危機(jī)管理專家羅森塔爾(Rosenthal)認(rèn)為，危機(jī)是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。”[1] 在其2001年版《管理危機(jī):威脅、困境、機(jī)會》一書中，他對危機(jī)的概念進(jìn)行了修訂和補(bǔ)充:危機(jī)研究長期以來為自然災(zāi)害、外敵威脅和突發(fā)災(zāi)難所主導(dǎo)，這些概念對現(xiàn)代社會的危機(jī)來說是有些狹窄，今天的危機(jī)不是具體的事件，而是各種力量以不可預(yù)見和破壞的方式互動過程的演進(jìn)，現(xiàn)代危機(jī)越來越具有復(fù)雜性、相互依賴性和政治化的特點(diǎn)。

一、城市危機(jī)管理的重要性

城市是一個人口、財(cái)富和產(chǎn)業(yè)高度聚集的地方，隨著城市建設(shè)步伐的加快，城市建設(shè)過程中各種矛盾和問題也日益凸顯出來，各種危機(jī)事件就是這些矛盾和問題的必然表現(xiàn)。近來年的大型公共危機(jī)事件幾乎都發(fā)生在國際大城市。如“9·11”發(fā)生在紐約;非典在北京、廣州等地蔓延以及美國、加拿大等國際大城市大范圍停電等。危機(jī)具有不確定性、連鎖效應(yīng)和放大效應(yīng)等特點(diǎn)。當(dāng)代中國，社會的經(jīng)濟(jì)、政治和文化中心不斷向城市偏移，安全風(fēng)險也隨之向城市集聚，中國70%以上大城市的半數(shù)以上的人口，75%以上的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，分布在海洋、洪水、地震等災(zāi)害嚴(yán)重的沿海及東北地區(qū)，在這些地區(qū)，隨著工業(yè)化和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，對城市資源、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施，城市管理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，城市的安全風(fēng)險在不斷增加。城市安全在國家公共安全中占據(jù)重要地位，城市政府應(yīng)對公共危機(jī)的能力正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此，危機(jī)管理已成為現(xiàn)代城市政府的一項(xiàng)重要職能，提高政府應(yīng)對危機(jī)的能力是當(dāng)前各級城市政府面臨的重大課題。

城市危機(jī)管理是指政府針對危害城市安全的突發(fā)事件，通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，減輕損失，以保護(hù)公民的合法人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)國家安全。中國的城市危機(jī)管理研究起步較晚，經(jīng)過2003年的SARS危機(jī)后，中國政府對危機(jī)管理越來越重視，2006年，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，明確了各類突發(fā)公共事件分級分類和預(yù)案框架體系，規(guī)定了國務(wù)院應(yīng)對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系、工作機(jī)制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件，但中國的城市危機(jī)管理與發(fā)達(dá)國家相比總體上還有很大差距。

二、中國城市公共危機(jī)管理現(xiàn)狀

中國各大城市已經(jīng)相繼建立了公共危機(jī)應(yīng)急管理體系，如深圳的緊急事務(wù)管理體系、廣州110社會聯(lián)動系統(tǒng)、上海城市綜合減災(zāi)體系，武漢城市應(yīng)急管理聯(lián)動系統(tǒng)等。這些城市應(yīng)急管理體系多數(shù)起到了信息共享、多部門聯(lián)動的作用，的確提高了應(yīng)對突發(fā)事件的能力，但是它們的作用仍然存在很大局限性。

1.城市危機(jī)管理體制不完善，缺乏一個綜合常設(shè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行城市公共危機(jī)管理系統(tǒng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要，應(yīng)急指揮與日常管理工作薄弱，覆蓋全城市各方面的聯(lián)動機(jī)制未能形成，致使政令不暢，不僅造成公共安全資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且大大降低突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)能力。

2.城市公共安全基礎(chǔ)建設(shè)較為落后。城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是城市運(yùn)行的生命，其運(yùn)行狀況往往決定了一個城市的安全狀態(tài)。而近年來大規(guī)模大面積的城市建設(shè)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的運(yùn)行構(gòu)成極大威脅。另外，城市公共安全基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，重點(diǎn)工程防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)低，防護(hù)系統(tǒng)薄弱，缺乏全國系統(tǒng)的公共安全工程規(guī)劃，技術(shù)基礎(chǔ)薄弱和風(fēng)險管理意識不足，尤其是在重大安全事務(wù)的應(yīng)急反應(yīng)、洪澇災(zāi)害和火災(zāi)防治等方面缺乏綜合性和系統(tǒng)性研究。

3.法律體系不嚴(yán)密。至今還沒有一部成型的法律對危機(jī)狀態(tài)的各個階段的劃分、內(nèi)涵的界定，具體實(shí)施細(xì)則、權(quán)利的授予等做明確的規(guī)定。危機(jī)管理相關(guān)法律法規(guī)產(chǎn)部門化色彩過于濃重，現(xiàn)有的成文的危機(jī)管理辦法只是分散其中，并沒有得到系統(tǒng)整理和總結(jié)，一旦危機(jī)發(fā)生，分散在其中的被嚴(yán)重分割的條款也嚴(yán)重限制了各部門間的協(xié)作和功能的實(shí)現(xiàn)。對公民的權(quán)利保障沒有底線，這樣，造成了公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時期遭受各方面的侵害，無法獲得法律上的有效保障。

三、完善城市公共危機(jī)管理體系的對策分析

危機(jī)發(fā)生并不可怕，只要政府及時有效地進(jìn)行控制，那么絕對不會演變成全社會的大危機(jī)，反之，如果得不到很好的控制，一個很小的危機(jī)就可能引發(fā)一場大的恐慌。因此，政府控制力的強(qiáng)弱無疑將影響危機(jī)管理的效果。

1.建立行政首長負(fù)責(zé)制的中樞指揮系統(tǒng)。發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，危機(jī)管理成功的關(guān)鍵在于建立一個權(quán)威高效協(xié)調(diào)的中樞指揮系統(tǒng)，該系統(tǒng)不僅體現(xiàn)一國最高領(lǐng)導(dǎo)層的戰(zhàn)略決策效能和危機(jī)應(yīng)變能力，同時也扮演著危機(jī)管理核心決策者和指揮者的角色。美國于20世紀(jì)70年代建立了以總統(tǒng)為核心的危機(jī)管理機(jī)制，總統(tǒng)可以召開國家安全委員會討論危機(jī)形勢，也可以組成高層工作班子幫助總統(tǒng)作出適當(dāng)?shù)臎Q定，處理危機(jī)的高層班子通常由副總統(tǒng)、國務(wù)卿、中央情報(bào)局長、財(cái)政部長等組成。在國家層次上建立全國危機(jī)管理委員會作為管理的中樞決策機(jī)構(gòu)，并以立法明確和規(guī)范其相應(yīng)職責(zé)。危機(jī)發(fā)生后集中、統(tǒng)一行使管理狀態(tài)下的緊急處置權(quán)，制定出有效的危機(jī)防治對策，對公共資源進(jìn)行有效分配使用，確保各種資源得到最佳運(yùn)轉(zhuǎn)和合理使用。

2.健全的法律法規(guī)是公共危機(jī)管理的保障。重視法律在危機(jī)管理中的作用是很多國家危機(jī)管理的典型經(jīng)驗(yàn)。在法律的框架內(nèi)治理各類公共危機(jī)，對于減少危機(jī)中人民生命和財(cái)產(chǎn)的損失，盡快恢復(fù)正常的社會秩序具有重要意義。嚴(yán)格的立法保障了政府及各部門在非常時期行使緊急權(quán)力，并使緊急權(quán)有法可依。這是保障依法行政的重要環(huán)節(jié)，也是公民權(quán)利不受侵犯的制度保證。如美國一貫重視通過立法來界定政府機(jī)構(gòu)在緊急情況下的職責(zé)和權(quán)限，先后制定了專門針對自然災(zāi)害和其他緊急事件的法律法規(guī)。中國當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快出臺制定《緊急狀態(tài)法》及其他相關(guān)法律，由立法機(jī)構(gòu)授權(quán)政府頒布緊急狀態(tài)的法規(guī)規(guī)章。在緊急狀態(tài)下，為了保證國營經(jīng)濟(jì)及公民安全，維持基本物資供應(yīng)，保護(hù)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，政府可以制定適用于緊急狀態(tài)的法規(guī)。城市政府應(yīng)在國家的法律框架內(nèi)，根據(jù)本轄內(nèi)的危機(jī)情況制定相關(guān)的公共危機(jī)管理規(guī)范性文件。確定公共危機(jī)預(yù)警級別及應(yīng)急預(yù)案的啟動條件，居民應(yīng)急避難的場所，建立危機(jī)管理的資源儲備，明確公共危機(jī)信息發(fā)布渠道等。

3.建立專門的危機(jī)處理機(jī)構(gòu)。中國沒有一個獨(dú)立的和常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。每次災(zāi)害發(fā)生后，根據(jù)災(zāi)害程度，各省政府辦公廳臨時成立一個工作小組，應(yīng)付省內(nèi)的危機(jī)，當(dāng)遇到單個省市無法處理的事件時，中央政府會成立一個臨時工作小組，協(xié)調(diào)各個省市的救災(zāi)與危機(jī)處理工作。這種臨時成立的領(lǐng)導(dǎo)小組有很大缺點(diǎn)，每次都需要政府各個機(jī)構(gòu)合作，需要大量時間與相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)?？山梃b外國經(jīng)驗(yàn)，成立一個類似于美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)那樣的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以法律授予其在緊急狀態(tài)下對其他政府進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力。

4.建立城市危機(jī)管理的信息發(fā)布系統(tǒng)。當(dāng)社會出現(xiàn)重大危機(jī)，人們的生存與安全受到威脅時，便會陷入極度恐慌之中，各種流言會迅速出現(xiàn)，從而引發(fā)更大的社會恐慌。封鎖消息不僅不會穩(wěn)定局勢，反而會為流言傳播創(chuàng)造條件。這就要求各級政府要建立一個準(zhǔn)確、及時、完整的信息體系，構(gòu)筑一個完整的應(yīng)急通訊、信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，以便于指揮調(diào)度、上下溝通，縮小決策與執(zhí)行之間的時間差異，從而確保重要決策在第一線迅速得到貫徹落實(shí)。在突發(fā)性危機(jī)事件的處理和應(yīng)對中，一些國家的媒體作為政府危機(jī)主體的一個組成部分，扮演著政府危機(jī)信息代言人的重要角色，被譽(yù)為“政府危機(jī)管理形象的塑造者”。如法國有一套比較健全的新聞發(fā)布制度，從國防到外交，從自然災(zāi)害到惡性事故，在事件發(fā)生后，基本都能在第一時間由國家有關(guān)部門直接發(fā)布信息，以杜絕社會上的猜測和不良傳聞，顯示國家發(fā)言人的權(quán)威。

5.培養(yǎng)國民危機(jī)意識。國民危機(jī)意識強(qiáng)弱關(guān)系到政府危機(jī)管理的效果。許多國家不僅注重強(qiáng)化公共危機(jī)管理者的危機(jī)意識，而且不惜花費(fèi)巨資對國民進(jìn)行經(jīng)常性的危機(jī)意識教育和培養(yǎng)。如美國對普通民眾組成的“社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)”的培訓(xùn)，就先考慮了民眾的實(shí)際情況，根據(jù)計(jì)劃，社區(qū)救災(zāi)反應(yīng)隊(duì)的培訓(xùn)，需要七個星期，一個星期需要一個晚上的培訓(xùn)時間，每次培訓(xùn)一個小時，培訓(xùn)內(nèi)容有滅火;如何安全使用滅火器撲滅一場小型火災(zāi);如何對流血、休克者實(shí)施初步搶救;學(xué)習(xí)搜索救術(shù)并進(jìn)行災(zāi)難模擬等。

開展社會公眾危機(jī)應(yīng)對教育十分必要?；鶎诱訌?qiáng)危機(jī)的利害宣傳工作，新聞媒體應(yīng)該長期開展危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對的公益宣傳，全面普及預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等知識和技能，另外，基層政府應(yīng)與居委會、企事業(yè)單位，聯(lián)合機(jī)關(guān)應(yīng)急單位，開展危機(jī)應(yīng)對情景訓(xùn)練，提高科學(xué)的危機(jī)應(yīng)對技能，以整體提高國民的危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對能力，一旦發(fā)生危機(jī)，國民才能從容應(yīng)對，讓國民掌握正確的應(yīng)對危機(jī)的措施與方法，加強(qiáng)危機(jī)的預(yù)防訓(xùn)練。

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