□ 王方東，沈瞿和

（吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012；福建省行政學(xué)院，福建 福州 350002）

公共服務(wù)背景下再議村民委員會(huì)作為行政訴訟被告資格

□ 王方東1，沈瞿和2

（吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012；福建省行政學(xué)院，福建 福州 350002）

作為自治組織——村委會(huì)能否成為行政訴訟的被告，爭(zhēng)論很多。村委會(huì)雖然不是行政機(jī)關(guān)，但它是國(guó)家政治體系的有機(jī)組成部分，在正常的職責(zé)活動(dòng)中履行著相應(yīng)的行政管理職能，有相對(duì)獨(dú)立的行政職權(quán)。在公共服務(wù)背景下，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，以實(shí)現(xiàn)其 “公共職能”為直接目的行為，是一種準(zhǔn)行政行為。所以，村委會(huì)在履行某些行政職能并以自己名義作出具體行政行為，發(fā)生爭(zhēng)議引起訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟的被告。

村委會(huì)；行政訴訟被告；公共職能

一、村委會(huì)作為行政訴訟中被告地位的爭(zhēng)議

關(guān)于村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)村委會(huì)）在行政訴訟中的地位問(wèn)題，歷來(lái)有爭(zhēng)議，在司法實(shí)踐中，各地做法也不統(tǒng)一。有些基層人民法院對(duì)村民狀告村委會(huì)的民事案子，以不是民事管轄范圍為由不予受理；而當(dāng)村民以行政訴訟起訴時(shí)，人民法院又以村委會(huì)是群眾自治性組織為由不予受理。對(duì)村委會(huì)能否作為行政訴訟中的被告，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》中沒(méi)有規(guī)定，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》也沒(méi)有作具體規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)案件的審判中，人民法院也往往會(huì)持不同的觀(guān)點(diǎn)。有的法官認(rèn)為村委會(huì)不能作為行政訴訟被告的理由是：［1］《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定村委會(huì)的“管理”職能，雖然是一種法定職能，但法定職能不等于行政職能，也并不都是對(duì)于“行政權(quán)力”的授權(quán)；村委會(huì)行使的“權(quán)力”并不是“行政權(quán)力”，其對(duì)村民權(quán)利的影響不是靠國(guó)家強(qiáng)制力。村委會(huì)的管理模式是民主決策的民主管理模式，村委會(huì)只是民主決策事務(wù)的組織者及執(zhí)行者，其本身不享有任何權(quán)力。在民主自治體制下，村民會(huì)議是村內(nèi)事務(wù)的決定者，村委會(huì)是村民會(huì)議決定事項(xiàng)的執(zhí)行者。對(duì)于村內(nèi)的重大事項(xiàng)，無(wú)村民會(huì)議的決議，村委會(huì)便沒(méi)有任何權(quán)力作出決定。在全體村民這一熟人社會(huì)中，村委會(huì)成員與其他村民的地位始終應(yīng)當(dāng)是平等的，其未通過(guò)村民會(huì)議而自行決定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)責(zé)任，而不應(yīng)當(dāng)由全體村民為其承擔(dān)責(zé)任。行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大不能向?qū)彶榇逦瘯?huì)行為的方向上擴(kuò)大，由此只會(huì)進(jìn)一步提高村委會(huì)的地位。村委會(huì)的行為不應(yīng)賦予其“強(qiáng)制性”，不具有國(guó)家強(qiáng)制性。假如其行為不能得到實(shí)施，其應(yīng)通過(guò)民事訴訟程序起訴村民，通過(guò)民事訴訟程序確認(rèn)該村民是否承擔(dān)某種義務(wù)，通過(guò)民事訴訟程序進(jìn)行審查是最合乎現(xiàn)實(shí)和情理的。此外，在任何情況下，國(guó)家不會(huì)把村委會(huì)的賠償問(wèn)題列入國(guó)家預(yù)算。

而有的司法工作者圍繞村委會(huì)的職責(zé)、村集體收益的分配、村民待遇、土地調(diào)整、宅基地的審批與收回等方面，從理論上、法律依據(jù)上、審判實(shí)踐上認(rèn)為村委會(huì)能作為行政訴訟案件的被告。［2］現(xiàn)行法律雖然授予村委會(huì)行使自治權(quán)，但并未規(guī)定其以自治為名不協(xié)助基層人民政府執(zhí)行公務(wù)時(shí)和行使自治權(quán)侵犯村民權(quán)利時(shí)的制度解決途徑。在實(shí)踐中，這一缺陷的存在為基層人民政府非法干涉村民自治事務(wù)提供了借口，既不利于保護(hù)村民權(quán)利和村民自治，也不利于政府公務(wù)及時(shí)順利的執(zhí)行。解決此問(wèn)題，目前較好的辦法是建立起基層政府對(duì)村委會(huì)的機(jī)關(guān)行政訴訟以及村民對(duì)村委會(huì)的普通行政訴訟。［3］

二、公共服務(wù)背景下村委會(huì)的現(xiàn)實(shí)地位

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村委會(huì)組織法》）規(guī)定：村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，編制并組織實(shí)施本村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及年度計(jì)劃；依法管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地、河灘、水面、山林、水利設(shè)施和其他財(cái)產(chǎn)，管理本村財(cái)務(wù)；教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等。然而，村是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管轄范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民及村委會(huì)仍然享有管轄權(quán)，其間仍然存在著管理與被管理的關(guān)系，只是法律規(guī)定的屬于村民自治范疇的事務(wù)，政府不能越權(quán)干涉。從理論上講，盡管不少村實(shí)行的是“村民自治”，但實(shí)際上村委會(huì)又承擔(dān)了鄉(xiāng)政府分配給的某些行政職能。這樣，村委會(huì)便扮演了雙重角色，一方面要貫徹上級(jí)的方針政策，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從事行政管理工作；另一方面又要完成屬于自治范圍內(nèi)的工作，分別體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)意志與村民意志。村委會(huì)從事的管理工作主要有兩大類(lèi)：第一類(lèi)是國(guó)家憲法、法律規(guī)定的公民義務(wù)以及國(guó)家政策、法規(guī)在貫徹實(shí)施中要求公民完成的事務(wù)，如交稅、服兵役、計(jì)劃生育、公安司法、文教衛(wèi)生、民政事務(wù)等等；第二類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家基層政權(quán)組織，在其管轄范圍內(nèi)行使國(guó)家行政權(quán)所要求村民完成的事務(wù)。事實(shí)上，村委會(huì)大量的任務(wù)和職權(quán)不是由法律規(guī)定的而是由地方法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的，甚至是規(guī)章以下的規(guī)范性文件設(shè)定的。

為了完成國(guó)家在各個(gè)方面下達(dá)的任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須與村委會(huì)形成對(duì)口關(guān)系，以便職能部門(mén)在村干部中可以找到對(duì)應(yīng)的責(zé)任者。例如：人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作，都有相應(yīng)的職責(zé)范圍，作息時(shí)間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同時(shí)，以保證上級(jí)政府的工作要求和村民請(qǐng)求事項(xiàng)及時(shí)得到落實(shí)。對(duì)于基層政府而言，其自身職能能否得到發(fā)揮，在很大程度上依賴(lài)于村委會(huì)職能的發(fā)揮。從法律規(guī)定上看，村集體財(cái)產(chǎn)歸屬村有、村管、村用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)權(quán)干涉，但近年來(lái)村賬鎮(zhèn)管，駐村干部在各地的興起影響了村財(cái)自治的屬性。一些地方村干部的工資補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定數(shù)額，甚至直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核發(fā)放，村財(cái)務(wù)收支由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，這樣，村干部因經(jīng)濟(jì)利益不得不聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。目前，在國(guó)家法律法規(guī)和政策的落實(shí)上村委會(huì)扮演著國(guó)家代理人的角色，村委會(huì)的日益“行政化”，使村民自治的“當(dāng)家人”變?yōu)檎芾淼摹按砣恕?。因此，村委?huì)作為自治組織與所應(yīng)具有的、獨(dú)立自主的政治資格和地位存在著巨大差距。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，村民作為個(gè)體，嚴(yán)重依附于國(guó)家，依附于基層政府，而不依靠于他們的自治組織；其二，村委會(huì)及自治權(quán)嚴(yán)重依附于國(guó)家公權(quán)力，特別是行政權(quán)力，而不具有完整、獨(dú)立的自治權(quán)和自治行為。農(nóng)村基層民主僅僅體現(xiàn)于選舉之時(shí)，村官的選舉只是在選舉的一刻才體現(xiàn) “村民自治”，而在選舉之后就變成了“村官自治”；村民會(huì)議變成了村委會(huì)決定的附議者而不是村內(nèi)事務(wù)的決定者。

隨著機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化了村委會(huì)的作用、地位、職責(zé)范圍。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革若干重大問(wèn)題的決定》要求農(nóng)村在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，全面提高財(cái)政保障農(nóng)村公共事業(yè)水平，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。村委會(huì)須辦理村里的公共事務(wù)和公益事業(yè)，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善農(nóng)村最低生活保障制度，落實(shí)農(nóng)村五保供養(yǎng)政策，完善農(nóng)村受災(zāi)群眾救助制度，落實(shí)軍烈屬和傷殘病退伍軍人等優(yōu)撫政策，發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困、賑災(zāi)為重點(diǎn)的社會(huì)福利和慈善事業(yè)，發(fā)展農(nóng)村老齡服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)工作，促進(jìn)農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展。［4］因此，傳遞和承接政府對(duì)農(nóng)村的服務(wù)職能，協(xié)助國(guó)家和各級(jí)政府做好“三農(nóng)”服務(wù)工作是村委會(huì)義不容辭的義務(wù)。上述各種行政給付的事業(yè)必然會(huì)擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，使村委會(huì)在提供公共服務(wù)時(shí)擁有前所未有的權(quán)力。為建立健全農(nóng)村應(yīng)急管理體制，提高危機(jī)處置能力，國(guó)家要求防汛抗旱重點(diǎn)區(qū)域和重要地段的村委會(huì)須組織本村村民和屬地相關(guān)單位人員參加，組建村防汛抗旱隊(duì)伍。［5］在踐行上述義務(wù)過(guò)程中，與村委會(huì)有關(guān)的糾紛也逐漸增多。如2006年農(nóng)業(yè)稅廢除之后，日益受到重視的社會(huì)保障因其越來(lái)越多的政府補(bǔ)助成為村干部們最大的截留來(lái)源。1998年，河南省鄲城縣某村委會(huì)為了截留提留和集資款，就曾把300多名老人的戶(hù)口按照“死亡”上報(bào)注銷(xiāo)，讓這些人因?yàn)閼?hù)籍已經(jīng)注銷(xiāo)而無(wú)法享受到惠農(nóng)政策。［6］此外，村委會(huì)不作為的情形也會(huì)不斷增加。如村委會(huì)不出具身份證明、對(duì)村民糾紛不調(diào)解、對(duì)宅基地使用的合法手續(xù)不簽字蓋章，等等。

隨著城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)村卷入到了城市經(jīng)濟(jì)的風(fēng)暴中。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的進(jìn)程中，因土地征用、環(huán)境污染、集體資產(chǎn)處置、干群關(guān)系等問(wèn)題誘發(fā)的各種矛盾沖突日趨增多。在許多鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)供給不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)村社會(huì)失序等“三農(nóng)問(wèn)題”亟待解決。許多矛盾沖突都和農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)不落實(shí)，利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制不落實(shí)有關(guān)聯(lián)。伴隨著鄉(xiāng)村土地資源的升值，農(nóng)村的非耕地、宅基地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地和商業(yè)用地的利益空間巨大；作為鄉(xiāng)村社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)，村委會(huì)掌控的公共資源越來(lái)越多，鄉(xiāng)村公共財(cái)政也日益膨脹。然而，由于相應(yīng)的機(jī)制和治理技術(shù)沒(méi)有得到及時(shí)的改進(jìn)和提升，監(jiān)督體系不健全，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共資源和公共財(cái)政很有可能成為村委會(huì)謀取利益的工具和村干部爭(zhēng)相蠶食的大餐，使得村民與村委會(huì)的矛盾日益加深。

村委會(huì)辦理的事項(xiàng)與純粹的村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)意義上的“自治”未必有多大關(guān)系，更多的是國(guó)家治理中的一個(gè)環(huán)節(jié)。［7］從這個(gè)意義上說(shuō)，在某些方面，村委會(huì)與村民之間是一種管理和被管理的關(guān)系，這種關(guān)系在一定意義上說(shuō)并不是一種平等的關(guān)系。所以，公共服務(wù)背景下，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，以實(shí)現(xiàn)其“公共職能”為直接目的行為，是一種準(zhǔn)行政行為。村民委員會(huì)行使的公共權(quán)力是行政權(quán)力，其對(duì)村民權(quán)利的影響也要靠國(guó)家強(qiáng)制力。

三、村委會(huì)作為行政訴訟主體的法理根據(jù)

衡量一個(gè)組織是否具有行政訴訟被告資格，首先要弄清該組織是否具有行政主體資格，要從組織要件和法律要件兩個(gè)方面加以衡量。由于我國(guó)目前的行政組織法尚不完備，行政主體要具備哪些組織要件沒(méi)有明確規(guī)定，因而實(shí)踐中往往側(cè)重于從法律要件上予以確認(rèn)。［8］（p60）作為一個(gè)非政府組織， 村委會(huì)行使著大量的職權(quán)，而這些職權(quán)中的相當(dāng)一部分在法律、法規(guī)中都能找到授權(quán)?！洞逦瘯?huì)組織法》授權(quán)村委會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)，換言之，即組織實(shí)施本村建設(shè)規(guī)劃、興修水利、道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施，指導(dǎo)村民建設(shè)住宅，妥善運(yùn)用公共資源，管理公共衛(wèi)生等均屬于公共事務(wù)范圍之內(nèi)。我國(guó)《行政許可法》第23條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定?！贝逦瘯?huì)依職權(quán)作出的一類(lèi)行為相當(dāng)于行政許可，相關(guān)法律明確要求要以村委會(huì)的證明、審核同意為必經(jīng)程序。如婚姻登記、收養(yǎng)登記、申請(qǐng)建房、確定五保戶(hù)對(duì)象和低保對(duì)象等。這類(lèi)行為無(wú)疑均屬于依申請(qǐng)的行政行為。

村委會(huì)與村民之間并不是一種平等的主體關(guān)系，而是一種管理和被管理的關(guān)系，是一種公法上的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是一種公共職能，屬于法律授權(quán)的行為。因此，應(yīng)適用《行政訴訟法》第25條的規(guī)定，“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定：“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告?！?/p>

由于近年頒布并實(shí)施的部分法律、法規(guī)的授權(quán)，使村委會(huì)在某些行政管理活動(dòng)中具備公共管理主體資格，并能以其名義獨(dú)立行使某些職權(quán)，在這個(gè)過(guò)程中，村委會(huì)完全符合公法人的特征和享有的種種權(quán)能。村委會(huì)制度是人民公社解體后填補(bǔ)農(nóng)村基層政權(quán)真空的產(chǎn)物，是適應(yīng)國(guó)家治理需要，作為基層政權(quán)建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。村委會(huì)在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)所有行政事務(wù)享有組織管理權(quán)，其活動(dòng)目的是為了社區(qū)的公共利益，其功能是維護(hù)社區(qū)的公共秩序，提供公共產(chǎn)品，具有公共行政的職能。因此，村委會(huì)的法律地位不僅是基層群眾自治組織，因其職權(quán)的特點(diǎn)是以公權(quán)力作為構(gòu)建和運(yùn)作的基礎(chǔ)，體現(xiàn)強(qiáng)權(quán)性和職權(quán)性的結(jié)合。如：對(duì)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理和發(fā)放；對(duì)社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理和分發(fā)，代征、代繳稅收、收繳鄉(xiāng)統(tǒng)籌；對(duì)國(guó)家或者國(guó)有企事業(yè)單位征用土地補(bǔ)償費(fèi)的管理和分發(fā)；執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃生育方針和措施；執(zhí)行國(guó)家有關(guān)土地和宅基地管理的規(guī)定；有關(guān)人民代表選舉、戶(hù)籍、征兵的組織、管理工作等，這些工作均具有“公務(wù)”性質(zhì)。為管理公共事務(wù)，村委會(huì)享有一定的處罰權(quán)，可以依照村規(guī)民約對(duì)違規(guī)者進(jìn)行一定限度內(nèi)的處罰。村委會(huì)管理公共事務(wù)的權(quán)力同時(shí)具有“屬人”和“屬地”性質(zhì)，不僅及于本村村民，而且對(duì)在本村管轄地域內(nèi)的一切人都具有影響力。［9］（p113－114）事實(shí)上，法律、法規(guī)也承認(rèn)了村委會(huì)的公務(wù)身份。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第93條第2款的解釋對(duì)此作了進(jìn)一步明確：村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作，屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：即對(duì)救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理。對(duì)捐助公益事業(yè)款物的管理。對(duì)國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理。對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理。代征、代繳稅款。有關(guān)計(jì)劃生育、戶(hù)籍、征兵工作。協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。［10］這些人員在從事上述公務(wù)過(guò)程中，利用職務(wù)上的便利，侵吞、挪用公共財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法分別以貪污罪、挪用公款罪或者受賄罪追究刑事責(zé)任。

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政訴訟的被告必須是行政主體，因?yàn)樵V訟主體必須要能承擔(dān)最后的實(shí)體責(zé)任，如果不具備行政主體的資格就不能具備訴訟主體的資格，這就是所謂的“被告即行政主體”的思維模式。［11］（p60）它不僅造成了在確定行政訴訟被告時(shí)的困難，也為公民訴訟帶來(lái)了諸多不便，甚至使大量公民訴訟無(wú)門(mén)，無(wú)從尋求法律的救濟(jì)和保護(hù)。因此，行政訴訟被告的資格確定更多地應(yīng)當(dāng)考慮如何有利于當(dāng)事人訴權(quán)的行使，如何切實(shí)地保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，而不是僅僅考慮訴訟后果的承擔(dān)，因?yàn)閰⑴c訴訟的主體并不意味著就必須是最終承擔(dān)實(shí)體責(zé)任的那個(gè)主體。［12］（p185）如果把行使“公共職能”作為行政訴訟被告的確定標(biāo)準(zhǔn)，像村委會(huì)這樣的準(zhǔn)政府組織就會(huì)被納入到行政訴訟中來(lái)。就司法性或可訴性而言，村委會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理時(shí)以實(shí)現(xiàn)其“公共職能”為直接目的的行為對(duì)提起行政訴訟具有現(xiàn)實(shí)意義。在行政訴訟與民事訴訟嚴(yán)格區(qū)分的國(guó)家也通行采用公務(wù)理論作為確定被告的標(biāo)準(zhǔn)，把行使公共管理職能的組織都納入行政訴訟審查對(duì)象的范圍。法國(guó)先是承認(rèn)了“公務(wù)法人”的存在并將之納入公法調(diào)整范圍，后來(lái)“國(guó)家行政”逐步擴(kuò)展成為“公共行政”，許多社會(huì)自治組織以及私人也承擔(dān)了行政職能，亦將這些非政府組織和私人的職能納入“公務(wù)”范圍，使得公法的調(diào)整范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。［13］（p165）在日本，地方公共團(tuán)體實(shí)行自治，都道府縣的知事、市町村長(zhǎng)是普通地方公共團(tuán)體的執(zhí)行機(jī)關(guān)，知事、市町村長(zhǎng)對(duì)于機(jī)關(guān)委任的事務(wù)的管理執(zhí)行違反法令或者怠慢于管理執(zhí)行時(shí)，主務(wù)大臣 （對(duì)市町村長(zhǎng)時(shí)是知事）命令其執(zhí)行應(yīng)進(jìn)行的事項(xiàng)，而知事（市町村長(zhǎng)）仍不服從該命令的情況下，主務(wù)大臣（知事）便可以提起作為“職務(wù)執(zhí)行命令訴訟”的機(jī)關(guān)訴訟，以確保該事務(wù)的執(zhí)行，而不能直接謀求對(duì)知事（市町村長(zhǎng)）的身份制裁。［14］（p437－478）我國(guó)在今后的改革中應(yīng)尊重我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，合理利用現(xiàn)有的法律資源，完善有關(guān)行政主體理論并借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)。［15］這樣，既可以讓大量的社會(huì)公共組織的管理活動(dòng)受到司法力量的有效制約，也可以使相關(guān)社會(huì)成員的合法權(quán)益因此得到法律的有效保障。

四、行政訴訟中應(yīng)納村委會(huì)為被告

當(dāng)前，在構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，政府的職能正在下放給非政府組織，政府從微觀(guān)管理轉(zhuǎn)向宏觀(guān)調(diào)控，作為自治組織的村委會(huì)的作用、地位、職責(zé)范圍等也在日漸提升和增加。同時(shí)，村委會(huì)依法要辦理村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，在其實(shí)施行為的過(guò)程中難免與村民發(fā)生爭(zhēng)議，在實(shí)踐中與村委會(huì)有關(guān)的行政糾紛逐漸增多。行政訴訟制度是保障最廣大人民群眾利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形勢(shì)下解決人民內(nèi)部矛盾的一種有效方式，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要手段。行政審判的特殊職能作用日益彰顯。因此，在修訂我國(guó)《行政訴訟法》時(shí)，應(yīng)明確將村委會(huì)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)管理時(shí)以實(shí)現(xiàn)其“公共職能”為直接目的的“準(zhǔn)政府組織”的行為納入司法審查的范圍，這樣做，無(wú)論從保護(hù)村民的合法權(quán)益還是從行政訴訟的發(fā)展來(lái)說(shuō)都是最佳選擇。

⒈更有利于保護(hù)村民個(gè)人的合法權(quán)益。我國(guó)的《刑法》、《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》等法律中都缺少保護(hù)村民自治權(quán)利的規(guī)定。就村委會(huì)而言，基于其法定職權(quán)與村民之間所形成的村內(nèi)公共事務(wù)管理關(guān)系不可能構(gòu)成一種民事法律關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)中，由于村委會(huì)具有行政資源上的優(yōu)勢(shì)，如：其職權(quán)管理權(quán)力的效力先定性和強(qiáng)制性、與基層政府的聯(lián)系較為密切等，均造成了村委會(huì)與村民之間訴訟主體地位的不平等。因此，通過(guò)行政訴訟解決二者間的矛盾比較符合相應(yīng)法律關(guān)系的特征。同時(shí)，因被告負(fù)舉證責(zé)任、訴訟期間短、費(fèi)用低等行政訴訟特點(diǎn)，也有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。具體而言，行政訴訟獨(dú)有的特點(diǎn)是對(duì)具體行政行為進(jìn)行合法性審查，人民法院通過(guò)依法維護(hù)合法的村民會(huì)議的決議及村委會(huì)的自治行為，達(dá)到尊重村民自治，支持村民會(huì)議、村委會(huì)依法管理村務(wù)的目的。人民法院的司法審查則能監(jiān)督村委會(huì)在憲法和法律范圍內(nèi)的活動(dòng)，規(guī)范村委會(huì)的權(quán)力，在實(shí)體上和程序上做到合法、合理，而不能以“自治”的名義為所欲為。通過(guò)司法審查的介入，撤銷(xiāo)那些違反實(shí)體法或程序法的具體行為，促進(jìn)村務(wù)公開(kāi)，保障村民的知情權(quán)。至于賠償問(wèn)題，國(guó)家不會(huì)把村委會(huì)的賠償問(wèn)題列入國(guó)家預(yù)算，但可以以村集體財(cái)產(chǎn)先行賠付，再向有過(guò)錯(cuò)的村干部追償。

⒉消減信訪(fǎng)的發(fā)生，暢通解決矛盾的渠道。農(nóng)民上訪(fǎng)已經(jīng)成為反映我國(guó)基層矛盾和社會(huì)沖突的一個(gè)窗口。農(nóng)民上訪(fǎng)增加，說(shuō)明社會(huì)沖突因素增加，上訪(fǎng)原因也在發(fā)生變化。農(nóng)民上訪(fǎng)的原因從農(nóng)民負(fù)擔(dān)重開(kāi)始，進(jìn)而是因?yàn)檎鞯刂贫炔缓侠?，而后是不僅為承包地不均、宅基地不均、土地征用補(bǔ)償不均、司法不公正等而上訪(fǎng)，也為強(qiáng)勢(shì)階層壟斷市場(chǎng)、強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)上訪(fǎng)，還為新農(nóng)村建設(shè)資金配置不合理、低保資金分配不均、糧食和生豬補(bǔ)貼不均、合作醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)不均、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼不均等等上訪(fǎng)。隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”投入的不斷增加，不公平、不正義的事情也隨之增多。如果大量沖突不能通過(guò)上訪(fǎng)有效化解，那么，將有許多問(wèn)題會(huì)發(fā)生在體制之外。村委會(huì)作被告，不但可以消化大量農(nóng)民告村干部、村集體的案件，還能夠明顯減少信訪(fǎng)壓力，排查大量矛盾隱患，融洽干群關(guān)系，維護(hù)當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定。行政司法審查則可以減輕政府信訪(fǎng)部門(mén)的工作壓力，暢通解決矛盾糾紛的渠道。

⒊有利于促進(jìn)行政審判的發(fā)展。人民法院的行政訴訟管轄向非政府組織開(kāi)放，無(wú)疑具有非常重要的政治意義?，F(xiàn)代的憲政治理原則要求政府扮演一個(gè)公共角色，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這就要求政府必須與社會(huì)之間保持一定的距離以維持其公共性。在此過(guò)程中，政府的很多公共職能在名義上交給了非政府組織來(lái)承擔(dān)，但其實(shí)際運(yùn)作被滲透了政府的影子，并在某種程度上成為政府與社會(huì)爭(zhēng)奪利益的工具。司法不僅可以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)由于利益關(guān)系而無(wú)法公正處理社會(huì)沖突的功能缺陷，而且有可能通過(guò)法律技術(shù)整合和協(xié)調(diào)利益，努力建構(gòu)國(guó)家政權(quán)的公共性。［16］（p178）面對(duì)行政行為方式不斷豐富、行政管理領(lǐng)域不斷拓展的新形勢(shì)，最高人民法院提出意見(jiàn)要求各級(jí)人民法院對(duì)行政訴訟法沒(méi)有明確規(guī)定但有單行法律、法規(guī)授權(quán)的，也要嚴(yán)格遵循；法律和司法解釋沒(méi)有明確排除的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟受案范圍。各級(jí)人民法院應(yīng)積極回應(yīng)人民群眾的現(xiàn)實(shí)司法需求，依法積極受理行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為等新類(lèi)型案件；依法積極受理教育、勞動(dòng)、醫(yī)療、社會(huì)保障等事關(guān)民生的案件。［17］這無(wú)疑會(huì)促進(jìn)行政審判的發(fā)展。

［1］秦緒啟，李修崗.村民委員會(huì)行政訴訟被告主體資格質(zhì)疑［J］.山東審判，2004，（06）.

［2］“法官論壇”第二十二期以村委會(huì)為被告的行政案件問(wèn)題研討［EB/OL］.http：//dyzy.chinacourt.org.

［3］ 李國(guó)興.論村民委員會(huì)在行政訴訟中當(dāng)被告［EB/OL］.http：//www.cncasky.com.

［4］中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定［Z］.2008年10月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò).

［5］國(guó)務(wù)院辦公廳.國(guó)務(wù)院發(fā)布加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)意見(jiàn)［Z］.2009－10－18.

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［15］沈巋.準(zhǔn)政府組織：一個(gè)新的研究題域（代序）［J］.誰(shuí)還在行使權(quán)力：準(zhǔn)政府組織個(gè)案研究［M］.清華大學(xué)出版社，2003.

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（責(zé)任編輯：高 靜）

The context of public services，the village committee reconsidered the defendant as a qualified administrative proceeding

Wang Fangdong，Shen Quhe

As an autonomous organization－can become a village administrative proceedings the defendant，there are a lot of arguments about it.The village committee，although not the executive authorities，but it is the entire political system of the country an integral part of the activities in the normal responsibilities of performing the corresponding administrative functions，has a relatively independent administrative authority.In the public service context，the village committee handle public affairs and public welfare undertakings，in order to achieve its ＂public function＂for the direct purpose of behavior，is a quasi－administrative behavior.Therefore， the village committee in the performance of certain administrative functions and to its own specific administrative act on behalf of，when a dispute litigation，administrative proceedings should be the defendant.

village；administrative proceedings the defendant；public functions

D925.3

A

1007－8207（2010）02－0050－04

2009－11－20

王方東 （1955—），男，吉林遼源人，吉林省委黨校 （吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部教授，研究方向?yàn)楣补芾?、公共政策；沈瞿?（1972—），男，福建人，福建省行政學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樾姓ā?/p>