□吳 凱

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東廣州510360）

域外行政公益訴訟原告資格的嬗變與借鑒

□吳 凱

（廣州市委黨校荔灣分校，廣東廣州510360）

原告資格的確認(rèn)是整個行政公益訴訟過程中的核心問題。筆者基于行政公益訴訟原告資格的語義分析，通過對美國、英國、法國、德國等域外行政公益訴訟原告資格的比較與借鑒，試圖從內(nèi)涵和外延兩個層面，建構(gòu)我國行政公益訴訟原告資格的抽象標(biāo)準(zhǔn)和起訴主體。

原告資格；公益訴訟；行政訴訟；訴訟制度；公共利益

“沒有原告就沒有法官?！惫帕_馬的這一法諺非常形象地說明了原告在整個訴訟過程中的重要地位。特別是在英美法系國家，享有原告資格即被認(rèn)為享有了被訴行政行為的訴權(quán)，訴權(quán)的核心問題就是原告資格的確認(rèn)。［1］（p621）在我國，大量的行政公益訴訟案件被拒之于法院大門之外，其中最主要的原因在于原告起訴資格的限制?？梢哉f，原告資格的限制已經(jīng)成為我國建立行政公益訴訟制度的瓶頸。因此，對行政公益訴訟的原告資格進(jìn)行探討，就成為研究行政公益訴訟制度的一個不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。實(shí)際上，行政公益訴訟原告資格問題已經(jīng)成為我國建立行政公益訴訟制度急需解決的一個核心問題。

一、行政公益訴訟原告資格的語義分析

從語義上看，“資格”即意味著限制，“原告資格”的概念表明，并非每個主體都可以依自己的意愿啟動訴訟程序。實(shí)踐中每一個啟動訴訟程序的人，都必須具備一定的條件，即要受到這樣或那樣的限制。［2］（p216）根據(jù)《布萊克法律大詞典》的解釋，原告資格，又稱之為起訴資格（standing to sue），是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。［3］根據(jù)布萊克的定義，原告資格主要包括兩個方面的限制：一是屬于司法性爭端的范疇；二是該司法性爭端對起訴人的影響是否充分。也有學(xué)者從形式和實(shí)質(zhì)兩個方面來分析原告資格的涵義：原告資格具有雙重涵義，即在形式上是指能否啟動訴訟程序的資格，而在實(shí)質(zhì)上是指能否讓法院對其爭議進(jìn)行實(shí)體審查的資格。［4］（p112）

但是，也有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟原告資格的命題本身似乎就包含著一個無解的悖論：一方面，在現(xiàn)代國家權(quán)力配置中，立法創(chuàng)制法律，司法實(shí)現(xiàn)爭議中的法律，行政實(shí)現(xiàn)公共利益。［5］（p130）因而行政機(jī)關(guān)多半被視為公共利益的直接代表和化身，其任何行為或不作為都攸關(guān)公共利益，因此，任何人在任何時候都可以對行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟。至于訴訟是否在理，有沒有依據(jù)，那是影響和決定訴訟結(jié)果的因素，并不影響其訴權(quán)的享有。因此，對提起行政公益訴訟的主體進(jìn)行任何限制看起來都背離維護(hù)公共利益的目的。另一方面，原告資格則要求對起訴人必須進(jìn)行必要的限制，既防止利益無關(guān)者占用司法資源，同時也避免好事者擾亂行政機(jī)關(guān)正常的工作秩序。也許正是這一邏輯悖論決定了即使在西方法治較發(fā)達(dá)的國家，行政公益訴訟制度化的實(shí)踐雖已經(jīng)年累月，但是在立法上也無法對行政公益訴訟的原告資格作出抽象的一般規(guī)定：要么通過相關(guān)立法“個別規(guī)定”，要么借助于判例確立行政公益訴訟原告資格類型。［6］（p217）

筆者認(rèn)為，我國可以從內(nèi)涵和外延兩個層面界定行政公益訴訟的原告資格：一方面，在內(nèi)涵上對行政公益訴訟原告資格作出抽象標(biāo)準(zhǔn)的一般規(guī)定；另一方面，在外延上對行政公益訴訟原告資格明確具體的起訴主體。

二、域外行政公益訴訟原告資格的嬗變

（一）域外行政公益訴訟原告資格的嬗變歷程。

⒈美國行政公益訴訟原告資格的嬗變。美國被認(rèn)為是現(xiàn)代行政公益訴訟制度的創(chuàng)始國，其原告資格標(biāo)準(zhǔn)的一個顯著特點(diǎn)是首先從判例法方面突破對原告資格的立法限制，成文法的發(fā)展往往是滯后的。一系列判例顯示了美國行政公益訴訟原告資格經(jīng)歷了“嚴(yán)格限制——適度放開——謹(jǐn)慎操作——再度松動”的嬗變。早期的司法判例對原告的起訴資格持一種嚴(yán)格限制的態(tài)度。1937年，美國聯(lián)邦最高法院在審理“田納西電力公司訴田納西流域管理局”一案中確立了嚴(yán)格的“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)，除非原告能夠積極證明其法律上保障的權(quán)利已經(jīng)或者正在遭受侵害，否則原告不具有起訴資格。［7］1972年，聯(lián)邦最高法院在審理“賽拉俱樂部訴莫頓”一案中確立了開放的“實(shí)質(zhì)可能性”標(biāo)準(zhǔn)，即原告只需證明對違法行政行為進(jìn)行司法審查能夠減輕其所受的環(huán)境損失的“實(shí)質(zhì)的可能性”。依據(jù)“實(shí)質(zhì)可能性”標(biāo)準(zhǔn)，如果一個組織的成員將因違反環(huán)境法規(guī)的行為而受到嚴(yán)重的影響，該組織就享有原告資格。［8］1992年，聯(lián)邦最高法院在審理“魯堅(jiān)訴野生生物保護(hù)協(xié)會”一案中再度確立了嚴(yán)格的“事實(shí)損害”標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)“事實(shí)損害”標(biāo)準(zhǔn)，要求原告必須證明被告的被控行為直接損害了自己特定的、明確的、真實(shí)的和具體的個人利益。據(jù)此，聯(lián)邦司法實(shí)踐中逐漸確立了以下三個原告資格標(biāo)準(zhǔn)：一是原告受到了一個具體的和獨(dú)特的事實(shí)上的損害（injury in fact），該事實(shí)損害是真實(shí)的或即將發(fā)生的（actual or inuninent）；二是該損害可以公正地追溯至被告的違法行為；三是該損害可能（而非推測）會被法院所作的有利于原告的判決得以救濟(jì)。［9］（p236）2000年，聯(lián)邦最高法院在審理“地球之友訴蘭得洛環(huán)境服務(wù)公司”一案中確立了開放的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，即原告擁有的足夠的私人利害關(guān)系（包括娛樂、美學(xué)和經(jīng)濟(jì)等利益）或多或少受到了違法行為的影響。地球之友案大大突破了魯堅(jiān)案所確立的嚴(yán)格的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，放寬了對公民訴訟的原告起訴資格要求，使得原告可以比較容易確立自己的起訴資格，在美國行政公益訴訟，特別是環(huán)境行政公益訴訟中具有里程碑的意義。

⒉英國行政公益訴訟原告資格的嬗變。相對美國而言，英國在行政公益訴訟司法救濟(jì)方面比較保守。19世紀(jì)的英國，因恪守“無利益即無訴訟”的傳統(tǒng)觀念，以致關(guān)閉了公共利益和公共權(quán)利的救濟(jì)之門?！俺悄硞€人有著自己的個人冤情，否則，法院是不愿意讓任何人跨進(jìn)自己大門的。一般來講，一個人必須指出他自己的哪些合法權(quán)利受到了侵犯或哪些財(cái)產(chǎn)受到了損失，如果他僅是成百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來法院起訴?！保?0］（p125）換言之，當(dāng)事人只有在本人的法定權(quán)利受到侵害時才有起訴資格，即原告起訴只能以與自己權(quán)利或法律上的利益有直接關(guān)系為限。否則，即使因行政機(jī)關(guān)的行為遭受重大的非法律錯誤的損害，當(dāng)事人也沒有起訴的權(quán)利。這種原告資格標(biāo)準(zhǔn)被稱之為“直接利害關(guān)系人”原則。英國之所以確立“直接利害關(guān)系人”原則作為原告資格標(biāo)準(zhǔn)，除了受到民主發(fā)展進(jìn)程所形成的特定立法價值取向影響之外，還基于這樣一種擔(dān)心，即如果原告范圍太寬，就會有很多人濫用起訴權(quán)，而行政機(jī)關(guān)則被裹纏于大量毫無實(shí)際意義和價值的訴訟中，影響社會效率和社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。［11］但是，隨著行政權(quán)力的不斷膨脹，行政行為侵犯非特定行政相對人的非特定權(quán)益的現(xiàn)象越來越多，繼續(xù)堅(jiān)守原告資格的“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)難以維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)司法公正。1977年司法改革之際，修改后的英國最高法院規(guī)則第53號令中對原告起訴資格作出這樣的規(guī)定：“除非法院認(rèn)為申請人與申請事項(xiàng)是否有足夠的利益，否則，不予批準(zhǔn)申請?jiān)S可。”據(jù)此，當(dāng)事人在司法審查中，不論申請任何救濟(jì)手段都取決于對申請事項(xiàng)是否有足夠的利益。也就是說，“足夠利益”標(biāo)準(zhǔn)是法院受理司法審查起訴案件的法定標(biāo)準(zhǔn)，也是判斷原告是否具有起訴資格的法定標(biāo)準(zhǔn)。［12］“足夠利益”標(biāo)準(zhǔn)明顯突破了“直接利害關(guān)系人”標(biāo)準(zhǔn)對原告資格的苛刻限制，降低了原告的起訴門檻，擴(kuò)大了原告范圍。

⒊法國行政公益訴訟原告資格的嬗變。在法國，越權(quán)之訴是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查該行政決定的合法性，并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。越權(quán)之訴是法國行政法上最具特色的制度，也是法國行政法在國外發(fā)生影響最大的制度。從其性質(zhì)來說，越權(quán)之訴具有以下四個主要特征：一是越權(quán)之訴是一種訴訟的救濟(jì)手段，不是行政的救濟(jì)手段；二是越權(quán)之訴是當(dāng)事人在其合法利益受到侵害時當(dāng)然具有的訴訟救濟(jì)手段，不需要法律明文規(guī)定；三是越權(quán)之訴屬于客觀的訴訟，訴訟的主要目的在于制裁違法的行政行為，保障良好的行政秩序，不在于保護(hù)申訴人的主觀權(quán)利，這是一種“對事不對人”的訴訟；四是越權(quán)之訴屬于撤銷之訴，申訴人只能請求撤銷違法的行政行為。越權(quán)之訴的獨(dú)特之處在于其確立的申訴人（原告）資格“利益”標(biāo)準(zhǔn)的寬泛性：首先，只要申訴人利益受到行政行為的侵害就可以提起越權(quán)之訴，并不要求是申訴人的本人利益。其次，申訴人的利益包括物質(zhì)利益和精神利益。例如，一個牧師可以提起越權(quán)之訴，請求撤銷有損宗教尊嚴(yán)的行政命令；一個校友會可以提起越權(quán)之訴，請求撤銷有損母校榮譽(yù)的行政決定。再次，申訴人必須在已經(jīng)發(fā)生和存在利益被侵害的情況下，才能提起越權(quán)之訴；假定的利益不能提起越權(quán)之訴；但是，將來的利益如果確實(shí)存在，也可以提起越權(quán)之訴。最后，第三人如果因?yàn)檫`法的行政決定而個人利益受到直接侵害時，也可以提起越權(quán)之訴。［13］（p671－680）可見，法國通過越權(quán)之訴制度確立了行政公益訴訟原告資格的“利益”標(biāo)準(zhǔn)，而且該“利益”是一種非常寬泛的、間接的、甚至可以是道義上的利益。

⒋德國行政公益訴訟原告資格的嬗變。在德國，有一種憲法訴訟，也有學(xué)者稱為民眾訴訟，是指公民因憲法賦予的基本權(quán)利或其他權(quán)利受到某種法律的侵害，而向憲法法院提出訴訟，要求宣告該法律違憲并且無效的一種訴訟制度。任何公民只要認(rèn)為某項(xiàng)法律侵犯了憲法保障的權(quán)利，無論侵權(quán)案件是否發(fā)生，也不論是否涉及到本人的利益，都能提起這種訴訟。［14］（p188－189）“憲法權(quán)利”具有以下特征：一是該權(quán)利必須是憲法明確賦予公民的權(quán)利；二是被侵犯的權(quán)利包括已經(jīng)發(fā)生、正在發(fā)生，甚至將要發(fā)生的權(quán)利；三是該權(quán)利所涉及的利益可以是本人的利益，也可以是他人的利益，當(dāng)然包括集體利益和國家利益。其次，德國建立了團(tuán)體訴訟制度。根據(jù)《行政程序法》，公益團(tuán)體可以提起關(guān)于自然保護(hù)區(qū)、國家公園、生物圈保護(hù)區(qū)和其他環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁令或許可的免責(zé)許可以及規(guī)劃許可和項(xiàng)目批準(zhǔn)等行政公益訴訟。另外，德國還建立了公益代表人訴訟制度。該制度授權(quán)聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為聯(lián)邦、州和地方的公共利益代表人，參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政訴訟。檢察官屬于司法行政官，只接受政府的命令和約束，在行政訴訟中作為參加人參與訴訟，為了維護(hù)公共利益，可以提起上訴和要求變更。［15］（p136）對于團(tuán)體訴訟和公益代表人訴訟制度的原告資格，德國法院僅僅堅(jiān)守“值得法律保護(hù)的事實(shí)上的利益”標(biāo)準(zhǔn)。該“利益”具有以下特征：一是該利益是值得法律保護(hù)的；二是該利益是事實(shí)上的，而非想象中的；三是該利益屬于公共利益；四是該利益包括物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益。由此可見，與“憲法權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)相比，“值得法律保護(hù)的事實(shí)上的利益”標(biāo)準(zhǔn)更加寬泛。

（二）域外行政公益訴訟原告資格的嬗變特點(diǎn)。

通過對美國、英國、法國以及德國行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)的分析與比較，筆者發(fā)現(xiàn)他們具有一些共同特性和規(guī)律。

⒈原告資格標(biāo)準(zhǔn)的寬泛性。隨著公益意識的增強(qiáng)，傳統(tǒng)的法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和直接利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)受到了前所未有的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，迫使在司法實(shí)踐中不斷降低原告起訴資格標(biāo)準(zhǔn)。正如施瓦茨所言：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了?！保?6］（p419）各國原告資格標(biāo)準(zhǔn)都經(jīng)歷了由嚴(yán)格限制到逐步放寬，從法定權(quán)利向法律保護(hù)的利益甚至是法律上值得保護(hù)的利益或事實(shí)上的利益的擴(kuò)張。［17］例如，在美國，行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了“法律權(quán)利——實(shí)質(zhì)可能性——事實(shí)損害—利害關(guān)系”的嬗變歷程，呈現(xiàn)出“嚴(yán)格限制—適度放開—謹(jǐn)慎操作—再度松動”的嬗變軌跡；在英國，行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了“直接利害關(guān)系人—足夠利益”的嬗變；在法國，通過越權(quán)之訴制度確立了行政公益訴訟原告資格寬泛的“利益”標(biāo)準(zhǔn)；在德國，通過憲法訴訟以及團(tuán)體訴訟和公益代表人訴訟等制度確立了行政公益訴訟原告資格的“憲法權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)和“值得法律保護(hù)的事實(shí)上的利益”標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，無論是以美國和英國為代表的英美法系國家，還是以法國和德國為代表的大陸法系國家，原告資格標(biāo)準(zhǔn)都在不斷降低。

⒉起訴主體的廣泛性。美國通過設(shè)立公民訴訟、納稅人訴訟以及私人檢察總長制度等行政公益訴訟制度，賦予包括公民、社會組織和檢察機(jī)關(guān)，甚至是任何人在內(nèi)的起訴主體資格；英國通過設(shè)立檢舉人訴訟和檢察總長訴訟等行政公益訴訟制度，賦予任何個人、社會組織及特定國家機(jī)關(guān)（如檢察機(jī)關(guān)）的起訴主體資格；法國通過設(shè)立越權(quán)之訴和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等行政公益訴訟制度，賦予公民個人和社會團(tuán)體的起訴主體資格以及檢察機(jī)關(guān)的從當(dāng)事人資格參加訴訟；德國通過設(shè)立民眾訴訟、團(tuán)體訴訟、公益代表人訴訟以及檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等行政公益訴訟制度，賦予任何公民和公益團(tuán)體的起訴主體資格以及檢察機(jī)關(guān)的從當(dāng)事人資格參加訴訟。

⒊利益關(guān)系的不特定性。當(dāng)下，行政公益訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)，無論是美國的“利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)、英國的“足夠利益”標(biāo)準(zhǔn)，還是法國寬泛的“利益”標(biāo)準(zhǔn)、德國的“值得法律保護(hù)的事實(shí)上的利益”標(biāo)準(zhǔn)，其所涉及的利益關(guān)系，不僅包括物質(zhì)利益和精神利益，而且還包括娛樂、美學(xué)、環(huán)境等方面的利益。

⒋可訴對象的雙重性。歸因于西方國家建立的抽象行政行為的司法審查制度，行政公益訴訟中的“違法行為”，既包括具體行政行為，也包括抽象行政行為。例如，在美國，司法審查的范圍既包括行政機(jī)關(guān)的大多數(shù)具體行政行為，還包括一些抽象的行政行為，甚至包括行政規(guī)章的制定行為；在法國，行政立法領(lǐng)域的行政不作為也是屬于司法審查的范圍。

⒌檢察機(jī)關(guān)訴訟地位的差異性。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位問題，學(xué)界一直存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是各國通例。無論在英美法系國家還是大陸法系國家，作為行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)的檢察院，都具有提起公益訴訟的權(quán)利。［18］但是，也有學(xué)者持不同意見：在英美法系國家，檢察機(jī)關(guān)只有在案件涉及環(huán)境公共利益時，法律才授權(quán)檢察官以原告身份提起司法審查。例如，英美的私人檢察總長制度即是檢察官為維護(hù)國家或公共利益而提起行政公益訴訟的制度。而在大陸法系國家，檢察官雖然有時作為行政審判組織的組成部分，代表政府或公共利益，參與環(huán)境行政公益訴訟，但不能以原告身份提起訴訟。［19］筆者贊同第二種觀點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)在兩大法系中的訴訟地位是不同的，具有明顯的差異性。

⒍行政公益訴訟模式的多樣性。受歷史沿革和司法傳統(tǒng)的影響，行政公益訴訟模式多種多樣。例如，美國的公民訴訟、納稅人訴訟以及私人檢察總長制度等模式；英國的檢舉人訴訟和檢察總長訴訟模式；法國的越權(quán)之訴和檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟模式；德國的民眾訴訟、團(tuán)體訴訟、公益代表人訴訟以及檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等模式。

三、我國行政訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀與缺失

眾所周知，當(dāng)下，我國并沒有在立法層面確認(rèn)行政公益訴訟制度，更不用說賦予當(dāng)事人的行政公益訴訟原告資格。當(dāng)然，行政公益訴訟屬于行政訴訟的一種特殊形式，因此，從我國行政訴訟原告資格的立法現(xiàn)狀也可以窺見行政公益訴訟原告資格的缺失。

現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?2條進(jìn)一步規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人、或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟：（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令?！币罁?jù)上述規(guī)定，行政訴訟原告必須同時具備以下四個條件：一是被訴行政行為屬于具體行政行為，明確排除了抽象行政行為的可訴性；二是與被訴具體行政行為有行政法上的直接利害關(guān)系；三是必須認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害；四是必須是自己的合法權(quán)益已經(jīng)受到侵害。這樣等于在立法層面上排除了行政公益訴訟制度的可能性。2000年3月10日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第12條明確規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！痹摗督忉尅忿饤壛恕爸苯永﹃P(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，確立了“法律上利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)?！胺缮侠﹃P(guān)系”不僅僅解釋為權(quán)利義務(wù)的增減、得失，只要某個行政行為對某個人或組織產(chǎn)生了實(shí)際影響，原則上該個人或組織就具備了原告資格。［20］因此，與《行政訴訟法》確立的“直接利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)相比，《解釋》所確立的“法律上利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)，將我國行政訴訟原告資格范圍擴(kuò)展了一大步。但是，《解釋》所確立的原告資格標(biāo)準(zhǔn)依然留下一些缺失：一是被訴行政行為屬于具體行政行為，明確排除了抽象行政行為的可訴性；二是原告必須與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，明確排除了與被訴具體行政行為沒有法律上利害關(guān)系的個人或組織提起訴訟的可能性；三是被訴具體行政行為已經(jīng)發(fā)生，明確排除了將要發(fā)生的違法行政行為的可訴性；四是根據(jù)立法原意，“法律上的利害關(guān)系”一般僅指財(cái)產(chǎn)利益和人身利益，明確排除了精神利益，特別是娛樂、美學(xué)、環(huán)境等方面利益的可訴性；五是《解釋》屬于最高人民法院的司法解釋，與作為基本法律的《行政訴訟法》相比，其法律位階明顯更低，因此《解釋》不可能從根本上突破《行政訴訟法》關(guān)于原告資格標(biāo)準(zhǔn)的限制。由此可見，與《行政訴訟法》確立的“直接利害關(guān)系”的原告資格標(biāo)準(zhǔn)相比，《解釋》所確立的“法律上利害關(guān)系”原則確實(shí)降低了原告資格標(biāo)準(zhǔn)，但是依然沒有在立法層面上確立我國行政公益訴訟制度，更沒有明確賦予公民、法人或其他組織的行政公益訴訟原告資格。

四、對域外行政公益訴訟原告資格的借鑒

（一）當(dāng)下學(xué)界關(guān)于我國行政公益訴訟原告資格的討論

行政公益的原告資格問題，是關(guān)系到什么人（包括組織和自然人）可以提起行政公益訴訟，并啟動對行政行為司法審查的問題。在我國，究竟應(yīng)當(dāng)賦予哪些主體行政公益訴訟原告資格，學(xué)界正在進(jìn)行廣泛而熱烈的討論。綜觀當(dāng)下學(xué)者們的觀點(diǎn)，提起行政公益訴訟的主體主要有三種模式：一是提起行政公益訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān)，即行政公訴制度，自然人、法人或者其他組織要求主張對公共利益的保護(hù)時，需要先向檢察機(jī)關(guān)提出，再由檢察機(jī)關(guān)向法院起訴。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表，與公益訴訟之公共利益的基點(diǎn)相吻合，而且由檢察機(jī)關(guān)對這些公益案件先行審查，不僅體現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，還可以降低濫訴幾率，減少法院的訟累。二是只賦予自然人、法人或者其他組織以訴訟主體資格，相當(dāng)于直接建立我國的民眾訴訟制度。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政公訴的設(shè)計(jì)有違法理，這實(shí)際上是在法院進(jìn)行司法審查前，檢察機(jī)關(guān)變相行使了司法權(quán)，代替法官決定原告有無訴訟資格，這樣很可能會因檢察機(jī)關(guān)的不作為或以自身的價值判斷為出發(fā)點(diǎn)而剝奪一定原告的起訴資格，從而妨礙了對公共利益的保護(hù)。三是前兩種制度并存，即將行政公益訴訟的主體資格賦予自然人、法人、其他組織以及檢察機(jī)關(guān)。［21］（p639－640）如上所述，美國、英國以及法國、德國均采取第三種模式，區(qū)別在于檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位不同，如作為海洋法系的美國和英國檢察機(jī)關(guān)處于原告地位，可以單獨(dú)提起行政公益訴訟；作為大陸法系的法國和德國檢察機(jī)關(guān)處于從當(dāng)事人地位，不能單獨(dú)提起行政公益訴訟，只能作為從當(dāng)事人參加訴訟。

（二）對域外行政公益訴訟原告資格的借鑒。

綜觀域外行政公益訴訟原告資格的司法實(shí)踐與理論創(chuàng)新，行政公益訴訟的原告實(shí)際上就是從法律上賦予其在行政訴訟中擬制的主體資格，依法代表實(shí)體上的主體，對行政機(jī)關(guān)的行為提起訴訟，促進(jìn)對行政活動的監(jiān)督和合法權(quán)益的維護(hù)。［22］因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)下，討論我國行政公益訴訟原告資格問題，既要結(jié)合我國國情和司法傳統(tǒng)，又要借鑒域外關(guān)于行政公益訴訟原告資格的成功實(shí)踐和成熟理論，從行政公益訴訟原告資格的抽象標(biāo)準(zhǔn)和起訴主體兩個層面加以分析。

⒈我國行政公益訴訟原告資格的抽象標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，我國行政公益訴訟原告資格的抽象標(biāo)準(zhǔn)必須實(shí)現(xiàn)“五個突破”、做到“五個確立”：一是必須突破“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，確立“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)；二是必須突破具體行政行為的限制，確立抽象行政行為的可訴性；三是必須突破已經(jīng)發(fā)生的違法行政行為的限制，確立包括正在發(fā)生和將要發(fā)生的違法行政行為的可訴性；四是必須突破“法律上利害關(guān)系”的內(nèi)涵，確立包括財(cái)產(chǎn)利益、人身利益和精神利益，特別是娛樂、美學(xué)、環(huán)境等方面利益的可訴性；五是必須突破司法解釋的低位階限制，在基本法律層面上確立原告資格。綜上所述，筆者認(rèn)為，我國行政公益訴訟原告資格的抽象標(biāo)準(zhǔn)可以概括為：行政行為侵犯公共利益的，檢察機(jī)關(guān)以及公益組織、公民個人可以依法提起行政公益訴訟。

⒉我國行政公益訴訟的起訴主體。首先，檢察機(jī)關(guān)可以行政公訴人身份提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)作為我國行政公益訴訟的起訴主體，學(xué)界一直存在爭議。有學(xué)者認(rèn)為，在現(xiàn)行政治體制下，人民檢察院是最不適宜提起行政公益訴訟的主體，檢察機(jī)關(guān)介入行政公益訴訟面臨著諸多理論及現(xiàn)實(shí)上的障礙：一是中西檢察體制殊異，域外的經(jīng)驗(yàn)無法在中國簡單復(fù)制；二是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟必然導(dǎo)致自身同時作為原告和法律監(jiān)督者雙重身份的角色沖突；三是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟逾越了行政訴訟檢察監(jiān)督不能干預(yù)審判權(quán)和當(dāng)事人訴訟權(quán)利的應(yīng)有邊界。［23］但是，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)下，在我國，檢察機(jī)關(guān)可以而且應(yīng)當(dāng)作為行政公益訴訟的起訴主體：一是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)所在?！稇椃ā返?29條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。因此，檢察機(jī)關(guān)對國家法律實(shí)施包括行政行為進(jìn)行監(jiān)督是其職責(zé)所在。二是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的法律地位使然。當(dāng)下，我國檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督者，與行政機(jī)關(guān)相對獨(dú)立，地位比較超脫，能夠較好地履行保護(hù)公共利益的職責(zé)。三是檢察機(jī)關(guān)具備基本條件。檢察機(jī)關(guān)擁有一支受過專業(yè)訓(xùn)練的職業(yè)檢察官隊(duì)伍，而且享有比較充裕的物力和財(cái)力，可以有效地保障其履行法定職責(zé)。不僅如此，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)以行政公訴人身份提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時也是公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時，不是一般的原告，應(yīng)當(dāng)處于公訴人地位。檢察機(jī)關(guān)起訴的目的一是在于維護(hù)公共利益，二是在于對違法或不當(dāng)行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，既是起訴者又是法律監(jiān)督者，只有處于行政公訴人地位，才能與其法定職責(zé)與法律地位相適應(yīng)。［24］

其次，公益組織提起行政公益訴訟。賦予依法成立的公益組織行政公益訴訟原告資格，學(xué)界基本達(dá)成了共識。首先，公益組織的公益性質(zhì)所決定的。公益組織是基于某種社會公益的需要，依法成立的社會團(tuán)體法人，其宗旨是為了維護(hù)社會公共利益。因此，賦予公益組織原告資格，符合設(shè)立公益組織的目的宗旨。其次，公益組織的自身優(yōu)勢所決定的。公益組織擁有一支熟悉其自身業(yè)務(wù)的專業(yè)隊(duì)伍，并且具備一定的物力和財(cái)力。再次，公益組織的非政府組織地位所決定的。公益組織屬于獨(dú)立于政府部門的第三部門，賦予其原告資格有利于對行政機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用。

另外，公民個人提起行政公益訴訟。我國是否應(yīng)當(dāng)賦予公民個人行政公益訴訟原告資格，學(xué)界一直存在較大分歧。反對者的主要理由是：當(dāng)下，我國公民的法律意識比較淡薄，法律素養(yǎng)不高，賦予公民個人行政公益訴訟原告資格必然導(dǎo)致濫訴，浪費(fèi)有限的司法資源。筆者贊同大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)，可以而且應(yīng)當(dāng)賦予公民個人行政公益訴訟原告資格：首先，賦予公民個人原告資格具有憲法依據(jù)?，F(xiàn)行憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！痹摋l規(guī)定的“通過各種途徑和形式”當(dāng)然包括公民通過行政公益訴訟的途徑和形式保護(hù)與自己有利害關(guān)系的公共利益。另外，憲法第41條進(jìn)一步規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害?！痹摋l規(guī)定公民享有對國家機(jī)關(guān)，包括行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，這也必然包含了公民通過行政公益訴訟手段對行政機(jī)關(guān)侵犯公共利益行為的監(jiān)督。其次，賦予公民個人原告資格是設(shè)計(jì)行政公益訴訟制度的內(nèi)在要求。行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)的宗旨就是為了更好地保護(hù)公共利益，公共利益本來就是由公民的個體利益匯聚而成的。換言之，公民總是與公共利益具有某種直接或者間接的利害關(guān)系。再次，賦予公民個人原告資格是域外行政公益訴訟制度的通例。無論是美國的公民訴訟、納稅人訴訟、私人檢察總長制度，英國的檢舉人訴訟制度，還是法國的越權(quán)之訴制度，德國的民眾訴訟、團(tuán)體訴訟等制度，都可以看到公民個人以原告身份提起或者參與訴訟的身影。最后，賦予公民個人原告資格有利于以公民權(quán)利制約國家權(quán)力。以公民權(quán)利制約國家權(quán)力，包括行政權(quán)，是當(dāng)下法治國家的一個發(fā)展趨勢，不僅有利于監(jiān)督國家權(quán)力包括行政權(quán)力的行使，而且有利于培養(yǎng)公民的法律素養(yǎng)。

⒊檢察機(jī)關(guān)、公益組織以及公民個人訴權(quán)的沖突與化解。在行政公益訴訟原告資格多元化體系下，起訴主體比較廣泛，完全有可能產(chǎn)生訴權(quán)沖突問題，即檢察機(jī)關(guān)、公益組織以及公民個人對同一案件提起行政公益訴訟。如何化解這一訴權(quán)沖突，筆者認(rèn)為，首先，適用“起訴在先”原則。即先起訴的主體享有原告資格，當(dāng)然阻卻后起訴主體的原告資格。其次，適用“起訴中止”原則。如果檢察機(jī)關(guān)、公益組織以及公民個人（或者檢察機(jī)關(guān)與公益組織，或者檢察機(jī)關(guān)與公民個人）同時對同一案件提起行政公益訴訟，那么檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先享有原告資格，公益組織和公民個人中止原告資格；如果公益組織與公民個人同時對同一案件提起行政公益訴訟，那么公益組織優(yōu)先享有原告資格，公民個人中止原告資格。但是，如果優(yōu)先享有原告資格的主體怠于行使訴權(quán)或者不作為，那么訴權(quán)被阻卻或者被中止的其他主體有權(quán)依次恢復(fù)行使訴權(quán)。另外，不管是因?yàn)椤捌鹪V在先”原則，還是“起訴中止”原則，先訴的判決或者裁定效力及于訴權(quán)被阻卻或者被中止的其他主體。

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（責(zé)任編輯：徐虹）

The Evolution and Reference of the Plaintiff Qualification of Extraterritorial Administrative Public Interest Litigation

Wu Kai

The confirmation of plaintiff qualification is the core subject during the process of administrative public interest litigation．Based on the semantic analysis，and through the comparison and reference of the plaintiff qualification of extraterritorial administrative public interest litigation such as America，Britain，F(xiàn)rance and Germany，the author attempts to establish the abstract standard and concrete plaintiff of the plaintiff qualification of China＇s administrative public interest litigation from the angle of both intension and extension．

plaintiff qualification；public interest litigation；administrative litigation；litigation system；public interest

D925．3

A

1007－8207（2010）07－0091－05

2010－03－12

吳凱（1972—），男，江西寧都人，廣州市委黨校荔灣分校教研科科長，法律學(xué)高級講師，《荔灣學(xué)刊》主編，碩士，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)及行政法學(xué)。