大陸城市化的水平還比較低,不過圍繞城市化的辯論很激烈。其中一個重要問題是應(yīng)繼續(xù)發(fā)展大城市還是中小城鎮(zhèn)。這方面或可參考中國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗。臺灣人口約80%住在大小城市,這些城市35%集中在以臺北為中心的方圓30公里內(nèi),另有25%集中在臺南與屏東司,其余的40%則散布其中。
臺灣地區(qū)有三個行政層級。第一層級是省和“直轄市”,第二層級是縣和省轄市,第三層級是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣轄市。由于省已經(jīng)虛級化,第一層級和第二層級實際上合稱為“五都十五縣市”:“五都”指臺北市、新北市、臺中市、臺南市、高雄市,共占臺灣人口總數(shù)2300萬人的59%;“十五縣市”包括基隆市、新竹市、嘉義市三個省轄市和十二個縣。
上述數(shù)據(jù)表明,臺灣地區(qū)城市化過程中大城市的集聚效應(yīng)非常明顯,這符合城市化的一般性規(guī)律,即通過大城市的發(fā)展來吸納更多人口。不過這并不意味著不需要發(fā)展中小型城市。
城市化特殊道路
臺灣的城市化之路有其特殊之處?;厮輾v史不難發(fā)現(xiàn),臺灣早期以農(nóng)墾為主,因此清末之前人口分散在全臺各處,只有臺南府城勉強算是都市。日據(jù)時代以臺北為殖民地行政中心,開始北臺灣的都市規(guī)劃。到了1935年,臺北居民27萬超過臺南的11萬,另有五個小城人口在5萬 8萬之司,幾乎等距離地從南到北分布。
1949年之后,國民黨政府和軍隊遷駐臺灣,臺北人口暴增到71萬。由于駐軍和眷屬分布到各縣市,城市的數(shù)目快速由9個增至30個,都市人口比例亦由24%增至40%。由于軍事原因所導(dǎo)致的城市發(fā)展,是一個“外生的因素”。
而20世紀60年代之后的臺灣城市則與工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型緊密相關(guān)。1960年 1980年工業(yè)快速發(fā)展,集中在勞動力密集產(chǎn)業(yè),城市發(fā)展加速。在此期司的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值由占GDP的29%降至8%,而工業(yè)產(chǎn)值由27%增至46%,服務(wù)業(yè)基本維持在47%。同時,城市的數(shù)目倍增至73個,都市人口比例增至66%。
1980年~2008年司產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)型,資本與知識密集產(chǎn)業(yè)相繼興起,讓服務(wù)業(yè)產(chǎn)值提高至72%,工業(yè)產(chǎn)值降至24%,農(nóng)業(yè)基本維持在4%。服務(wù)業(yè)的快速成長反映出社會的高度城市化:都市人口比例增至80%,城市數(shù)目微增至94個。新增的城市大都圍繞在臺北和高雄,這也導(dǎo)致臺北縣在過半數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制為縣轄市之后升格為“直轄市”。
在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期可,臺灣的人口總數(shù)增加28%,但并不平均分配:臺北市人口增加18%,桃園市增加130%,中壢市增加60%,新竹市增加62%,但位于中南部農(nóng)業(yè)區(qū)的嘉義市僅增加8%,屏東市則更少,僅2%。
“隨意”工業(yè)化推動城市化
經(jīng)濟的早期發(fā)展需工廠的設(shè)立,而這帶動了農(nóng)村人口的移動。由于人民可以自由移居,設(shè)立工廠的地區(qū)很快就發(fā)展成新興小城市。臺灣在工業(yè)發(fā)展初期,工廠是隨意設(shè)立的,一些集中在大都市的邊緣,一些則分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。由于臺灣的道路、電力、水利等基礎(chǔ)建設(shè)自日據(jù)時代以來就普及到各鄉(xiāng)鎮(zhèn),工廠自然會選擇設(shè)立在地價便宜且勞動人口集中的地方。
隨著污染問題日益受到重視,20世紀60年代,地方政府開始在這些工廠散布的地區(qū)設(shè)立工業(yè)區(qū)。那時,在大都市郊區(qū)劃定工業(yè)區(qū)沒有用地獲取的困難。等到工業(yè)區(qū)聚集幾家工廠后,工業(yè)區(qū)附近就會出現(xiàn)一棟棟三四層樓的公寓,這些公寓主要是賣給在工業(yè)區(qū)工作的勞工。輕工業(yè)技術(shù)層次不高,不少熟練勞工開始自行創(chuàng)業(yè),向原老板分包部分的制程,也就是現(xiàn)在所稱的“垂直分工”。
這群創(chuàng)業(yè)的勞工騎著摩托車,從工廠載著半成品回公寓加工。公寓里有小型的機械,當時流行的口號是“客廳即工廠”。他們也會生產(chǎn)一些自己設(shè)計的新商品,騎著摩托車在城里到處尋找客戶。為了租賃這些機械和購買公寓,他們大都以家鄉(xiāng)的農(nóng)田為抵押向當?shù)氐慕鹑跈C構(gòu)貸款。這些家庭工廠若經(jīng)營成功,就會遷至工業(yè)區(qū)蓋較大的廠房。臺灣的宏碁計算機公司在創(chuàng)業(yè)時便是從臺北民生小區(qū)附近的四層公寓起家的。
臺灣的都市是這樣發(fā)展起來的,即使臺北市今日已經(jīng)轉(zhuǎn)型到服務(wù)業(yè)和科技業(yè),仍處處可見摩托車騎士們在車陣中尋空隙穿鉆。同樣,在臺北市區(qū)邊緣的中和、永和、土城、汐止等地仍可見到有些臟亂的三四層樓的公寓,門口堆著一箱箱的待加工品。
但正是這低價的交通和住房,使得城市化起到了吸納人口的重要作用?!耙率匙⌒小焙w了基本的生活形式,其中后兩項與工作緊密相關(guān)。城市化過程中,如果就業(yè)人口在交通和住房上的支出相對較少,他們就更有積極性在城市中生活工作下去,成為城市的一部分。
“美麗的意外”
由于工業(yè)區(qū)和公寓住宅圍著都市中心發(fā)展,都市邊緣很快就發(fā)展成都市的副中心。隨著臺灣產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,都市必須跟著更新。
但地價隨著人口聚集而提高,都市計劃意味著許多準租和競租行動的存在。2001年臺灣地區(qū)的人口不到2300萬,全臺共推出451個都市計劃,可容納的都市人口近2500萬。事后來看,涉及人口不過1800萬。由政府計劃推動的城市化并沒有取得預(yù)期的效果。
不過,另一個有趣的都市計劃是臺北市內(nèi)湖科技園區(qū)的發(fā)展。這是早期規(guī)劃而未動工的工業(yè)區(qū)預(yù)定地,20世紀90年代臺北市政府開始開發(fā),計劃將市區(qū)各地的違規(guī)輕工業(yè)工廠遷徒過來。由于該地為私人產(chǎn)權(quán),政府只能規(guī)劃道路和批準建筑,而無法真正約束其利用。
之后一家建設(shè)公司看到這是臺北市最后一塊未開發(fā)區(qū),便持和政府不同的開發(fā)計劃,向私人購地興建企業(yè)總部和研發(fā)中心。開始時,他們在底層擺設(shè)過時機械以應(yīng)付檢查,于高樓層上班。逐漸地,它吸引到光寶、大眾計算機等22家大企業(yè)進駐,現(xiàn)已是臺灣企業(yè)總部的主要集中區(qū)。臺北市政府只好于2004年變更其名為“內(nèi)湖科技園區(qū)”,而當時擔任市長的馬英九也不禁感慨說:“內(nèi)湖科技園區(qū)是一個美麗意外?!闭沁@美麗的意外體現(xiàn)了市場自發(fā)力量的強大之處。
隨著臺灣社會經(jīng)濟的發(fā)展,政府主導(dǎo)的城市化越來越難以成功,這不僅涉及到土地私產(chǎn)的限制,也涉及到一個更重要的問題,即城市是依靠自發(fā)形成的。因此,政府主導(dǎo)城市化反而可能形成扭曲,而不能達到城市化的目