●陳德平

制度和科技聯(lián)手筑牢廉政防線
——上海規(guī)劃和國土資源管理局創(chuàng)新黨風(fēng)廉政建設(shè)的做法

●陳德平

為了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的重點(diǎn)區(qū)位的監(jiān)督，從源頭上防腐，上海市規(guī)劃和國土資源管理局在土地管理、土地出讓等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上從制度創(chuàng)新入手，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，走出了一條制度加科技的監(jiān)管新路，筑起了一道有效的拒腐防變的“堤壩”，真正讓“權(quán)力在陽光下運(yùn)行，資源在市場(chǎng)中配置，資金在網(wǎng)絡(luò)上監(jiān)管”成為可能，為促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)提供了有力的保障。

上海；規(guī)劃國土資源；黨風(fēng)廉政建設(shè)

近年來，上海市規(guī)劃和國土資源管理局在土地管理、土地出讓等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上堅(jiān)持從制度創(chuàng)新入手，以完善制度、強(qiáng)化科技應(yīng)用為重點(diǎn)，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，走出了一條制度加科技的監(jiān)管新路，為黨風(fēng)廉政建設(shè)提供了有力的保障。

一、以“一張圖”為基礎(chǔ)，構(gòu)筑土地管理新格局

1.完善全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版。上海自2006年2月起，在全市范圍內(nèi)開展了土地清查，對(duì)轄區(qū)內(nèi)每一地塊進(jìn)行了“地毯式”的內(nèi)業(yè)甄別和現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，為建立和豐富基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2008年10月，隨著規(guī)劃和國土資源管理機(jī)構(gòu)的整合，完善全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版提上議事日程，按照“標(biāo)準(zhǔn)化、全覆蓋、可操作、延續(xù)性”原則，著手整合規(guī)劃和國土資源數(shù)據(jù)，使全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版不僅涵蓋了整個(gè)土地資源行業(yè)的最小管理單元，也沉淀了各業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理的數(shù)據(jù)，包括開發(fā)區(qū)、基本農(nóng)田、土地整理復(fù)墾、建設(shè)用地、違法用地等。同時(shí)，劃定了“一區(qū)三線”?！耙粎^(qū)”，即基本農(nóng)田集中保護(hù)區(qū)；“三線”即城市建設(shè)用地控制線、工業(yè)用地控制線、基本農(nóng)田控制線，統(tǒng)籌基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)用地發(fā)展，使各條控制線和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)全部納入“大系統(tǒng)”，鎖定“三線”范圍，確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高。

2.實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)底版的“全、通、新、用”。 “全”，所有涉及的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)必須匯集到統(tǒng)一平臺(tái)，全市土地、地礦、規(guī)劃信息實(shí)現(xiàn)了橫向到邊、縱向到底全覆蓋；“通”，所有信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，統(tǒng)一分類代碼、統(tǒng)一命名規(guī)則、統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，打破各個(gè)管理主體、各個(gè)管理環(huán)節(jié)之間存在的壁壘，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)無縫管理、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；“新”，所有數(shù)據(jù)確保準(zhǔn)確性、現(xiàn)勢(shì)性，建立起“發(fā)現(xiàn)—調(diào)查—處置—反饋”的長(zhǎng)效管理機(jī)制和數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，通過一季度一次的遙感影像比對(duì)、日常的市—區(qū)縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)巡查、每天的執(zhí)法巡視等三種發(fā)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)控土地利用的動(dòng)態(tài)變化情況，真正做到 “天上看、地上查、網(wǎng)上管”；“用”，所有管理行為必須在統(tǒng)一平臺(tái)上進(jìn)行，所有管理行為產(chǎn)生的結(jié)果必須歸集到統(tǒng)一平臺(tái)中。

3.建立綜合信息數(shù)據(jù)庫。通過集中地下、地表、地上建筑物、構(gòu)筑物等各類規(guī)劃、用地?cái)?shù)據(jù)，建立起“橫向到邊，縱向到底”的規(guī)劃和國土資源管理要素?cái)?shù)據(jù)庫，逐步構(gòu)筑起全市統(tǒng)一的規(guī)劃國土資源管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、多維度、多層面的數(shù)據(jù)集中，形成協(xié)調(diào)一致、互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化集成大平臺(tái)，從而為管理提供重要依據(jù)，使行政審批、執(zhí)法監(jiān)察、應(yīng)急監(jiān)管、輔助決策有了翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

二、實(shí)施“三分離”制度，推進(jìn)格式化審批

為了在資源配置上創(chuàng)建公開、公平、公正的市場(chǎng)外部環(huán)境，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，上海市規(guī)劃和國土資源系統(tǒng)以流程再造為核心，加快信息整合和網(wǎng)絡(luò)整合，著力打造“管理、審理和監(jiān)測(cè)”三分離的運(yùn)作模式。通過分工負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)運(yùn)作，達(dá)到規(guī)范透明、提高效率、加強(qiáng)監(jiān)管、方便群眾的目的。

1.在管理方面，重新明確各業(yè)務(wù)部門的職能定位，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，即：由一樁一件的事務(wù)性審批轉(zhuǎn)向宏觀管理；由既制訂規(guī)則又負(fù)責(zé)審批，轉(zhuǎn)向主要負(fù)責(zé)制定政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

2.在監(jiān)測(cè)方面，利用信息技術(shù)手段和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)行政行為尤其是審批行為進(jìn)行自動(dòng)監(jiān)控，對(duì)行業(yè)情況實(shí)施在線動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，對(duì)前后關(guān)聯(lián)項(xiàng)目進(jìn)行信息跟蹤，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急處置。同時(shí)，建立“市—區(qū)（縣）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級(jí)管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，市局重在政策制定和監(jiān)督、區(qū)（縣）局重在組織協(xié)調(diào)和推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃土地所重在具體操作落實(shí)。通過建設(shè)簡(jiǎn)便易行和有效的協(xié)同辦公網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，構(gòu)筑起了市局、區(qū)（縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃土地所三級(jí)管理架構(gòu)。

3.在審理方面，建設(shè)集事務(wù)受理、協(xié)助辦理、信息采集和行政終端為一體、“既受又理”的一門式綜合服務(wù)平臺(tái)。按照“管辦分離”的原則，實(shí)行“一個(gè)窗口進(jìn)出”，并規(guī)范了四種審批模式，即合并受理、合并審批、并聯(lián)審批、前置征詢等，通過內(nèi)網(wǎng)在線監(jiān)控和外網(wǎng)信息公開，實(shí)施了陽光審批。2009年，按照“能并不串、能合不分、依法合規(guī)、公開透明”的原則，對(duì)管理流程和審批事項(xiàng)進(jìn)行了全面梳理，簡(jiǎn)化審批事項(xiàng)，優(yōu)化審批流程，壓縮審批時(shí)間。在此基礎(chǔ)上，開展格式化審批的標(biāo)準(zhǔn)制定，編制了標(biāo)準(zhǔn)化、格式化的行政審批手冊(cè)。通過固化審批內(nèi)容和審批條件，減少了審批的自由裁量權(quán)，提高了審批效率。同時(shí)，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃“兩規(guī)合一”，將劃定的“建設(shè)用地控制線、工業(yè)用地控制線、基本農(nóng)田控制線”全部輸入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，在審批時(shí)，鎖定各條控制線，嚴(yán)格實(shí)施“機(jī)器管人”，強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)，確保各條控制線不被突破。

三、建立陽光操作平臺(tái)，規(guī)范土地交易行為

為加強(qiáng)對(duì)土地交易全過程的監(jiān)管，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，上海市規(guī)土局把建設(shè)全市統(tǒng)一、透明、規(guī)范、法治的土地交易市場(chǎng)作為培育和規(guī)范土地要素市場(chǎng)的重要領(lǐng)域，大力營造公開、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境，構(gòu)筑起規(guī)范透明、方便高效的全市統(tǒng)一的土地交易平臺(tái)。2008年3月，上海土地交易市場(chǎng)正式運(yùn)行，逐步將國有土地一、二級(jí)市場(chǎng)和農(nóng)村集體建設(shè)用地納入集中統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，在全市構(gòu)筑集 “提供交易場(chǎng)所、辦理交易事務(wù)、發(fā)布交易信息、代理土地交易”四大職能于一體的陽光操作平臺(tái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一計(jì)劃管理，統(tǒng)一信息發(fā)布，統(tǒng)一交易規(guī)則，統(tǒng)一運(yùn)作監(jiān)管。力求做到：

一是入市流程透明化。為了根本上防止土地交易操作不統(tǒng)一、信息不對(duì)稱等問題的出現(xiàn)，將全市統(tǒng)一的土地交易流程及操作標(biāo)準(zhǔn)固化入土地交易系統(tǒng)，每天兩次通過局外網(wǎng)向社會(huì)公開入市地塊的公告、出讓文件、進(jìn)度安排和實(shí)時(shí)進(jìn)展等情況，每隔15分鐘通過局外網(wǎng)向社會(huì)公開地塊的實(shí)時(shí)競(jìng)買申請(qǐng)信息和掛牌信息，通過加大信息披露力度，實(shí)現(xiàn)供需雙方信息對(duì)稱。

二是信息掌握分散化。為了提供公開、公平、公正的土地交易環(huán)境，對(duì)受理競(jìng)買申請(qǐng)、競(jìng)買資格審查、抽選評(píng)標(biāo)專家、實(shí)時(shí)交易等重要環(huán)節(jié)，采用分化動(dòng)作、各管一段、相互制約的方式，并邀請(qǐng)公證處等獨(dú)立機(jī)構(gòu)操作，監(jiān)委予以監(jiān)督，有效實(shí)現(xiàn)了競(jìng)買人信息的保密。

三是業(yè)務(wù)操作模塊化。為了確保競(jìng)買人平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，將操作過程分步驟組合成不同的工作模塊，各模塊獨(dú)立運(yùn)作，最大限度地規(guī)避人為因素對(duì)交易結(jié)果的影響。不同權(quán)限的用戶使用系統(tǒng)時(shí)，只能看到和使用被賦權(quán)的工作模塊，各個(gè)工作模塊之間業(yè)務(wù)單線連接，信息單向透明，各司其職，各負(fù)其責(zé)，使實(shí)施操作的任何一方都無法準(zhǔn)確操縱或掌握真實(shí)的結(jié)果。

四是業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)化。通過對(duì)土地審批系統(tǒng)和土地交易系統(tǒng)的整合，實(shí)現(xiàn)了招拍掛用地審批、土地交易、土地有償使用合同簽訂審批業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)和共享，根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)范，前一環(huán)節(jié)生成的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)會(huì)共享到后一環(huán)節(jié)且不能修改，從而有效保證了業(yè)務(wù)的連貫性和數(shù)據(jù)的一致性，為業(yè)務(wù)監(jiān)管和批后管理提供了必要的信息支持。

在此基礎(chǔ)上，規(guī)土局制定了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)操作規(guī)范》，在全市試行國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)制度，這些新制度的實(shí)施，進(jìn)一步優(yōu)化行政辦事流程，提高審批效能。如今，上海市統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從土地審批到入市交易，以及后期合同簽訂的全部上線操作，對(duì)于規(guī)范土地的交易行為，提高土地資源的市場(chǎng)化配置效率，切實(shí)管好土地、用好土地正愈益顯示出其作用和意義。

沒有監(jiān)督的權(quán)力必將滋生腐敗。上海市規(guī)劃和國土資源管理局用制度和科技的聯(lián)手，不僅為建立規(guī)范、有序、公開、透明的土地市場(chǎng)提供了有力的保障，也為實(shí)現(xiàn)上海市委、市政府提出的要“把上海建設(shè)成為全國行政效能最高、行政透明度最高的地區(qū)之一”的目標(biāo)要求邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。同時(shí)，在加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約、規(guī)范從政行為、防范風(fēng)險(xiǎn)、提升隊(duì)伍素質(zhì)等多方面發(fā)揮了積極作用，筑起了一道有效的拒腐防變的堤壩，有力地促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。

作者單位：上海市規(guī)劃和國土資源管理局

■責(zé)任編輯：周奕韻

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1009-928X（2010）08-0036-02