葉 忠

建設(shè)現(xiàn)代學校必須實行公共治理制度

葉 忠

《國家中長期教育改革與發(fā)展綱要》明確要求，今后我國教育體制改革要“去行政化”，并把建立現(xiàn)代學校制度作為今后改革的努力方向之一。如何理解與貫徹綱要這一精神？筆者認為，調(diào)整學校與政府的關(guān)系，是今后我國教育改革繞不過去的重要環(huán)節(jié)之一。建立現(xiàn)代學校制度，其核心就在于政府教育職能的轉(zhuǎn)變與重新定位，在于學校自主辦學動力的激活。改革開放30年來，我國國家管理模式下的教育改革與學校發(fā)展在取得偉大成就的同時，也不斷顯現(xiàn)出其弊端。而公共治理模式正在世界范圍內(nèi)的公共事務管理領(lǐng)域崛起，在一定程度上影響著處于轉(zhuǎn)型時期的我國教育管理改革，對推動學校與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型和建立現(xiàn)代學校制度，具有重要的啟示意義。

學校公共治理模式的特征

公共治理是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的新型治理模式。在此模式下的新型學校與政府關(guān)系，具有學校治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等特征，有利于建立現(xiàn)代學校制度。

就治理主體多元化而言，這種模式主張學校治理主體不僅包括政府，還應包括家長、社區(qū)、教育協(xié)會等。其中家長和社區(qū)參與主要是指家長與社區(qū)對學校教育擁有知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)，家長代表和社區(qū)代表在不同程度上參加學校的決策過程及各級管理工作，讓家長和教師、學校領(lǐng)導處于平等的地位來研究和討論學校中的重大問題，使他們感受到學校領(lǐng)導的信任，從而體驗出自己的利益與學校發(fā)展密切相關(guān)而產(chǎn)生強烈的責任感。

就治理依據(jù)多樣化而言，公共治理模式下學校與政府關(guān)系主張?zhí)幚韺W校事務不僅按照國家法律，還應包括學校利益共同體形成的規(guī)則，甚至是不同主體之間達成的協(xié)議等。因此，這種治理模式強調(diào)學校治理并非政府主導，而是民主治校、校務公開。它要求學校管理注重權(quán)責利對等，建立責權(quán)明晰的學校領(lǐng)導制度，不同行為主體在教育資源配置與使用權(quán)限上，立足于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立原則，以通過權(quán)利的制衡實現(xiàn)教育資源的合理配置與高效利用。各個學校領(lǐng)導職能機構(gòu)應該明確各自的權(quán)利和責任，如學校黨組織是學校重大事情的決策機構(gòu)和保障監(jiān)督機構(gòu)，以校長為代表的校委會是學校的法人代表是決策的執(zhí)行機構(gòu)，教代會是民主決策和監(jiān)督機構(gòu)，形成一個相互補充、相互制衡的有機協(xié)調(diào)系統(tǒng)。

民主治校的最大前提莫過于對知情權(quán)的保障，即只有人們可以以最大限度地自由獲取學校教育信息、了解學校經(jīng)營情況，才能使參與學校管理成為可能，也才能使人們有參與管理的積極性。也就是要求學校校務公開與透明的制度化。校務公開是保障教職工、學生及家長、社區(qū)權(quán)益的重要途徑之一，也是調(diào)動他們積極性的主要手段之一，同時又是對學校領(lǐng)導者教育資源配置與使用的重要約束機制之一。實行校務公開，學校職能部門必須根據(jù)部門的職能，分別落實校務公開的具體內(nèi)容、公開的形式、公開的時間和公開的范圍，并使之程序化、制度化、規(guī)范化。

就治理方式的選擇上，公共治理模式下的學校治理主張依照實際需要，在進行成本—收益分析的基礎(chǔ)上，盡量使用非強制方式、協(xié)商解決方式、自治方式，實現(xiàn)學校治理方式的多元化、民主化與市場化。因此，它要求通過政府轉(zhuǎn)變政府職能，修改和制定有關(guān)法律，建立現(xiàn)代學校法人制度，使政府職能與學校職能基本分離，國家行政權(quán)利與學校法人權(quán)利基本分離，舉辦者產(chǎn)權(quán)與學校經(jīng)營權(quán)基本分離，由此構(gòu)成新型的政校關(guān)系。

新型的政校關(guān)系絕不是要把政府及其教育行政機關(guān)與學校簡單地分開，絕不是要減輕政府應承擔的教育責任 （特別是經(jīng)費投入的責任），而是要改變政府對學校的管理制度、管理方式和管理內(nèi)容，要把政府對學校的直接指令性行政管理，逐步、有序地轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導性調(diào)控管理；由宏觀、中觀、微觀的管理職能刪減為只進行宏觀管理。在現(xiàn)代學校制度的框架內(nèi)，政府管理學校，應主要采用三大手段，即通過制定、實施法律、法規(guī)，對學校進行宏觀管理；通過下?lián)芙?jīng)費，對學校的建設(shè)和教育、教學施加影響；通過督導機構(gòu)的督導和以中介機構(gòu)為主的評估手段，對學校進行督促檢查，在一定程度上對學校施加影響。這種新型關(guān)系是現(xiàn)代學校制度確立及學校自主辦學的前提，也是教育資源得到充分有效利用的重要制度保證。

最后，這種治理模式下的學校與政府關(guān)系還主張校本管理、專家經(jīng)營。所謂校本管理，就教育行政機關(guān)應當把學校的日常管理權(quán)下放，交還給有能力進行自主管理的學校；學校管理機制的形成和運行、學校決策過程、校本課程的設(shè)置與開發(fā)、教學組織形式和教學方法的采用、教師培訓、教職員工管理、學校文化塑造，都從各學校所具備的條件、文化特點、所在社區(qū)的實際需要等因素出發(fā)，突出學校特色，逐漸形成具有各學校文化特質(zhì)的現(xiàn)代學校制度體系?？梢?，校本管理不僅使學校成為權(quán)利的主體，同時也成為了責任的主體。同時，“資源多的地方不一定就富，資源少的地方不一定就窮?！睂W校辦學效率與辦學質(zhì)量的提高，并不完全在于教育資源獲得的多寡，關(guān)鍵在于教育資源能否得到合理配置和高效使用。效率原則一般要求學校由專家治校，通過良好的組織設(shè)計、制度安排來管理財務，使學校教育的成本支出減少，而產(chǎn)出更多。因而新型學校與政府關(guān)系要求教育管理行家走上學校領(lǐng)導崗位，并為行家治校提供制度保障。這也是建立現(xiàn)代學校制度的必然要求之一。

實現(xiàn)學校公共治理的路徑選擇

現(xiàn)代學校制度與學校的公共治理模式有內(nèi)在的契合性。學校公共治理是對國家管理理念的超越，是政府、市場化與公民社會形成組織網(wǎng)絡，共同參與作為公共事務的教育管理，謀求教育公共利益最大化，并共同承擔責任的合作行為。當下推動學校與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型，建立現(xiàn)代學校制度，就是要把公共治理的理念和公共服務的精神融入到學校治理中，糾正偏差的同時引導學校公共治理的發(fā)展方向，以持續(xù)提高學校教育的治理水平及和諧程度。

首先，減少政府對學校辦學的過多干預。目前減少政府對學校的過多干預，進一步落實學校的辦學自主權(quán)，政校分開，顯得十分必要。比如招生權(quán)、專業(yè)課程設(shè)置權(quán)、學校內(nèi)部資源處置權(quán)等交還給學校，使學校真正成為面向社會獨立辦學的實體。同時放寬對民辦學校辦學的限制，變審批制為申報制，形成多元辦學、共同競爭的局面。這樣，各學校享有充分的自主權(quán)，但也直接面對市場選擇的壓力，不得不時常思考自身的生存和發(fā)展問題，各學校的第一追求就由學生數(shù)量讓位于適應市場需求的教育供給，降低教育成本，提高教育資源利用效率。

其次，對學校辦學的相關(guān)信息進行搜尋和發(fā)布，減少信息不對稱。放松政府對學校的管制，不等于放松對學校辦學的有效監(jiān)督，政府在減少直接干預的同時，以法律、法規(guī)和一定的指標為依據(jù)，采用規(guī)范化的程序和有效的方法，對學校的辦學質(zhì)量、履行相應承諾的能力及可信度等信息進行搜集和評判，引入學校評估機制并向社會公開是十分必要的。同時，監(jiān)督還應當更多地吸收社會力量參與，或由社會中介機構(gòu)來進行。各種專業(yè)組織、新聞媒介、社會團體及用人單位都能夠通過各種方式督促學校提高教育質(zhì)量，滿足社會需求。此外，辦學單位應形成和建立自我監(jiān)督約束的機制和機構(gòu)，如成立教育行業(yè)協(xié)會、學校發(fā)展聯(lián)盟等，通過鑒定、監(jiān)督、評判等活動來協(xié)調(diào)、約束各學校的辦學行為，增強自律。這在一定程度上能夠促使學校更重視學校聲譽，重視提高學校的教育質(zhì)量與特色。

第三，改進政府對學校管制的辦法，建立激勵機制。信息經(jīng)濟學認為，市場活動的各方主體如果一方擁有信息優(yōu)勢，那么他方承擔的風險就會更大。實行風險分擔，就是要將信息劣勢方的不確定性向信息優(yōu)勢方轉(zhuǎn)移一部分，因為信息優(yōu)勢的一方在行為選擇上更富有理性和彈性。學校往往對相關(guān)信息具有優(yōu)勢，因此需要從制度安排上，考慮如何促使學校校務公開，盡力做到各方信息對稱。如果政府對學校進行干預是必不可少的，那么就可以改變政府行使干預權(quán)力的方式，盡量采用市場化的方式，構(gòu)建各種形式的以誘導和刺激學校提高內(nèi)部資源利用效率、重視學校聲譽的“激勵性管制”。例如政府在分配教育資源、各種與學生數(shù)量增加關(guān)系密切的要素時，可以采用類似公開“拍賣”的方式，并將資源利用效率、畢業(yè)生質(zhì)量作為重要的參考因素，改變單純依靠學生數(shù)量分配教育資源的方式。

第四，提高政府教育決策的民主化程度，增強教育政策的透明度。由于政府的教育決策在很大程度上影響了人們對教育資源配置和使用的預期，影響了學校的教育發(fā)展和社會教育需求變化，政府教育決策是否民主和透明就直接關(guān)系到教育資源配置與利用的效率。如果政府對教育進行管制的權(quán)力使用方式也無法改變的話，那么傳統(tǒng)的經(jīng)驗決策和“拍板”決策的方式是不能夠適應現(xiàn)實需要的。市場經(jīng)濟條件下，社會經(jīng)濟發(fā)展瞬息萬變，教育活動也日趨復雜，教育決策必須綜合考慮多方面的因素，適應變化，強調(diào)民主決策，包括建立教育決策咨詢制度、教育信息管理制度、教育撥款審議制度等。同時需要增強政府教育決策的透明度，以促使個人、學校、社區(qū)對學校教育發(fā)展形成準確而穩(wěn)定的預期，調(diào)動各方參與管理與監(jiān)督學校教育資源配置與利用的積極性。

（葉忠，南京師范大學教育科學學院教授、博士／責編 張海鴻）