摘要：良種補(bǔ)貼政策自實(shí)施以來(lái)，取得了一定的效果，但仍存在較多問(wèn)題。本文基于對(duì)山東省濰坊市的實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在實(shí)施該政策的過(guò)程中政府、企業(yè)和農(nóng)戶三方職責(zé)不明確，政策實(shí)施程序存在紕漏。針對(duì)相關(guān)問(wèn)題，提出可行性建議，希望能給政策的落實(shí)和農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)一定的啟示和借鑒。

關(guān)鍵詞：小麥良種補(bǔ)貼；問(wèn)題；對(duì)策；山東濰坊

中圖分類號(hào)：F323.9(252) 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)號(hào)：A 文章編號(hào)：1001—4942(2010)11—0118—04

良種補(bǔ)貼政策實(shí)施的目的主要在于提高資金使用效率，增加糧食產(chǎn)量和質(zhì)量，進(jìn)而增加農(nóng)民收入，促進(jìn)糧食優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局。我國(guó)良種補(bǔ)貼政策最早可以追溯到2002年在高油大豆上的試行，近年來(lái)，財(cái)政補(bǔ)貼力度逐漸增大，這對(duì)穩(wěn)定和恢復(fù)糧食生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入起到了積極作用。據(jù)三農(nóng)在線網(wǎng)報(bào)道，良種推廣補(bǔ)貼不僅提高了良種覆蓋率，而且實(shí)現(xiàn)了“一補(bǔ)多效”，提高了統(tǒng)一供種水平，提高了優(yōu)質(zhì)糧食的產(chǎn)業(yè)化水平，推動(dòng)了區(qū)域化布局、規(guī)?；N植、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、市場(chǎng)化運(yùn)作，效果較明顯。

山東省濰坊市作為農(nóng)業(yè)大市，良種補(bǔ)貼政策的順利實(shí)施對(duì)該市的發(fā)展尤其是農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要意義，該政策實(shí)施以來(lái)，取得了較好的效果。但由于實(shí)際操作過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，良種補(bǔ)貼在農(nóng)村的落實(shí)并非一帆風(fēng)順，此外小麥的常規(guī)品種特性，也制約了優(yōu)良品種的推廣，良種補(bǔ)貼政策并未完全實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)。

1 濰坊市基本情況分析

1.1 農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)情況分析

1.1.1 作物及購(gòu)種濰坊市地處北溫帶東部季風(fēng)區(qū)，氣候溫和，四季分明，雨量集中，雨熱同季，全年平均氣溫12.3℃。主要糧食作物為冬小麥、玉米、花生、甘薯等，其中冬小麥種植比例超過(guò)了85％，是農(nóng)戶的主要種植作物。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶選購(gòu)小麥種子主要有三種方式：自留種子、自主購(gòu)買的種子、村委會(huì)推薦的種子。自留種子是由小麥的常規(guī)品種特性決定，其成熟收獲的種子仍然可以作為下一年的種子使用。

1.1.2 土地承包量濰坊市地少人多，調(diào)查對(duì)象中，平均每人土地承包量為866.7m²，平均每戶4.2人，兒女結(jié)婚后與父母獨(dú)立生活的，以兩個(gè)家庭計(jì)算，則平均每戶承包土地量為2133.4m²?，F(xiàn)在普遍存在年輕人將土地承包給他人、自己在外打工的現(xiàn)象，另外農(nóng)村土地被政府征用的現(xiàn)象也較普遍。

1.1.3 農(nóng)戶決策者及其文化水平在調(diào)查中，由于大部分男性青壯年外出打工，家中只剩婦女、兒童及老人，由年齡較大不能外出的男性中老年人主持家庭生產(chǎn)。該部分成員多為小學(xué)和初中文化水平，存在一定數(shù)量的文盲，高中及以上學(xué)歷的基本沒(méi)有。

1.1.4 農(nóng)戶收入水平農(nóng)戶純農(nóng)業(yè)收入普遍較低，在已有土地承包的基礎(chǔ)上，年收入為2000元左右，這其中尚不包括農(nóng)民自身耕作時(shí)的勞動(dòng)成本。

1.2 良種補(bǔ)貼政策情況分析

我國(guó)于2002年開始實(shí)施良種補(bǔ)貼，并逐步在全國(guó)推廣。在相關(guān)政策指導(dǎo)下，濰坊市良種補(bǔ)貼政策采取了分區(qū)試點(diǎn)的形式進(jìn)行，最終于2008年在全市推廣并逐步完善。

目前良種補(bǔ)貼主要有兩種方式：一是政府采購(gòu)，主要由省級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門牽頭，通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)方式確定各縣區(qū)供種單位，由供種單位對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼，農(nóng)民只需通過(guò)差價(jià)方式購(gòu)買價(jià)格補(bǔ)貼之后的良種；二是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)主管部門計(jì)劃確定優(yōu)良品種，地方財(cái)政部門按政策規(guī)定把補(bǔ)貼款直接轉(zhuǎn)入農(nóng)民賬戶，農(nóng)民自由選購(gòu)品種。

濰坊市當(dāng)前主要采用第一種方式，即由省農(nóng)業(yè)廳牽頭，通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)方式確定各縣區(qū)的供種單位，然后各縣區(qū)供種單位為農(nóng)戶提供享受補(bǔ)貼優(yōu)惠的良種，農(nóng)戶按差價(jià)購(gòu)買。一般情況下，由村委會(huì)根據(jù)實(shí)地丈量或農(nóng)民自報(bào)確定種植小麥的土地面積，然后上報(bào)上一級(jí)政府或競(jìng)標(biāo)企業(yè)，競(jìng)標(biāo)企業(yè)根據(jù)土地面積提供所需的小麥良種，村委會(huì)集體購(gòu)買后再根據(jù)農(nóng)戶具體面積分發(fā)給農(nóng)戶。當(dāng)然大部分農(nóng)村農(nóng)民擁有自主權(quán)，自行決定是否購(gòu)買提供的優(yōu)良小麥種子。供種結(jié)束后，各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行認(rèn)真自查、建檔立案；縣區(qū)農(nóng)業(yè)局和財(cái)政局組織相關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行全面檢查，并總結(jié)上報(bào)。

隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的更加重視，補(bǔ)貼力度逐漸加大，2009年濰坊市小麥良種每公斤補(bǔ)貼0.6元，農(nóng)民購(gòu)買價(jià)格為2.14元／kg，補(bǔ)貼相比以往有了明顯的提高，在一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性。

2 良種補(bǔ)貼政策實(shí)施效果調(diào)查分析

良種補(bǔ)貼作為國(guó)家的一項(xiàng)惠農(nóng)政策，意義重大。良種補(bǔ)貼的實(shí)施應(yīng)與政策的目的性相適應(yīng)，實(shí)施效果分析應(yīng)以政策目標(biāo)為基準(zhǔn)。

2.1 糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入有一定提高。但成效不大

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，良種補(bǔ)貼作為一項(xiàng)惠農(nóng)政策，得到了大部分農(nóng)民的支持，約有45.7％的農(nóng)民認(rèn)為“該政策是一項(xiàng)好政策、一項(xiàng)惠農(nóng)政策”，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)，保障了農(nóng)民利益，有77.78％的被調(diào)查者認(rèn)為“該政策是一項(xiàng)好政策，給農(nóng)民帶來(lái)了較大實(shí)惠”。近80％的農(nóng)戶反映新品種在正常的耕作環(huán)境下，666.7m²產(chǎn)量可比以往增加50kg左右，有92.5％的農(nóng)戶承認(rèn)該政策的實(shí)施增加了農(nóng)民種植小麥的收入，每666.7m²增長(zhǎng)額度在150—200元。

但也有18.52％的人認(rèn)為“該政策是好政策，但存在一定問(wèn)題”，根本目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到；23.45％的人則表示對(duì)該政策不了解或持有不同觀點(diǎn)，有60.5％的農(nóng)戶感覺(jué)“有實(shí)惠但是不大”，認(rèn)為“沒(méi)有給自己帶來(lái)實(shí)惠”的占總調(diào)查人數(shù)的8.64％。農(nóng)戶反映的問(wèn)題大多在品種、價(jià)格和質(zhì)量及補(bǔ)貼金額等方面。

2.2 農(nóng)民對(duì)良種補(bǔ)貼政策的認(rèn)知度不高

有92.59％的被調(diào)查農(nóng)戶在2009年種植了冬小麥，其中有91.55％接受了良種補(bǔ)貼，但僅有51.85％的農(nóng)戶表示“知道該政策”，這其中又有很大一部分的農(nóng)民混淆了“良種補(bǔ)貼”和“糧食直補(bǔ)”的概念。至于該政策的具體流程，如“中標(biāo)企業(yè)”的產(chǎn)生，98％的農(nóng)戶表示不知道；同時(shí)有42％的受訪者表示，該政策對(duì)自己選擇種子“沒(méi)有影響”，僅有13.58％的農(nóng)戶承認(rèn)自己在選用種子時(shí)受到了該政策的影響。農(nóng)民對(duì)良種補(bǔ)貼政策的認(rèn)知度不高直接影響到這一政策的實(shí)施效果，特別是配套管理技術(shù)的實(shí)施。

2.3 初步形成糧食優(yōu)勢(shì)區(qū)域布局

2008年濰坊市實(shí)現(xiàn)了小麥良種補(bǔ)貼全覆蓋，初步形成了小麥品種區(qū)域化種植，有利于配套管理技術(shù)的實(shí)施和機(jī)械化操作，也有利于提高商品糧品質(zhì)和實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。

2.4 政策實(shí)施的透明度不高

部分未中標(biāo)企業(yè)和種子經(jīng)銷商認(rèn)為，實(shí)行良種補(bǔ)貼，政府主持，讓企業(yè)參與種子競(jìng)標(biāo)，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，極易造成壟斷，不利于新品種的推廣和種子質(zhì)量的提高，而且中標(biāo)過(guò)程透明度不高，極易產(chǎn)生腐敗。

3 現(xiàn)行小麥良種補(bǔ)貼存在的問(wèn)題及原因

3.1 良種補(bǔ)貼政策宣傳不到位。目標(biāo)實(shí)現(xiàn)困難

調(diào)查顯示，大部分農(nóng)民對(duì)該政策的基本內(nèi)容、目的、實(shí)施流程等一無(wú)所知，在實(shí)施過(guò)程中，極易導(dǎo)致部分農(nóng)民對(duì)政策產(chǎn)生誤解，最終生成逆反或抵觸心理，不利于小麥品種的推廣和產(chǎn)量質(zhì)量的提高。政府、企業(yè)和農(nóng)戶三方信息的不對(duì)稱是制約政策實(shí)施的主要原因，政府宣傳不到位，沒(méi)有及時(shí)充分地向農(nóng)戶宣傳、講解政策，農(nóng)民在很大程度上盲目跟進(jìn)，被動(dòng)執(zhí)行，沒(méi)有明確的認(rèn)知，也就無(wú)法保障自己的權(quán)益；另外，農(nóng)民自身的知識(shí)文化水平和素養(yǎng)也限制了政策的發(fā)揮。

3.2 現(xiàn)行良種補(bǔ)貼方式不合理，種子質(zhì)量和價(jià)格與農(nóng)戶期望值存在一定差距

盡管采用市場(chǎng)招標(biāo)的方式，但政府為了保護(hù)本地企業(yè)，往往對(duì)外地公司設(shè)立門檻，對(duì)本地公司開“綠燈”。競(jìng)標(biāo)易產(chǎn)生壟斷，顯然不利于經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，公司單純追求壯大公司規(guī)模而不是提升產(chǎn)品質(zhì)量。另外，該種補(bǔ)貼方式中間環(huán)節(jié)復(fù)雜、瑣碎，種子的挑選，種子公司的招標(biāo)、確定，各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的層層落實(shí)，農(nóng)戶的選購(gòu)補(bǔ)貼等，耗費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，造成不必要的浪費(fèi)。

種子市場(chǎng)的部分壟斷和無(wú)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)、補(bǔ)貼方式的不合理容易導(dǎo)致種子的質(zhì)量難以保障，價(jià)格也不盡合理。首先，中標(biāo)企業(yè)提供的良種可能不適應(yīng)部分農(nóng)戶的種植習(xí)慣或當(dāng)?shù)氐臍夂蛲寥罈l件，捌查中有農(nóng)戶反映所購(gòu)良種的不適應(yīng)性，而供種企業(yè)的配套技術(shù)服務(wù)也沒(méi)有及時(shí)跟上；其次，種子質(zhì)量不能保證，調(diào)查中部分農(nóng)戶對(duì)提供的良種質(zhì)量不滿意；最后，種子價(jià)格仍相對(duì)偏高，因?yàn)樾←湹某Ｒ?guī)品種特性，農(nóng)戶往往以商品小麥價(jià)格與良種優(yōu)惠價(jià)格相比較，2009年，商品小麥價(jià)格平均為2.00元/kg，而種子公司提供的優(yōu)惠良種為2.14元/kg，有差價(jià)便有分歧，部分農(nóng)戶質(zhì)疑良種價(jià)格是否優(yōu)惠。

3.3 補(bǔ)貼金額和補(bǔ)貼品種較少，農(nóng)民積極性不高

按照2009年濰坊市小麥良種補(bǔ)貼價(jià)格，農(nóng)戶全部補(bǔ)貼收入每666.7m²僅為幾十元；而調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)貼漲幅，“國(guó)家一補(bǔ)貼，農(nóng)資就漲價(jià)”，最后農(nóng)民收入竟然低于補(bǔ)貼前。另外，每666.7m²幾十元錢的補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民種糧積極性的提高作用甚小。

政府或中標(biāo)企業(yè)提供的良種較少，每縣最多有3—4個(gè)品種，并且良種補(bǔ)貼只與提供的良種相掛鉤，農(nóng)民若想得到補(bǔ)貼，最終只能購(gòu)買這幾個(gè)品種，同時(shí)村委會(huì)統(tǒng)一購(gòu)種分發(fā)給農(nóng)戶的方式剝奪農(nóng)民的選種自主權(quán)。更有甚者，有些地方政府不顧實(shí)際情況采用強(qiáng)制手段推廣良種，使這一惠農(nóng)政策流于形式，農(nóng)民由“種子的主人”變?yōu)椤胺N子的奴隸”，嚴(yán)重傷害了農(nóng)民的積極性。

3.4 畸形政績(jī)觀導(dǎo)致良種補(bǔ)貼政策不受重視，補(bǔ)貼政策落實(shí)困難

當(dāng)前部分官員為了更好地突顯自己的業(yè)績(jī)，追求那些時(shí)間短、見效快的所謂工程，而像農(nóng)業(yè)這些本身基礎(chǔ)差、見效慢的行業(yè)很難被重視，畸形的政績(jī)觀和畸形的官員評(píng)價(jià)制度，使良種補(bǔ)貼政策的根本目標(biāo)很難在農(nóng)村取得顯著效果。

4 完善落實(shí)良種補(bǔ)貼政策的可行性建議

4.1 加大政策宣傳。促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

首先要通過(guò)各種可以讓農(nóng)民接受的方式，向農(nóng)民介紹該政策及其具體流程，以及在該地具體的實(shí)施情況，保證農(nóng)民了解該政策，同時(shí)也要根據(jù)廣大農(nóng)戶的意見和建議做及時(shí)準(zhǔn)確的調(diào)整，以符合當(dāng)?shù)厍闆r，維護(hù)農(nóng)民利益。另外，針對(duì)廣大農(nóng)民自身文化水平低的現(xiàn)實(shí)，除加大對(duì)農(nóng)村教育的投入、落實(shí)國(guó)家九年義務(wù)教育外，還要通過(guò)培訓(xùn)等方式提高農(nóng)民科技文化素質(zhì)，這對(duì)于政策的順利實(shí)施是至關(guān)重要的。

4.2 加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼投入

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，將更多的農(nóng)作物、農(nóng)資包括進(jìn)來(lái)，補(bǔ)貼款項(xiàng)也要相應(yīng)的增加，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

4.3 簡(jiǎn)化補(bǔ)貼程序，完善補(bǔ)貼方式

良種補(bǔ)貼政策在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題主要在補(bǔ)貼方式上，建議采用現(xiàn)金直補(bǔ)方式(調(diào)查中43％的農(nóng)戶支持該方式)，讓農(nóng)民做良種的主人。簡(jiǎn)化程序，提高市場(chǎng)運(yùn)作效率，保證市場(chǎng)的健康發(fā)展。

政府應(yīng)以調(diào)控和監(jiān)管為主，做好服務(wù)、引導(dǎo)工作，監(jiān)管該政策執(zhí)行的各環(huán)節(jié)，適當(dāng)提高糧食價(jià)格，控制化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資的合理增長(zhǎng)，協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的合理有序發(fā)展，切勿過(guò)多盲目干預(yù)。同時(shí)以法律手段來(lái)保證良種補(bǔ)貼政策的順利實(shí)施，防止中標(biāo)舞弊和慌報(bào)、瞞報(bào)種植面積等現(xiàn)象的發(fā)生；企業(yè)在發(fā)展的同時(shí)要遵守相關(guān)法律法規(guī)，遵守商業(yè)道德，保證種子質(zhì)量和價(jià)格的公平合理，不傷農(nóng)坑農(nóng)。

4.4 建立合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，保證政策的落實(shí)

合理的政績(jī)觀，應(yīng)充分重視人民的利益，明確自己的職責(zé)所在。當(dāng)前應(yīng)加大對(duì)政府官員尤其是基層干部的培訓(xùn)，努力提高其自身素質(zhì)，并制定嚴(yán)格合理的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，將人民利益的實(shí)現(xiàn)作為考察政府官員的根本標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民利益。

4.5 完善良種補(bǔ)貼政策的配套措施

良種補(bǔ)貼政策實(shí)施的主要目的是保障糧食安全，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)品種區(qū)域化種植，提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量。良種補(bǔ)貼政策的實(shí)施是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方面的密切配合。農(nóng)業(yè)科研和主管部門應(yīng)在嚴(yán)格區(qū)試和充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，明確品種的優(yōu)勢(shì)和適宜種植范圍；農(nóng)技推廣部門及時(shí)提供相應(yīng)的配套栽培管理措施，做到良種良法配套，發(fā)揮良種的增產(chǎn)潛力；加工企業(yè)應(yīng)適當(dāng)提高優(yōu)質(zhì)專用小麥?zhǔn)召?gòu)價(jià)格，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)等。只有各部門密切合作，服務(wù)配套，才能從根本上調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，實(shí)現(xiàn)良種補(bǔ)貼政策的最終目的。