□ 倪超英

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

發(fā)達國家政府績效評估經(jīng)驗對我國的啟示

□ 倪超英

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

隨著我國政治體制改革的不斷深化，政府績效評估作為行政管理制度的有效工具，必須以公務員績效考核制度為基礎。本文結(jié)合西方發(fā)達國家政府績效評估的實踐及其經(jīng)驗，分析了目前我國政府績效評估的不足及其成因。認為，公務員是創(chuàng)造政府績效的重要載體，公務員考核制度的完善是政府績效評估得以順利開展的前提。因此，提高公務員隊伍整體素質(zhì)是我國政府績效評估工作中一個亟待解決的問題。

績效評估；公務員素質(zhì)；西方發(fā)達國家

政府績效，西方國家又稱之為“公共生產(chǎn)力”、“國家生產(chǎn)力”、“公共組織績效”、“政府業(yè)績”、“政府作為”等，指的是政府在社會管理中的業(yè)績、效果、效益及其管理工作和效能，是政府在行使其職能、體現(xiàn)其意志過程中表現(xiàn)出的管理能力。很顯然，政府的績效是由人來創(chuàng)造的，沒有人（公務員）來創(chuàng)造就沒有政府績效，也就談不到績效管理與評估。與西方國家相比，目前我國政府績效的研究大多停留在價值的選擇和探討上，很少有人提出一整套的評估體系。究其原因，除了起步較晚外，一個最根本問題就是我國政府公務員的整體素質(zhì)與西方發(fā)達國家的公務員相比還有一定的距離，在政府績效的創(chuàng)造上還存在較大的差距。因此，探討和研究國家公務員績效管理策略，提高公務員隊伍整體素質(zhì)是一個亟待解決的課題。

一、國外政府績效評估的主要做法

目前，西方各主要國家都在政府管理和市政管理中實行了績效評估的技術(shù)和方法，績效評估的理論方法和技術(shù)已成為一種世界性的潮流。

⒈將全面質(zhì)量管理的理念融入績效評估。確立以質(zhì)量為核心、以顧客為向?qū)?、以服務為目標的績效目標的績效評估模式。20世紀90年代，全面質(zhì)量管理引入公共行政領域，其核心特征是顧客信息反饋與評估、雇員參與質(zhì)量改善、目標管理等等。它強調(diào)顧客導向在公共行政活動中的質(zhì)量與效果。

⒉以公共支出評價為手段，注重政府績效審計。加強對政府公共支出的評價是當代政府改革的重要內(nèi)容。公共支出評價是隨著績效評估和績效預算而出現(xiàn)的，是政府公共管理的重要工具之一。公共支出評價就是評估政府支出是否有效，效果在哪里，在哪些方面應當繼續(xù)改革，以進一步提高績效。在支出評價中，可以及時發(fā)現(xiàn)政府工作漏洞并加以改進，同時，重視發(fā)揮獨立審計機構(gòu)在政府績效評估中的作用。

⒊ 注重政府績效評估的法律體系建設。西方發(fā)達國家在全面實施政府績效評估過程中，十分注重用法律手段規(guī)范績效評估工作。如英國，1983年頒布了《國家審計法》，把審計與中央政府資金的職責和權(quán)限授予了主審計長，并規(guī)定成立國家審計署以確保主審計長履行其職責，首次從法律的角度表述了績效審計。

⒋注重完善政府績效評估的指標體系。美國政府早在20世紀40年代就著手構(gòu)建政府績效評估體系。20世紀60年代，美國會計總署率先把對政府工作的審計重心從經(jīng)濟性審計轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟性、效率性和效果性并重的審計（即3E審計）后又擴展到“5E審計”。2002年，美國總統(tǒng)管理及預算辦公室提出了針對聯(lián)邦行政機關和部門的通用績效指標，為五個跨部門的政府職能制定了統(tǒng)一的評價指標或稱“通用衡量標準”。在2003年預算中，總統(tǒng)管理與預算辦公室制定了評價制度（紅、黃、藍）來評價聯(lián)邦行政機構(gòu)執(zhí)行總統(tǒng)管理議程的工作成果。

⒌注重建立政府績效評估的制度體系。西方國家在實施績效評估過程中，注重將政府戰(zhàn)略規(guī)劃與績效管理過程結(jié)合起來，力求形成制度化、規(guī)范化的績效評估體系。如1993年，美國政府頒布了《政府績效和結(jié)果法》，要求聯(lián)邦政府各機構(gòu)制定5年戰(zhàn)略規(guī)劃，制定實現(xiàn)目標的績效評估年度計劃，定期測定部門工作績效并向國會和公眾提出績效報告。1993年8月3日，在時任總統(tǒng)克林頓大力支持并在美國與預算局（OMB）和國會的推動下，《政府績效和結(jié)果法》順利通過立法，從而使美國政府績效評估走向了制度化軌道。另外，許多國家將績效評估與公共預算改革結(jié)合起來，推廣績效預算管理。改革的方向是在資金分配上強化績效，將公共預算撥款與各機關單位的績效聯(lián)系起來，按效果而不是按投入撥款；在公共預算執(zhí)行上將效果與撥款掛鉤，根據(jù)績效來分配預算。同時，在公共預算管理過程中，變傳統(tǒng)的“過程管理”為“結(jié)果管理”，對績效好的部門給予獎勵，對于指標完成不好的部門則在會議中公布、撤消、削減，直至取消這些公共預算。目前，世界上已有英國、日本、加拿大等近50個國家采用了績效預算。

⒍注重績效評估方式多元化。在績效管理實踐中，國家績效評估的主體逐步多元化。在評估過程中，已由單純的政府機關內(nèi)部的評價逐步發(fā)展到由社會機構(gòu)進行評估。如美國的民間機構(gòu)錫拉丘茲大學坎貝爾研究所，該所自1998年以來長期與美國《政府管理》雜志合作，每年對各州或市的政府績效進行評估并發(fā)布評價報告，引起了政府和民眾的廣泛關注。2001年1月，日本設立了政策評價和獨立行政機構(gòu)評價委員會，對行政評價局實行政策評價，并將意見提交給總務省和郵政省等部門。這一委員會由民間的獨立專家組成，而行政評價局則充當政策評價和獨立行政評價秘書處。20世紀90年代以來，有關質(zhì)量和顧客滿意度指標在評估體系中大幅度增長，加拿大等國家還進行了大范圍的政府顧客滿意度調(diào)查，將提升顧客的滿意度作為政府績效的目標。

二、國外政府績效評估的主要經(jīng)驗

一是建立了全面合理的績效考核標準。美國是典型的采用工作標準考績制的國家，通過職位分析，規(guī)定每個職位必須完成的工作數(shù)量、質(zhì)量、時限、方法等，然后針對不同的職位制定相應的考核標準。例如，針對不同工作訂立不同工作標準。規(guī)定處理工作時，在姿態(tài)、儀態(tài)、精神、言辭等方面都應達到相關要求。

二是劃分了多層的考核等級。國外公務員考核的等級以五等居多，如英國、法國、日本、加拿大等許多國家公務員的考績等次分為ABCDE或優(yōu)、良、一般、及格、不及格五個等級次。德國公務員考績分為特優(yōu)、良好、較好、一般、及格、不及格和差共七個等級。

三是制定嚴格的考核程序。英國公務員的考核，首先是由人事部門擬定考察報告表，包括：現(xiàn)有職務、被考核人能力分析、訓練需求、調(diào)整工作的看法、晉升的可能性、發(fā)展?jié)撃?、綜合考評、復評報告等內(nèi)容，然后，將考察報告表下發(fā)至公務員的直接主管，由直接主管負責對下屬公務員進行初評，初評結(jié)束后，再由上一級主管復評，在復評前，上一級主管通常要與被考績?nèi)嗣嬲劊p方就工作本身、工作改進及如何履行職責等方面的問題交換意見，取得共識，最后，上級主管才在考察報告上注明對考核結(jié)果的復評意見。美國對公務員的考績也要經(jīng)過被考核人的直接上級初評，本單位的負責人復評兩個流程，以保證考核結(jié)果的公正性。

四是采取靈活多樣的的考核方法。在美國，主管要看下屬的平時表現(xiàn)，是否有缺勤、遲到，是否遵守日常辦公規(guī)則等，而且每三個月作一次考核檢查，并評出等次。英國除了一年一度通過填寫考察報告表的方式對公務員進行考核外，還有一種叫做“職業(yè)發(fā)展面談“的考核方式。面談通常由人事部門主持，每三到五年舉行一次，目的是通過了解公務員的抱負、喜好、資質(zhì)等方面情況，進一步發(fā)現(xiàn)和挖掘公務員的潛能，保證人盡其才。

五是強調(diào)通過考核結(jié)果的應用。美國一貫強調(diào)“擇優(yōu)晉級“的原則，考核為特別優(yōu)異者提升工資，考核為不滿意者，要按其程度分別予以減薪、降級、免職等處分。在英國，公務員績效評估后，將根據(jù)被評定的檔次，有目的的選送公務員參加學院培訓，使其在限定時間內(nèi)掌握一定的知識技能，為更好地完成本職工作和將來的升遷打下基礎。這樣，公務員的績效考核與個人的發(fā)展前途和物質(zhì)利益結(jié)合起來，既降低了考核的敏感性，又有利于激勵被考核者。

三、國外政府績效評估經(jīng)驗對我國的啟示

我國政府績效評估水平與西方發(fā)達國家相比存在較大的差距，根本原因在于公務員的素質(zhì)以及對其進行績效考核的制度。既然人才資源是第一資源，那么公務員隊伍就是政府管理工作中的第一資源。因此，從宏觀的社會環(huán)境分析，只有政策先行，以政策保證人才、以人才支撐經(jīng)濟、以經(jīng)濟發(fā)展再度促動下一輪更優(yōu)惠的政策，才能形成社會進步的高速運轉(zhuǎn)。同樣道理，在政府行政管理工作中，只有研究制定出考核公務員績效的良好策略，以此促使具有高素質(zhì)的公務員隊伍產(chǎn)生，以高素質(zhì)的公務員隊伍推動政府績效評估，以政府績效評估的發(fā)展促成更完善的公務員考核策略的產(chǎn)生。以此形成三者互動、平衡支撐、協(xié)調(diào)同步、良性循環(huán)的運行機理，政府的行政管理工作才能開展得更好，政府的績效評估才能進入高度發(fā)展的新階段。因此，借鑒西方國家的經(jīng)驗，完善我國公務員績效考核制度，提高其整體素質(zhì)，是我國政府績效評估工作必須解決的重大課題。

［1］中華人民共和國公務員法［Z］.人民出版社，2005.

［2］中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定［M］.人民出版社，2004.

［3］尼古拉斯·亨利.公共行政管理事務［M］.中國人民大學出版社，2002.

［4］卓越.政府績效管理導論［M］.清華大學出版社，2006.

［5］李志偉.比較公務員制度［M］.中共中央黨校出版社，2004.

［6］阿里哈拉契米，政府業(yè)績與質(zhì)量測評［M］中山大學出版社，2003

［7］科斯等.制度、契約與組織——從新制度經(jīng)濟學角度的透視［M］.經(jīng)濟科學出版社，2003.

［9］孟凡仲.國家公務員績效考核制度建設及實施［M］.吉林人民出版社，2006.

（責任編輯：王秀艷）

The Revelations from Experiences of the Performance evaluation in the Government of Developed Countries

Ni Chaoying

With the deepening of China＇s political reform，government performance evaluation system as an effective tool for the administration，must be based on Civil Service performance appraisal system.In this paper，the Government Performance Evaluation of Western developed countries，the practice and experience，analysis of the current lack of government performance evaluation and its causes.This paper argues that the civil service is to create an important carrier of government performance，the civil service examination system is highly developed to promote Government Performance premise.Therefore，improving the overall quality of the civil service is the performance evaluation of our government an urgent problem.

performance evaluation；experiences；revelations；developed countries

D630.1

A

1007－8207（2010）04－0043－02

2010－01－08

倪超英 （1958—），女，吉林榆樹人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）社會學教研部副教授，研究方向為政府管理。