吳淑娟 五邑大學

建立WTO集體報復制度的可行性

吳淑娟 五邑大學

報復措施是 WTO爭端解決機制（Dispute Settlement Mechanism）中的最后手段。然而該措施存在不如人意之處，因此有些國家向GATT和WTO提出過集體報復的設想。本文擬通過研究集體報復制度提出的背景、借鑒聯(lián)合國的集體報復制度，探討建立WTO的集體報復制度的可行性。

一、提出建立集體報復制度的背景

WTO報復措施是指如果有關成員未能使被認定與一適用協(xié)定不一致的措施符合該協(xié)定，或未能按照《關于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the SettlementofDisputes，簡稱DSU）第21條第3款確定的合理期限內符合建議和制裁，則該成員應當與有關成員進行談判，以期形成雙方均可以享受補償，如果起訴方與有關成員未能在合理期限結束之日起20天內議定令人滿意的補償，則起訴方可以向爭端解決機構（DisputeSettlementBody，簡稱DSB）請求授權中止對有關成員實施適用協(xié)定下的減讓或其他義務。

目前為止還沒有任何案件授權集體報復，但有4宗案件授權多過1個成員方停止對侵害過實施停止減讓的報復措施，占授權報復的案件（共7宗）中的57.1%。

WTO報復措施只是在形式上給予成員國同等的報復機會，但報復實際效果很大程度上取決于報復雙方實力對比情況。貿(mào)易大國對外貿(mào)易量大，弱小國家的貿(mào)易量小，在承受報復時，貿(mào)易大國比經(jīng)濟弱小的國家更能承受報復帶來的沖擊。首先，弱小國家即使被授權實施報復，也往往因能力有限而無力實施。其次，即使弱小國家實施報復，一方面會給經(jīng)濟弱小國家?guī)磉M口商品價格上漲的影響，損害小國國內消費者的利益，且可能使弱小國家元氣大傷；另一方面，來自弱小的國家的報復對大國來說無關痛癢，即使完全禁止對大國的市場開放，對大國也不會產(chǎn)生很大的影響。如“香蕉案”中所有的共同投訴方都是發(fā)展中國家，盡管他們對歐盟在執(zhí)行DSB裁決與建議一拖再拖的做法深感失望，但除了厄瓜多爾以外其他各國均未像美國那樣對歐盟采取報復措施。所以說，弱小國家在報復機制中仍處于不利地位。

因此，最不發(fā)達國家提出了集體報復制度。集體報復意味著當被訴成員拒不執(zhí)行 DSB的建議或裁決時，由所有其他成員對該成員進行制裁。這種集體報復將徹底解決弱國小國無力報復因而無法有效利用報復手段的問題。集體報復制度變單一國家的“自力救濟”為所有WTO成員國的“集體救濟”。報復可以由許多國家來實施以形成一種有效的沖擊力。WTO為了實現(xiàn)世界貿(mào)易利益最大化，勢必將限制一國的貿(mào)易政策，而絕大多數(shù)WTO成員國正好趁“集體救濟”的機會保護本國的國內產(chǎn)業(yè)，當然其也認識到，若它成為被報復方的時，亦會遭受集體報復的巨大損失，便自覺遵守WTO規(guī)則。

二、集體報復制度的提出

WTO框架下的集體報復制度最早是由發(fā)展中國家在1965年4月進行的修改總協(xié)定特別小組會議（the Meeting of the Ad Hoc Group on Legal Amendments to the General Agreement）提出。該會議中，巴西和烏拉圭提出對諒解第 23條的修改意見。其中，當發(fā)達國家違反GATT義務嚴重損害最不發(fā)達國家的進口能力時，后者在案件調查中為了采取適當?shù)木葷胧┗驁髲痛胧?，可對該違反GATT條款的締約方不受GATT義務的限制。另外，巴西的代表SergioLuiz PortelladeAguiar在解釋其對諒解第23條的修改意見時，在最后一部分對集體報復行動做了解釋。他認為諒解第 23條并沒有限制不違背GATT精神的單獨行動（individual action）；單獨行動可能會違背GATT精神，也可能不違背GATT精神。不論如何，受害的最不發(fā)達國家采取的補償措施或報復措施不足以彌補其經(jīng)濟狀況時，他需要集體行動（collectiveaction），他需要求助于其他締約國，以求獲得額外補償或其他類似的補償，或者，它可要求集體作出一些特別的建議（recommendation），以恢復被損害的平衡。其后，在多次會議中，均有代表提出要建立集體報復制度。1982年11月進行的代表大會第38次會議中，有代表提出爭端解決程序的改革應依賴締約方的集體智慧。1988年7月11日，烏拉圭回合的貨物貿(mào)易談判組中的爭端解決談判小組會議中，有代表指出為發(fā)展中國家設置一些特別的執(zhí)行程序是非常重要的，例如執(zhí)行時限的靈活性，優(yōu)惠的補償措施而不是報復措施，以及建立集體報復制度的可能性等。

1988年7月11日，烏拉圭回合中，貨物貿(mào)易談判組中的保障措施談判小組的會議中，有代表為了提高保障措施的效率，制裁應包括集體報復行動，而且應具體規(guī)定該行動的自動啟動條件和形式。締約方將確定所采取的措施是否和已建立的規(guī)則是否相符。任何違規(guī)行為均應受到無條件的集體報復，包括對違反國實施臨時提高進口關稅。WTO成立后，最不發(fā)達國家和發(fā)展中國家曾幾次提出構建集體報復制度的建議。2002年11月，貿(mào)易談判委員會會議中，非洲小組提出建議，應該為受害國設置集體報復制度，為其損失提供經(jīng)濟賠償。贊比亞代表最不發(fā)達國家提議增加“集體報復”：借鑒聯(lián)合國的“集體責任原則（principle of collective responsibility）”，主張WTO全體成員集體的具有執(zhí)行DSB建議和裁決的權力和責任。

在2003年5月的貿(mào)易談判委員會會議中，肯尼亞希望爭端解決機構特別會議能有好的結果，以確保經(jīng)濟弱小國家能更好地融合到多邊貿(mào)易體系中。這應包括但不限于集體報復。

后來，贊比亞代表最不發(fā)達國家的利益，指出到目前為止沒有任何一個最不發(fā)達國家向WTO的爭端解決機構尋求解決國際貿(mào)易糾紛。這并非因為案件不值得提交到爭端解決機構解決，而是出于這些國家受到了來自爭端解決制度的機構性的困難和其他困難。為了能應用爭端解決機制，成員方需要具備實質資源以及現(xiàn)有的法律技巧。而這些正是最不發(fā)達國家所缺失的。既然最不發(fā)達國家已經(jīng)被認可是應該享受特別待遇的，那么他們就希望能在爭端解決機制規(guī)則上完全體現(xiàn)出來?！瓰榱舜_保所有成員方均能有效利用爭端解決機制所提供的救濟，應該允許制定規(guī)則以允許集體報復。為此，應該設置受害方停止減讓的程度必須和損害方導致的損失相一致的要求的除外規(guī)則。印度的代表歡迎最不發(fā)達國家的建議，他認為該建議，諸如集體報復、賠償、秘書處的協(xié)助等建議十分有意義，印度對這些問題也十分感興趣。古巴代表也認為集體報復建議非常有意義，但需要進一步細化。印度代表就 DSU第22條有關當前DSU的救濟措施的無效性以及該如何改善的問題發(fā)言。

三、建立集體報復制度的可行性

改革WTO的爭端解決機制勢在必行。且從長遠角度，建立WTO集體報復制度具有一定的可行性。這主要是因為：

首先，從可行性的角度看，雖然弱小國無力實施報復，但是就WTO絕大多數(shù)成員來說，一方面，他們在國際貿(mào)易自由化的進程中受益；另一方面，他們因受到國內保護主義勢力的壓力，總是尋求各種機會對其國內產(chǎn)業(yè)進行保護。若某一成員因為拒不執(zhí)行DSB的建議和裁決，對于受報復成員之外的成員來說，若能參與集體報復，它們就能合法地對被訴方中止減讓和其他義務。所以，絕大多數(shù)成員會支持建立集體報復制度。當然，各成員也可能會考慮到自己成為受報復方的情況，但各成員應該會理性地認識到，推動國際貿(mào)易的自由化，遵守WTO多邊貿(mào)易規(guī)則，是符合自己的長遠利益的。

其次，很多WTO成員方和學者所支持的損害賠償建議忽視了WTO的爭端解決機制的根本目標是引導違法者遵守。GATT時期的貿(mào)易救濟是用來恢復減讓的平衡而不是制裁，而WTO則是利用貿(mào)易制裁的可能性來執(zhí)行對WTO義務的遵守。根據(jù)有些成員方和學者的觀點，金錢賠償可克服報復的某些缺陷，使敗訴國承擔賠償責任的同時又不損害無辜第三方的合法權益。而報復、集體報復不一定能起到預期效果，任何制度的有效性都有其邊界，都不能包治百病。但報復至少相對損害賠償，更能對投訴方等當事人保持爭端解決的壓力，促進爭端雙方持續(xù)雙邊或多邊談判，從而引導遵守。

最后，在國際關系的其他領域，也存在集體報復或集體制裁制度。這方面的典型就是聯(lián)合國。借鑒聯(lián)合國集體制裁制度，WTO的集體報復制度的建立也是可行的?！堵?lián)合國憲章》第7章第51條的規(guī)定，當國際爭端發(fā)展到威脅或破壞國際和平與安全或者構成侵略行為時，安理會有權采取執(zhí)行行動以實施其就此作出的決議。由于安理會的決議對各會員國具有拘束力，所以安理會采取的行動相當于一種集體制裁（collectiveself-defense）。聯(lián)合國的制裁制度類似于私法里的救濟制度。事實上，聯(lián)合國的集體制裁權也備受爭議。它是一國在其領土內外采取武力行動的主要法律依據(jù)。同時，它是主要軍事聯(lián)盟的法律基礎，是地區(qū)安全安排的重要因素。一些法學家（以Kelsen為代表），認為集體制裁是自相矛盾的，因為他們認為自衛(wèi)權只能為受攻擊國或受威脅國所擁有。另一些法學家（例如Bowett）認為自衛(wèi)的前提是個單獨的權利（individualright），集體制裁只是在兩個或更多的國家分別遭受攻擊從而集體進行制裁。如果僅僅是一個國家遭受攻擊，另一個國家提供援助不能被認定為集體制裁。

在受到如此壓力下，1945年《聯(lián)合國憲章》還是包括了集體制裁的內容。其目的在于使1941年的查普爾特佩克條約（Chapultepec Actof1941）的防御安排合法化。后者規(guī)定，對美洲任何一個國家實行侵略，將會被認為是對所有美洲國家的侵略，在三藩市會議中在第51條中被表述為集體制裁（collective self-defense）。1949年北大西洋公約（the North Atlantic Treaty）規(guī)定侵略一個或多個成員，就是對他們全部進行攻擊，從而可依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第51條采取行動。華沙公約與北大西洋公約持相同觀點。兩大主要軍事聯(lián)盟都對集體制裁做了大量的解釋。雙邊協(xié)議也采納了一國受到武裝攻擊另一國家有義務實行協(xié)助的概念。這些協(xié)議并沒要求施救國必須同時也是受害國。另外，有的國家有時也會在沒有國際協(xié)議的情況下，給受害國一些額外的幫助。在這些情形下，這兩個國家應該有政治戰(zhàn)略聯(lián)系或者雙方認為對雙方均是威脅。華沙公約與北大西洋公約已經(jīng)界定了地緣范圍。此兩公約是地區(qū)性公約。但那不是聯(lián)合國憲章第8章中的地區(qū)性安排，并且他們也沒有按照第54條的要求通知安理會有關他們的行動。關于武力的使用，這些協(xié)議性組織可以分別從兩處得到法律授權從而采取行動。他們可在一成員受到武裝攻擊時采取軍事行動，并無需理會該攻擊是否在其領土內。例如，里約協(xié)定（TheInter-AmericanTreatyofReciprocalAssistanceof1974）規(guī)定該組織成員有義務在其他成員受到攻擊并發(fā)出協(xié)助請求后進行協(xié)助。此時，使用武力依據(jù)聯(lián)合國憲章的集體制裁的規(guī)定，是合法的。但是，公約也規(guī)定在遭受侵略、侵略的威脅和其他危及和平的情況下，成員可通過咨詢機構（Organ of Consultation），在共同制裁中采取行動以解決危機。這些措施有時可使用武裝力量，盡管侵略并非武裝攻擊。因此，這些措施并非聯(lián)合國憲章第53條所說的措施。這些行為只能得到聯(lián)合國安理會的授權才能合法化。1962年古巴導彈危機案的焦點就涉及此點。所有成員承認安理會授權的要求，盡管在安理會不作為是否構成暗示授權這點上存在分歧。

綜上所述，一項制度的建立并非一蹴而就，有時需要比較漫長的過程。WTO框架下的集體報復制度的建立也是如此。另外，一項制度的建立須以被廣泛認同為前提。缺乏 1941年的查普爾特佩克條約中的相關規(guī)定的鋪墊，以及地方性防御安排的相關實踐，聯(lián)合國的集體制裁制度可能就不會建立。WTO框架下的集體報復制度的建立也是如此。目前構建WTO集體報復制度的可行性不高。由于發(fā)達國家認為最不大發(fā)國家和發(fā)展中國家所提出的集體報復制度主要針對發(fā)達國家，因此該提議受到發(fā)達國家的反對或者不對該提議做出回應，從而構建集體報復制度的提議被擱置。盡管如此，有關的投訴還是存在。而且WTO爭端解決機制經(jīng)歷了歷史的發(fā)展，并經(jīng)過爭端解決實踐的檢驗，整體上具有較高的合理性。WTO是一個政府間國際組織，其體制設計可以通過成員方經(jīng)過合法的程序加以修正。WTO的表決程序采用“一國一票”表決制度，發(fā)達國家不能直接控制WTO的決策。因此，當WTO中三分之二的成員贊同，集體報復制度將成為可能。

10.3969/j.issn.1003-5559.2010.12.012