□王 軍，李昌文

（⒈安徽省委黨校，安徽合肥230022；⒉安徽省肥東縣人民檢察院，安徽合肥231600）

被辭退事業(yè)編制職工訴訟類型選擇

□王 軍，李昌文

（⒈安徽省委黨校，安徽合肥230022；⒉安徽省肥東縣人民檢察院，安徽合肥231600）

機關單位辭退事業(yè)編制職工在一般情況下應歸于民事關系，適用人事仲裁和民事訴訟程序解決。但是，當人事部門介入該關系后，性質就有可能發(fā)生變化。由于人事部門介入機關單位辭退事業(yè)編制職工的形式不同，又分為內部程序與外部程序，當內部程序介入時，人事部門不應對外成為責任主體，即便人事部門的行為被非正常外化仍然如此，因而不能成為行政訴訟的被告。

事業(yè)編制職工；人事部門；辭退；行政訴訟

【案例】某鄉(xiāng)政府認為其下屬的鄉(xiāng)廣播站事業(yè)編制職工長期不上班，遂經過開會研究，決定將其辭退。根據《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術人員和管理人員暫行規(guī)定》第5條（以下簡稱《暫行規(guī)定》），該鄉(xiāng)政府發(fā)函給區(qū)人事局征求意見，區(qū)人事局復函同意。該鄉(xiāng)政府遂將區(qū)人事局給該鄉(xiāng)政府的復函復印交給了被辭退職工。該職工不服，以區(qū)人事局的復函為標的，以區(qū)人事局為被告提起了行政訴訟，法院受理了該案，引起爭議。

這個案件實質問題是該案件是否屬于行政訴訟受案范圍問題，歸根到底是內部和外部行政行為的劃分標準問題。

關于內部與外部行政行為的劃分，雖然許多學者提出了質疑，認為該劃分是沿襲法、德原來的做法，不利于對利害關系人權利的保護，應該修改。但是，畢竟修改不是一個簡單的判斷，在目前，尚沒有修改或者將來行政訴訟法雖然修改，但是，如果沒有對該問題作出變更的情況下，該實務問題仍然必須解決。

一、被辭退事業(yè)編制職工在正常情況下不能對人事部門提起行政訴訟

⒈事業(yè)編制職工的人事關系之結構。目前，我國在事業(yè)單位、機關單位內部都有事業(yè)編制職工，該職工首先與其所在的法人單位存在人事關系，這一點應沒有異議。與企業(yè)單位工作人員不同，事業(yè)編制人員還受到人事部門的管理，有些工資標準、職稱由人事部門核定，進入和辭退都要經過人事部門的備案。如《暫行規(guī)定》第5條所規(guī)定的就是事業(yè)單位在辭退職工時需要到同級人事部門備案。甚至有些地方還規(guī)定了人事部門對事業(yè)編制職工人事問題的批準權。上述不同的做法在辭退過程中會產生不同的法律效果，突出的一個問題就是，如果對辭退不服，被辭退人能夠提起何種訴訟，這將直接取決于該辭退行為的性質。

根據《暫行規(guī)定》，事業(yè)單位與其事業(yè)編制職工之間是直接的人事關系，應該由該事業(yè)單位對該職工出具《辭退證明書》，發(fā)生爭議的，首先由被辭退人以其單位為被申請人到當地人事部門提起人事爭議仲裁，對人事爭議仲裁不服的，雙方都可以向有管轄權的法院提起民事訴訟。因此，“事業(yè)單位人事爭議案件屬于廣義的民事案件范圍，程序上當然適用《民事訴訟法》?！保?］目前，較為容易引起爭議的問題是，機關單位的事業(yè)編制職工被辭退應該適用哪個規(guī)定，性質如何。目前，機關單位辭退事業(yè)編制職工沒有專門的法律規(guī)定，全國機關單位辭退事業(yè)編制職工都是適用《暫行規(guī)定》。雖然該《暫行規(guī)定》所確定的主體是事業(yè)單位與事業(yè)編制職工，但是，由于法律規(guī)定的缺乏和相關問題必須得到處理，全國沿用這一規(guī)定的實踐目前應該受到尊重。

我們似乎不能簡單地說，人事部門與該事業(yè)編制職工之間不存在人事關系。由于眾所周知的事實，機關事業(yè)單位的正式編制職工的考核、辭退等人事工作都受到相關人事部門的管理，雖然這種關系間接存在，但不能說沒有。所以，機關事業(yè)單位與事業(yè)編制職工之間形成外在的、直接的人事法律關系，而人事部門通過該單位與事業(yè)編制職工之間形成內在的、間接的人事關系，與機關單位一起構成人事管理關系的完整法律關系鏈條，不可或缺?！皣彝ㄟ^編制管理實現對事業(yè)單位人員的配置和調控，按照編制進行核算撥款。實行國家統一、規(guī)范的工資制度?！保?］

⒉機關單位與其被辭退事業(yè)編制職工人事關系之性質。由目前立法者對機關人事管理的基本理念來看，也并沒有將這種人事合同關系視為行政管理關系。這一點在《公務員法》中對聘用制公務員的規(guī)定中可以印證?！豆珓諉T法》第100條：國家建立人事爭議仲裁制度……聘任制公務員與所在機關之間因履行聘任合同發(fā)生爭議的，可以自爭議發(fā)生之日起60日內向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。當事人對仲裁裁決不服的，可以自接到仲裁裁決書之日起15日內向人民法院提起訴訟?！备鶕缎姓V訟法》的規(guī)定，法律規(guī)定的仲裁不屬于行政訴訟受案范圍，所以，該訴訟只能是民事訴訟。從上述規(guī)定可以看出：立法者主張機關單位（包括行政機關）與聘用制公務員之間簽訂的合同屬于民事合同而不是行政合同。事業(yè)編制職工的情況與此相同，至少性質是一樣的。所以，機關單位與其職工，無論這個職工是公務員身份還是事業(yè)編制身份或者是聘用制其他人員之間形成人事關系只能是平等主體之間的民事性質。

⒊人事部門與被辭退事業(yè)編制職工之間常態(tài)下的關系之性質。由于人事部門在辭退事業(yè)編制職工過程中存在備案和審批行為，往往被認為是實際產生效果的、外部的、具體行政行為。目前，有一種觀點認為，判斷一個行政機關的行為屬于外部還是內部的標準是：看這個行為是否產生了對外效果。筆者把它稱為效果標準。

但是，我們只要仔細分析最高人民法院的相關解釋就可以得出最高人民法院的基本觀點?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第19條的內容：“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關為被告?！备鶕晦o退人的標準，真正最終產生效果的行為是審批機關作出的，下級行政機關實際無權作出最終的決定。根據效果論者的觀點，審批機關就應該是適格被告。但是，最高人民法院顯然反對這種觀點，而是主張以對外發(fā)生法律效力的文書上署名的行政機關為被告。據此可以得出以下結論：首先，上級對下級的批復是內部行為，不能對該內部行為提起訴訟。其次，相對人可以提起訴訟的標的是對外發(fā)生法律效力的文書，什么是對外發(fā)生法律效力的文書，顯然，這個文書的性質是對外的，其對象是對外的，并且這樣的文書要蓋章署名，對外蓋章署名是標注責任承擔的性質。故此，我們可以得出這樣的結論，最高人民法院對于行政行為的內、外部區(qū)分標準是形式標準。在人事局辭退機關單位事業(yè)編制職工的案件中，應然的辭退通知應該由該職工所屬的機關單位簽發(fā)，被辭退人不應該根據效果論對人事部門內部的答復、批復、備案等行為提起行政訴訟。

二、《行政訴訟法》第12條第3款所引起的困惑及正讀

⒈司法實踐中對《行政訴訟法》第12條第3款規(guī)定以及最高人民法院相關解釋的認識。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第3款規(guī)定，人民法院不受理行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟。該規(guī)定被理解為內部行政行為不屬人民法院行政訴訟受案范圍。而后，2000年3月10日起實施的《行政訴訟法解釋》第4條對行政訴訟法第12條第3款規(guī)定的“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”作出了解釋，即是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。該《解釋》既擴大了《行政訴訟法》所規(guī)定的范圍，同時又似乎縮小了《行政訴訟法》所規(guī)定的受案范圍。稱其擴大范圍，是因為該《解釋》將“獎懲、任免等決定”擴大到了所有“涉及到該行政機關公務員權利義務的決定”；稱其縮小范圍，是因為該《解釋》將“行政機關工作人員”縮小到了“該行政機關公務員”。就后者而言，乍看起來，似乎行政機關做出的涉及到事業(yè)編制職工的決定就不屬于該條款排除范圍之列。因此，行政機關對其事業(yè)編制人員的辭退應屬于人民法院行政訴訟受案范圍。在司法實踐中，這一做法已經被一些法院所采用并產生了實際法律效果。

⒉對上述觀點的評價。筆者以為，上述認識是錯誤的。首先，該《解釋》只是排除了行政機關對其公務員的決定提起行政訴訟的可能性，并沒有說行政機關對其事業(yè)編制或者其他人員的決定都可以提起行政訴訟。行政訴訟的前提是公權力的存在，行政機關辭退事業(yè)編制職工是基于人事合同關系而做出的，并非出于公權力關系。反過來說，如果該情形被視為公權力的運用從而提起行政訴訟，那么，行政機關聘用的臨時人員之解聘、辭退也應該會產生行政訴訟。但是，在我國的干部制度中，與行政機關相同的黨的機關、人大機關、政協機關、法院、檢察院等無論辭退的是公務員還是事業(yè)編制職工，亦或是臨時聘用人員都屬人事爭議仲裁和民事訴訟，行政機關辭退公務員與上述單位的法律后果和處理方法相同，唯獨行政機關辭退非公務員，在所有的環(huán)境都不變的情況下，產生了孤零零的行政訴訟，這是不符合我國人事管理制度的。其次，根據前述結論，行政機關與事業(yè)編制職工之間簽訂的合同應該屬于民事合同，而不是行政合同。所以，辭退問題是一個單位的內部人事關系，適用平等主體之間的法律規(guī)定。

目前，許多法院都是按照這一思路進行審判的。如徐衛(wèi)星因與被申請人鄭州市公安局人事爭議糾紛一案，經河南省高級人民法院（2009）豫法民提字第73號最終定案，該案的性質就是民事訴訟。該案是以作出辭退決定的鄭州市公安局為被告，以其下屬保安公司中一位被辭退的事業(yè)編制人員為原告所進行的審判。［3］

所以，行政機關辭退事業(yè)編制職工或者其他非公務員職工都應該是該行政機關與該事業(yè)編制職工之間的平等主體之間的民事關系。由該行政機關對外出具辭退手續(xù)，并向人事部門備案。人事部門在這個程序中，與被辭退人不發(fā)生直接的法律關系，因此，不能作為該類訴訟的被告，更不是行政訴訟的被告。

三、人事部門與被辭退人員關系的變異

目前，在司法實踐中，大致發(fā)生兩種變異情形：

⒈一種是人事部門直接對擬被辭退事業(yè)單位的事業(yè)編制人員下達辭退通知。該情形往往來源于地方的不當規(guī)定以及人事部門的不當理解。葉訓祥不服福清市人事局辭退教師決定案就是其中較為典型的例子。該案件是因為福清市人事局直接出具辭退文書將葉訓祥辭退而導致的行政訴訟。筆者認為該案件可以提起行政訴訟的原因并不在于被辭退人葉訓祥不是公務員而不符合最高人民法院對《行政訴訟法》第12條第3款的解釋，而是因為被辭退人并不隸屬于任何一個行政機關，他只是和學校存在直接的民事上的權利義務關系。如果要辭退，也需要學校直接向被辭退人下達通知，而不是由人事部門作出。人事部門越出行政的界限向被辭退人發(fā)出辭退文書，致使人事部門備案權力在行使過程中被異化，不僅如此，該權力還因超出行政機關的界限而被外化，直接導致該行為具有了具體行政行為的全部要件，因此，對該人事部門的辭退行為提起行政訴訟應屬于人民法院的受案范圍。福州的案件也正是因此而被受理的，是應該予以肯定的。

⒉另一種是人事部門直接對機關單位事業(yè)編制人員下達辭退通知。按照《行政訴訟法》第12條第3款的解釋，該事業(yè)編制職工雖然從行政隸屬關系上屬于行政機關或者其他機關，但是，由于他（她）的身份不是公務員，所以不屬于行政訴訟排除范圍之列。按此邏輯一些地方法院可能會將行政機關辭退其事業(yè)編制人員視為行政訴訟受案范圍。

一種觀點認為，行政訴訟受案的排除范圍是非此即彼的關系。只要是行政機關的行為，又不是行政訴訟法及相關解釋排除事項，就屬行政訴訟受案范圍。因此，根據《行政訴訟法》第12條第3款之規(guī)定和最高人民法院的相關解釋，機關單位的事業(yè)編制職工被人事部門辭退屬行政訴訟受案范圍。另一種觀點認為，內部人事處理行為的“內部”應界定為“機關系統之內”。人事部門超越其人事權限，越過事業(yè)編制職工所在機關單位直接向該職工簽發(fā)辭退通知等文書，該行為并不足以形成外部關系，從而導致人事部門的行為構成具體行政行為。因為具體行政行為的基本要件之一就是該行政行為是外部行政行為。而在上述情形之下，人事部門的行為并沒有構成外化。他們認為，機關關系具有特殊性。我國機關權力并非超越法人之外即構成該權力的外化。機關單位不同于其他社會組織，每一類機關單位構成一個系統，并在干部人事制度上共同構成一個大系統。如監(jiān)察部門對各機關單位內部工作人員的處分，就不能視為外部行為。正是基于機關單位人事關系的特殊性，機關單位系統內的人事行為都不是外部行為。另外，行政機關與其事業(yè)編制職工之間簽訂的關系屬于民事合同關系，不是公權力下的行政合同關系。因此，此類行為不是具體行政行為，不屬人民法院行政訴訟受案范圍。

筆者以為，根據最高人民法院對《行政訴訟法》第12條第3款的解釋，以下因素應納入考慮范疇。首先，事業(yè)編制職工不是公務員，不屬于該法第12條的排除之列；其次，人事部門與該事業(yè)編制職工之間沒有合同關系，該職工與其所屬的機關單位之間存在合同關系，所以，人事部門與該機關單位內部的事業(yè)編制職工之間的關系不是內部關系；人事部門屬于行政機關，行政機關對外部的人員簽發(fā)了具有影響其權力義務內容的文書。因此，上述行為應該屬于具體行政行為，在這種情況下，可以人事部門為被告提起行政訴訟。那種認為人事問題屬于一個大系統，在系統內均為內部行為的認識不符合現代法治精神和社會發(fā)展趨勢，忽視了法人單位的人事處理在法律上的主體地位，筆者以為不可取。

所以，行政機關直接辭退職工應該屬于行政訴訟受案范圍。

四、篇首案例的結論

在解決了上述基本問題之后，篇首提出的案例的解決辦法就基本浮出水面了。

⒈案例的應然關系和性質。篇首案例涉及到三個主體兩層關系。即區(qū)人事局、鄉(xiāng)政府、被辭退人三個主體。兩層關系是區(qū)人事局與鄉(xiāng)政府之間的備案關系，鄉(xiāng)政府與被辭退人之間的人事關系，本案中表現為辭退關系。這是根據《暫行規(guī)定》得出的必然結果，正常情況下，如果各主體依據該《暫行規(guī)定》做出行為，應該是這么一種情形：鄉(xiāng)政府發(fā)給被辭退人辭退手續(xù)是外在行為，將辭退問題報區(qū)人事局備案是內部行為。如此，發(fā)生的訴訟只能是被辭退人與鄉(xiāng)政府之間的民事訴訟。

⒉上述關系在具體案例中的變異。上述案中，三個主體沒變，兩層關系中的第一層關系也沒變，但是，鄉(xiāng)政府沒有將蓋有自己印章的辭退手續(xù)發(fā)給被辭退人，而是將區(qū)人事局對其備案《復函》復印給了被辭退人。于是，這一變化后的關系屬何性質就成了判斷本案性質的關鍵。很顯然，鄉(xiāng)政府不是《復函》的制作者，替他人完成一定行為屬于法律上的代理性質。根據法律的基本規(guī)則，有效的代理行為必須符合以下幾個條件之一：⑴法律規(guī)定；⑵他人委托；⑶他人事后追認。這三種情況都沒有發(fā)生。根據法律的一般規(guī)則，代理人無權代理的，其行為后果自己負擔，也就是視為他自己的行為。所以，本案中鄉(xiāng)政府將《復函》復印給被辭退人的行為等同于他自己蓋章發(fā)出的手續(xù)，不能由區(qū)人事局承擔后果。

⒊被辭退人不能以人事部門為被告提起行政訴訟。人事局的函件不是發(fā)給被辭退人的正式文書，也沒有合法完成它的外化。根據前述分析，這應該屬于未外化的內部行為，不具有法律上的對外效力，因此，以該內部復函為標的，以作出復函的區(qū)人事局為被告提起的訴訟不符合行政訴訟受案范圍，而應該以鄉(xiāng)政府為被告提起民事訴訟。

［1］杜開顏．事業(yè)單位人事爭議案件審理中相關問題研究［J］．法律適用，2007，（04）．

［2］朱達明，任玉梅．我國事業(yè)單位人事關系存廢論爭的借鑒與啟示（上）［J］．上海企業(yè)，2007，（10）．

［3］徐衛(wèi)星與鄭州市公安局人事爭議糾紛再審案［EB／OL］．http：／／www．fsou．com／html／text／fnl／1176266／117626692．html．

（責任編輯：徐虹）

What Kind of Lawsuit Can Be Chosen for the Fired Employee Served in Government

Wang Jun，Li Changwen

Under average conditions，the fired employee served in government has the right to file a lawsuit of civil character．It’s controversial that what kind of lawsuit can be chosen when the employee was fired by the personnel department directly or indirectly．This article’s opinion is that when the personnel department which carries out its duty through inner procedure cannot be the defendant when the fired employee files a lawsuit ofadministrative character which shouldn’t be accepted by court．

employee；personnel department；fire；administrative proceedings

D925

A

1007－8207（2010）09－0094－03

2010－06－11

王軍（1970—），男，安徽阜陽人，安徽省委黨校法學部副教授，研究方向為行政法、行政訴訟法；李昌文，男，安徽長豐人，安徽省肥東縣人民檢察院檢察長。