□胡 琴

（上海市寶山區(qū)委黨校，上海201901）

公共服務理念下的治理變革
——上海行政審批制度改革的實踐及其引發(fā)的思考

□胡 琴

（上海市寶山區(qū)委黨校，上海201901）

公共服務理念是當代政府管理的內在價值取向，這已在政府管理實踐中達成共識，在這一理念的支撐下，政府管理模式和行為邏輯都在漸進轉變。本文以行政審批制度為切入點，以發(fā)達地區(qū)上海作為分析對象，針對其行政審批制度改革的發(fā)展歷程和現狀，歸納其特點和規(guī)律，探尋其公共服務價值的實踐意義，并對改革過程中產生的問題進行深入思考。

行政審批制度；公共服務；治理變革

改革開放以來，上海行政審批制度改革漸進推動，在資源配置、市場調節(jié)和維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極的作用，順應了市場經濟發(fā)展的內在規(guī)律，適應了行政管理現代化的迫切要求。與此同時，上海作為國際化的大都市，全球化和區(qū)域經濟挑戰(zhàn)的壓力無時不在，審批制度改革仍然面臨諸多問題。黨的十七大報告特別指出要“減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預”，根據這一要求，上海繼續(xù)深化行政審批制度改革。近年來，受全球金融危機的影響，上海著力探索變革之道，把改革行政審批制度、提高行政效能作為重要的突破口，激發(fā)內生動力，以透明高效的服務及有效的制度創(chuàng)新積極應對外部形勢的變化。

一、上海行政審批制度改革的進展與成效

上海行政審批制度改革是隨著我國市場經濟體制的逐步建立和政治體制改革的逐步深入而進行的。縱觀整個審批制度改革的歷程，主要經歷了以下四個階段：

⒈改革開放之初。受計劃經濟體制慣性的影響，上海在啟動行政審批制度改革前，行政審批已達2007項，涉及的審批領域十分廣泛，但基本上還是以行政權力替代市場機制，以政府選擇代替市場選擇，資源配置效率低下，市場活力不足。1984年，黨中央和國務院做出進一步開發(fā)上海等14個沿海開放城市的決定，并在1986年批復了上海城市總體規(guī)劃的設想，首次把上海置于國際環(huán)境中進行城市定位。在這一背景下，上海加快了開放步伐，積極改善投資環(huán)境，按照中央部署進行政府機構改革，行政審批制度也面臨重大調整。

⒉調整與改革初期。從上世紀90年代開始，上海行政審批制度改革拉開大幕。改革初期主要圍繞中央政府與地方政府之間的權力分配而展開，表現為政府行政系統(tǒng)內部的放權或收權。行政審批制度改革著重是下放權力，調整結構，精簡人員，減少層次。同時，把直接管理企業(yè)的職能轉移出去，把直接管錢、管物的職能放出去，使政府對企業(yè)由直接管理轉向間接管理，實現了政府職能與企業(yè)職能的分離。從1993年到1997年，行政審批制度改革的側重點在經濟領域。

⒊持續(xù)與強化時期。從上世紀90年代末到2003年，涉及經濟領域的行政審批制度變革持續(xù)進行。2001年，國務院作出行政審批制度改革的全面部署，上海緊跟中央步伐，加緊行政審批制度改革。尤其是進入新世紀以來，為積極對接和適應WTO的國際規(guī)則，改革過去那些過時的、不合理的審批制度，努力形成透明、公開、公平、法治化的行政審批制度勢在必行。上海則以“市場取向、重心轉移、強化監(jiān)督”的三大改革原則逐步推進行政審批制度改革，探索建立與社會主義市場經濟相匹配的體制機制。2001年，上海有審批事項1226項，當年取消和調整了801項行政審批事項，在企業(yè)設立、年檢、房地產建設項目審批等方面創(chuàng)新制度。與此同時，以上海浦東開發(fā)、開放為排頭兵，積極應對“入世”和加快發(fā)展市場經濟的要求，在浦東重點進行審批制度改革試點，著力把政府管理的工作重心從日常審批轉向依法監(jiān)管。這一階段上海的行政審批制度改革取得了較好的效果：從舊的審批機制向新的審批機制的轉變比較平穩(wěn)，在經濟領域，政府有所為、有所不為得到初步體現；新的管理機制初顯成效，如告知承諾制度、聯合年檢制度的推行初步達到方便企業(yè)、強化監(jiān)管的目的；行政機關辦事效率明顯提高，基本建設程序更趨向簡化、合理，一門式認定工作精簡了環(huán)節(jié)；行政審批行為更加規(guī)范、公開、透明。

⒋深入推進時期。從2003年至今，在前兩輪行政審批制度改革的基礎上，上海進一步推進行政審批制度改革，特別以2004年7月1日我國《行政許可法》正式實施為里程碑，它標志著我國行政審批走向制度化、規(guī)范化和法制化。以此為契機，上海行政審批制度改革全方位向縱深發(fā)展，改革重點不再局限于經濟領域，而是擴展到社會管理等諸多領域，陸續(xù)進行了第三輪、第四輪審批制度改革。2004年，上海按照《行政許可法》的要求，取消了本市設立的行政許可事項102項，占總數的50%。從2008年開始，上海依托市場化機制，深入推進第四輪行政審批管理制度改革，力度逐步加大。在開展行政審批清理工作中，共清理出1527個行政審批事項，其中，取消206項，調整744項，共950項，數量接近前三輪取消、調整事項數量的總和。與此同時，上海市政府提出審批制度改革目標，即“使上海成為行政透明度最高、行政效率最高、行政收費最低的地區(qū)”。

其主要做法有：⑴放松規(guī)制，實行寬松的市場準入政策。堅持市場取向原則，逐步放寬準入限制，逐步取消不合理的審批限制，致力于創(chuàng)建經濟發(fā)展的寬松環(huán)境，把行政審批的落腳點放在為經濟建設服務上來。部分審批事項改為備案制，對于一些屬于附屬性、獲取信息性的或事后監(jiān)管性的準入審批事項，逐步變審批、核準為備案制，使行政審批不再是對申請人的“賦權”或“授益”，而只是依法進行的資格審查和驗證行為。⑵優(yōu)化流程，加強部門之間的協(xié)調溝通。歸并審批環(huán)節(jié)。變以往“串聯審批、時限累加”為“并聯審批”，即采取同步交叉審批和聯合會審制度，實現同一環(huán)節(jié)的不同事項集中受理和并聯辦理。壓縮審批時限，細化流程銜接，提高辦理效率。最大限度地實現審批事項集中到中心辦理，解決了審批事項在不同職能部門之間往返的問題。⑶強化責任和監(jiān)督意識，健全監(jiān)督檢查機制。強化內部監(jiān)督制約機制，加強內部審批權的相互制衡。加強上級對下級、后一審批環(huán)節(jié)對前一審批環(huán)節(jié)的制衡，實現內部監(jiān)督。實行審監(jiān)分離，設立投訴電話和投訴信箱等內部制約方式。同時，健全外部監(jiān)督制約機制。發(fā)揮人大、政協(xié)、司法機關以及新聞媒體和群眾的監(jiān)督作用，形成多元化的外部監(jiān)督體系。⑷創(chuàng)新制度，探索行政審批新模式。深入探索行政審批制度的規(guī)范化運作模式。一方面，充分利用信息化手段實現網上審批，構建集受理、協(xié)同辦理、反饋、績效評估、監(jiān)控于一體的行政審批服務與協(xié)同處理平臺；另一方面，持續(xù)進行制度創(chuàng)新，引入“顧客導向”，設立告知承諾制、首問負責制、窗口崗位AB制、責任追究制等；積極培育獨立第三方中介組織，適度轉移某些規(guī)制職能，發(fā)揮社會團體自治的作用。

在這一階段，上海行政審批制度改革著力改變行政審批體制模式，從服務理念出發(fā)，規(guī)范行政審批行為，創(chuàng)新行政管理方式和手段，注重行政理念的更新和政府職能的轉變，改變那種對經濟與社會全面干預的管理方式，政府的審批事項和審批范圍大大收縮，審批標準和審批方式也做了適當調整。制定了統(tǒng)一受理、聯合辦理、集中辦理等制度及配套措施，降低了行政成本；完善重點領域的具體審批運作機制，發(fā)揮行政（便民）服務中心功能，使各類重復、交叉的行政審批事項得到了合理處置。確保了公共權力在有限理性框架內的規(guī)范運作。

二、從管制到服務：上海行政審批制度的理念和治理變革

政府理念革新是政府行為變革乃至行政體制變革的內在價值基石。行政審批制度改革的歷程表明，從管制到服務，這是政府從計劃體制到市場體制轉變過程中內在價值取向的深刻轉變?？v觀全球，服務行政已經成為各國政府的主流價值取向，是政府自我定位和銳意革新的內在要求，上海也不例外。從行政審批制度改革的實踐來看，其基礎理念的轉變必然導致政府的治道變革。

⒈強化以服務為核心價值的政府責任。權力與責任是一對共生的關系，但在管制型政府模式下，行政審批強化的是權力，往往會忽視與之相對應的行政職責和政府義務。上海在改革開放初期也一直強調政府模式，政府主導色彩濃厚。在管制模式下，審批機構和審批人員的官本位思想根深蒂固；審批范圍無限放大，管理領域過寬；審批方式重行政而輕法治，以批代管、重批輕管、只批不管的現象較多；行政審批缺乏效率等問題不斷出現。上海針對當時的突出問題，持續(xù)深入進行行政審批制度改革，其首要的任務是推動內在價值取向的轉變，即從管制走向服務，遵循公共服務的理念，構建服務型政府。從調整政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關系出發(fā)，重新審視政府職能。首先，上海將政府職能的定位明確為一個為全社會提供公共產品和服務的政府，植根“公共性”理念，明確政府責任。由此，大膽下放行政審批權力，大幅度精簡原來由政府承擔的經濟、社會職能。其次，強調公共行政的科學化，從原有的“包攬一切”轉換到“做市場不能做的事情，彌補市場的不足”，廓清政府的行為邊界。第三，培養(yǎng)“為民服務”的公共行政精神。在行政審批過程中，努力培養(yǎng)為人民服務的新型行政文化，逐步形成以人為本的服務理念，最大限度地排除個人權力的恣意武斷和主觀隨意性，使權力關系社會化。通過強化服務價值理念，承擔起政府應有的責任和義務。

⒉行政審批規(guī)則的服務化。從顯性層面來看，經過多輪行政審批制度改革，上海的相關規(guī)則設計正逐步“去障礙化”，而且提供了越來越多有含金量的服務內容。在以往的管制模式下，由于政府權力的強力介入和部門利益的驅動，設卡性規(guī)制層出不窮。而新一輪行政審批明確樹立“顧客戰(zhàn)略”理念，政府把普通民眾角色由被動的“被管制者”變?yōu)橹鲃拥摹邦櫩汀?。如“一口受理”梳理審批流程，取消了大量的行政性收費項目，即站在“顧客”的角度，以公民為中心，對民眾的利益負責；“并聯審批”，“集中受理”，嚴格制定服務標準，提高了行政審批效能，為公民提供全方位和高質量的服務；“陽光審批”加強了審批的透明度，將信息對“顧客”公開，接受公眾的監(jiān)督；明確落實審批的責任，樹立對“顧客”的責任意識。從隱性層面來看，規(guī)則意味著重新配置權力資源和權力關系?！耙?guī)則使組織活動慣例化，并定義了子部門間以及決策結構間的權威關系和關聯”，審批制度改革事實上就是對原有規(guī)則或慣例所形成的權力關系的變革。長期以來，審批權被看作是一種重要的、天然的政府權力，受到的制約很少，已成為政府尋租的溫床。由于審批規(guī)則的過多過濫，束縛了市場和社會的發(fā)展，使審批權背離了公共行政的根本目的。上海審批制度改革通過對一系列規(guī)則的設計，調整了權力部門之間的關系，充當“看不見的手”，設立“游戲規(guī)則”，能夠確保規(guī)則達到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管的目的。上海行政審批制度改革強調規(guī)則的服務化，其實質就是打破權力壟斷，嚴格限制權力的運用，放松規(guī)制，還權于市場和社會，把好“舵”，而不再是“劃槳”，將重心轉向服務和引導。

⒊治理主體的多元化。行業(yè)組織和社會中介機構承擔起部分規(guī)制職能，是實現行政審批制度改革的重要手段。上海對可以通過規(guī)范、公正的社會中介機構和專業(yè)機構或者行業(yè)組織自律解決的事項，改變審批方式或不再審批，以充分發(fā)揮社會主體的功能，使公共產品服務社會化。在改革中加快中介組織、私營機構、非營利組織的發(fā)展，將原來由政府做的事放手給非政府主體去完成，提高了服務質量，滿足了公眾的需要。上海先后出臺了《經濟鑒證類社會中介機構規(guī)范管理的若干意見》、《促進行業(yè)協(xié)會發(fā)展的指導意見》、《行業(yè)協(xié)會暫行辦法》、《支持行業(yè)協(xié)會發(fā)展改革若干意見》等文件，促進了社會主體的發(fā)育。上海還組建了社會團體管理局和社會服務局等機構，加大對社會組織的培育和扶持力度。一批社會中介組織的產生和運作使得政府在更高層次上實現了宏觀管理，政府管理真正做到了精簡高效。中介組織在溝通政府與企業(yè)、政府與公民、公民與市場的關系，在促進就業(yè)、培訓、教育、環(huán)保、能源等方面發(fā)揮了重要作用。它已不同于傳統(tǒng)意義上政府一元的治理模式，而是多元化的社會管理主體依法管理或參與管理，其治理思路更為開闊。

⒋行政審批制度改革的法治化。行政審批權限的領域和范圍一直是難以廓清的問題，在以往的行政審批中法律依據并不完善，一切以政府的主觀認定為準繩，導致了行政審批范圍的隨意性和彈性，當需要削減審批事項時，就進行運動式的清理，而一旦“風頭”過去，某些審批權又卷土重來。上海在行政審批制度改革過程中，以《行政許可法》的實施為契機，積極推進依法行政，促進法治政府建設，把合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求貫穿于行政審批制度改革中，對行政審批制度改革的目標、范圍、力度、方式等予以規(guī)范、調控和監(jiān)督；對行政審批改革的積極成果也予以明確和肯定；重視法律依據、法律保障和法制環(huán)境建設，推行立法專家咨詢和立法聽證制度，從長遠的角度去審視研判行政審批制度改革，從更為寬闊的法律背景去考量行政審批制度的各種要素與環(huán)節(jié)，不斷提高行政機關及其工作人員的依法行政水平，確保了行政審批沿著法治化的軌道進行。

三、對上海未來進一步深化行政審批制度改革的幾點思考

盡管經歷了多輪行政審批制度改革，但實踐中仍然存在很多問題。比如：政府職能的界定仍然比較模糊，使行政審批制度改革難有更深入的進展；行政審批的法律依據和法律保障不配套，部門利益危害公共利益，監(jiān)督不夠有力等問題始終難以解決。因此，進一步深化行政審批制度，必須總結、吸取多年改革的經驗和教訓，在服務理念、法律依據、政府職能調整、部門利益調整以及公民參與、外部監(jiān)督和評估等方面大膽突破，有所作為。

⒈以政府職能調整為核心，把握行政審批權限的范圍邊界。政府職能是政府一切活動的邏輯與現實起點。轉變政府職能是深化行政審批制度改革的前提。行政審批權來自法定的政府職能，職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權力，發(fā)揮相應作用的關鍵。多年來，上海在轉變政府職能方面雖然做了大量工作，但是政府職能轉換尚不到位，其中突出的問題就是政府職能的科學界定沒有完成，行政管理還比較多地依賴行政審批。筆者認為，作為政府職能轉變的重要步驟與方式，行政審批制度改革應始終堅持三個原則。一是堅持市場調節(jié)優(yōu)先的原則。要下決心從根本上和源頭上規(guī)范政府的權力，要深入了解和研究市場規(guī)律，防止審批權力運用的“錯位”、“越位”和“缺位”，放權于市場杠桿能調節(jié)的領域，做到“有所為有所不為”、“強其所應強，弱其所應弱”，實現政府與市場、與社會的良性互動。二是堅持社會自治優(yōu)先的原則。凡是能夠通過制定行業(yè)標準、職業(yè)行為規(guī)范、獎優(yōu)罰劣等自律機制約束同業(yè)行為的，政府就沒有必要設定審批；轉由行業(yè)組織或社會中介組織自律管理的事項，應積極穩(wěn)妥地做好移交工作。三是對應由統(tǒng)一的管理規(guī)范和強制性標準取代個案審批的事項，要制定并組織實施相應的管理規(guī)范和標準；對轉為日常監(jiān)管的事項，要采取事中檢查、事后稽查處罰等辦法，加大監(jiān)管力度。同時，要科學研究和分析政府職能調整后對于組織機構乃至對審批權限帶來的深遠影響，要組織各方力量進行綜合性研究，從政治、經濟、法律的層面思考，重視復雜環(huán)境下各種因素的多變性，尤其要考慮到政策執(zhí)行鏈條中可能出現的各種問題，密切關注職能調整后的效果，建立行政糾錯機制，確保審批權限的邊界范圍科學、合法、合理。

⒉以設立行政審批程序法為依托，提高行政審批的制度化水平。亨廷頓在《變動中的社會秩序》中提到：“任何政治體系的制度化水平都表現在其組織和程序的適應性、復雜性、自治性和一致性上?！庇终f，“一個組織越有統(tǒng)一性和內聚性，它的制度化水平也就越高，組織越是不統(tǒng)一，它的制度化水平也就越低”。行政審批制度改革走到今天，已經進入到深水區(qū)，大量尚未觸動的問題涉及到行政組織內部對于新規(guī)則的共識是否達成，如果行政組織內部缺乏統(tǒng)一的動員、協(xié)商和共識，那么，行政審批制度改革就會存在掣肘的可能，就會流于形式，帶來不穩(wěn)定性，并始終處于低水平的制度化狀態(tài)。因此，有必要在兩個方面做出努力。一是要設立專門的常任機構對行政審批制度改革進行全方位綜合研究、組織和協(xié)調。行政審批制度改革是對社會轉型期環(huán)境變化的應對，雖然目前已經削減了大量滯后的、不合理的審批事項，但是，針對審批權限的研究還不夠，特別是隨著經濟社會的發(fā)展，新的問題還會不斷出現的現象，行政審批不僅要削減舊有的規(guī)則，同時也面臨建立新的有效的規(guī)則的問題，否則，市場監(jiān)管就會存在空白。因此，必須建立專門機構負責調查和審核現有的審批項目，并對新設項目進行研究和批準。二是制定行政審批程序法，建立審批權的產生機制。要對行政審批立項作科學分析，嚴格遵循行政審批程序法，使審批權力是非人格化的、明確的、可預期的。目前，還有相當一部分審批權是由各部門出臺的行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件確立的，也就是說，一個部門只要頒布一個文件，就可宣稱自己擁有一項審批權。因此，該不該設立審批權限？如何設立？要經過那些程序？必須通過立法予以保障。即每一項政策、法規(guī)從出臺、運行到廢止的過程必須有法律依據和規(guī)范的法律程序，這樣，才能提高行政審批的制度化水平。

⒊以部門利益平衡與調整為重點來化解行政審批制度的執(zhí)行難題。行政審批制度改革在實踐中最突出的問題是“壓縮—反彈—再壓縮—再反彈”，放權與收權帶有隨意性，往往“按下葫蘆浮起瓢”，難以“根治”。行政審批項目仍然過多過濫，其根本原因在于部門利益的阻礙。美國前總統(tǒng)華盛頓曾說過：只要對人的本性略知一二，我們就會相信，就人類的絕大多數而言，利益是指導原則；幾乎每一個人都或多或少受到利益的影響。行政審批權力是部門權力最為直接的、集中的、重要的表現形式，也是部門設卡尋租，利用自由裁量權謀取部門利益甚至個人私利的途徑。因此，平衡與協(xié)調部門利益是行政審批制度改革的重點。實現“行政審批權與部門利益脫鉤”是保證執(zhí)行順暢的有效途徑。為此，一方面要增強審批的透明度，擴大公開尺度，公開法律依據，縮小行政審批自由裁量權的余地，實現“陽光審批”；另一方面，要繼續(xù)綜合協(xié)調各部門利益，使職能調整、機構撤并先行，然后再設計審批流程。此外，還要加強對行政審批權的制約，預防和懲治并舉。嚴格執(zhí)行權力與利益脫鉤，實行審批與收費相分離的制度。

⒋以公民參與監(jiān)督和外部評估來促進行政審批制度績效的提升。如何衡量行政審批制度改革的績效，用什么來衡量，不應由政府自己說了算，而應該由行政相對人乃至全社會做出評價，這才是有效促進政府審批效率提升的監(jiān)督方式。目前，政府以外的公民監(jiān)督和評估制度仍然缺失，即使公民有參與監(jiān)督的愿望，但往往苦于監(jiān)督渠道較少和信息不對稱而無法參與。因此，政府在深入推進行政審批制度改革的過程中，首先，應拓寬渠道，提高政府工作透明度，進一步完善政府信息披露制度。各項政策要在群眾容易獲得信息的渠道中及時披露，減少暗箱操作；流程要從“顧客”的需要來設計，而不是根據部門的需要，否則就是本末倒置；編制審批工作流程圖公開審批事項，實行陽光作業(yè)，防止違規(guī)操作。其次，要建立科學合理的績效評估機制?？冃гu價的指標設計必須加入公民的意見，通過網絡公開征求建議或公民列席政府相關工作會議都是可行的辦法，同時，還要注重分析行政審批的效益成本，其目的就是從“顧客”的角度重新審視審批績效，關注運行方式和效果，而不是僅僅以削減的數字或數量百分比來衡量績效。最后，要建立起經常性的外部動態(tài)監(jiān)管機制。采取監(jiān)管對象、監(jiān)管時間不定期變動等手段實現長期性、隨機性的有效監(jiān)管。

［1］（美）詹姆斯·馬奇，馬丁·舒爾茨，周雪光著．規(guī)則的動態(tài)演變［M］．上海人民出版社，2005．

［2］（美）塞繆爾·P·亨廷頓．變動社會的政治秩序［M］．上海譯文出版社，1988．

［3］傅思明．行政審批制度改革與法制化［M］．中共中央黨校出版社，2003．

［4］丁茂戰(zhàn)．我國政府行政審批治理制度改革研究［M］．中國經濟出版社，2006．

［5］段龍飛．我國行政服務中心建設［M］．武漢大學出版社，2007．

［6］張富．公共行政的價值向度［M］．中央編譯出版社，2007．

［7］陳奇星．上海政府職能轉變與政府管理體制創(chuàng)新研究［M］．上海三聯書店，2009．

［8］屠啟宇．謀劃中國的世界城市——面向21世紀中葉的上海發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］．上海三聯書店，2008．

［9］林躍勤．“審批崇拜”仍待破解［N］．人民日報，2009－02－17（10）．

（責任編輯：高靜）

Changing Patterns of Governance Based on the Public Service Concepts——The Practice and Reflection on the ShangHai Government Reform of the Administrative Review and Approval System

Hu Qin

The Public Service Concepts are the corn value orientation of the administration，which is the common sense．Based on the concepts，the Patterns of Governance and the behavioral logic are changing slowly．This article is made a preliminary analysis of characteristics and objective laws on the Shanghai Government Reform of the Administrative review and approval System reform，which is the most important right of government intervention，and also has a further depth reflection of the path of the administrative approval system reform in the future．

reform of the administrative review and approval system；public－service；changing patterns of governance

D630．1

A

1007－8207（2010）07－0013－04

2010－04－16

胡琴（1976—），女，上海市寶山區(qū)委黨校講師，管理學碩士，研究方向為公共政策分析、行政倫理、公共人力資源。