(首都師范大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100048)

民辦高等教育

治理視域下我國(guó)民辦高等教育發(fā)展中的政府責(zé)任

鄭揚(yáng)波

(首都師范大學(xué) 教育學(xué)院，北京 100048)

從治理的視角探討了民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中政府責(zé)任的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)政府在管理民辦高等教育中的宏觀協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者角色，提出了政府的主要責(zé)任是主導(dǎo)并構(gòu)建民辦高等教育的多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式，在政府、民辦高校、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體間形成平等對(duì)話、相互協(xié)調(diào)和上下互動(dòng)的合作伙伴關(guān)系；政府的根本責(zé)任在于維護(hù)民辦高等教育的公益性及其在與公辦高校市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的公平性，從而實(shí)現(xiàn)民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展和公辦民辦共同發(fā)展的良好格局。

民辦高等教育；政府責(zé)任；政府治理

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十年來(lái)的發(fā)展，民辦高等教育已成為我國(guó)高等教育體系的重要組成部分，在促進(jìn)高等教育大眾化、多樣化和擴(kuò)大教育公平以及完善我國(guó)高等教育結(jié)構(gòu)與體系的過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。然而，在民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中，政府的權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)等，成為阻礙其健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵障礙。因此，明晰政府在民辦高教發(fā)展中的責(zé)任，對(duì)于促進(jìn)民辦高等教育健康可持續(xù)發(fā)展和高等教育政府管理體制改革以及高等教育的科學(xué)與均衡發(fā)展等，都有具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府責(zé)任的內(nèi)涵及以往研究的不足之處

傳統(tǒng)行政學(xué)認(rèn)為，政府是一種先有權(quán)力后有責(zé)任的以權(quán)力為本位的組織。而現(xiàn)代公共管理理論則認(rèn)為責(zé)任優(yōu)于權(quán)力而存在，其基本價(jià)值取向是“權(quán)責(zé)一致”，在承認(rèn)政府擁有合法權(quán)力的同時(shí)，更多的強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)盡的責(zé)任。[1]本研究認(rèn)為，政府責(zé)任是政府作為公共權(quán)力的代表，對(duì)公民應(yīng)該切實(shí)履行的義務(wù)和承擔(dān)的職責(zé)，其責(zé)任體系應(yīng)是政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任的統(tǒng)一。

然而，在以往對(duì)民辦高等教育發(fā)展中政府責(zé)任的研究中，探討范圍總限于一元權(quán)威體制內(nèi)的分析，僅從政府或民辦高等教育單方面的利益出發(fā)，缺乏合作的視角，不是強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府管理模式，就是訴求于民辦高等教育內(nèi)部的改革與調(diào)整，直接后果就是容易導(dǎo)致單向度、暫時(shí)性的矛盾緩和。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，二者始終逃脫不了控制與失控的單一局面。而從治理的視角來(lái)分析政府責(zé)任，則能避免這種研究的誤區(qū)。

二、治理理論的內(nèi)涵及其對(duì)本研究的適切性

(一)治理理論的內(nèi)涵

治理理論是20世紀(jì)90年代誕生于西方公共行政領(lǐng)域的一種新的思潮，其主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《沒(méi)有政府的治理》《21世紀(jì)的治理》等論文中將治理界定為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。[2]威格里·斯托克(Gerry Stoker)提出了作為理論的治理的五種主要觀點(diǎn)：(1)治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；(2)治理意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；(4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。[2]聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)治理的定義具有較強(qiáng)的代表性和權(quán)威性：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。他們認(rèn)為治理有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[2]

國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。[2]

(二)治理視角研究本課題的適切性

首先，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何組織都是由相關(guān)的利益參與者所達(dá)成的一種契約。從組織學(xué)的角度來(lái)看，民辦高校是一種典型的利益相關(guān)者組織。民辦高校組織的發(fā)展，不僅依賴于董事會(huì)、校長(zhǎng)、教師與學(xué)生，政府組織、社會(huì)團(tuán)體和用人部門(mén)等利益相關(guān)者也承擔(dān)了一定的責(zé)任，它是一個(gè)由多方利益相關(guān)者共同構(gòu)建的組織。因此，為促進(jìn)民辦高校的良好治理，使得公共利益最大化，就必須協(xié)調(diào)各方的利益，形成一種多元利益主體共同治理的結(jié)構(gòu)。這與治理理論要求的多元主體共同參與的治理模式相符合的。

另外，從委托代理理論來(lái)看，民辦高校是一個(gè)典型的委托代理組織。從學(xué)生和家長(zhǎng)將教育責(zé)任和任務(wù)委托給辦學(xué)者，民辦高校辦學(xué)者進(jìn)一步委托給董事會(huì)、校長(zhǎng)和教師。由此，在學(xué)生、家長(zhǎng)、辦學(xué)者、董事會(huì)、校長(zhǎng)和教師之間就形成了一個(gè)多級(jí)委托代理結(jié)構(gòu)。由于各方信息的不對(duì)稱性和目標(biāo)函數(shù)的不一致，必然會(huì)出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題”和“逆向選擇問(wèn)題”，即各代理方依據(jù)自身利益需求而非委托人目標(biāo)來(lái)處理事務(wù)。因此，為避免上述兩大問(wèn)題，需要委托方和代理方進(jìn)行充分的溝通、對(duì)話和協(xié)調(diào)，形成上下互動(dòng)的合作關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化。這與治理理論要求的多元主體之間必須相互合作、協(xié)調(diào)，以形成良好的合作伙伴關(guān)系是不謀而合的。

最后，在管理民辦高等教育的過(guò)程中，政府失靈和市場(chǎng)失靈兩種情況同時(shí)存在。依靠“全能政府”管理公辦普通高等教育的方式管理民辦高等教育，使得民辦高等教育在政府的管控之內(nèi)缺乏活力和效率，不利于民辦高等教育的發(fā)展。而完全依靠市場(chǎng)機(jī)制配置資源，容易使民辦高等教育市場(chǎng)混亂，損害民辦高等教育的公益性。正如沃爾夫所說(shuō)的那樣，“在市場(chǎng)‘看不見(jiàn)的手無(wú)法使私人的不良行為變?yōu)榉瞎怖嫘袨榈牡胤剑赡芤埠茈y構(gòu)造看得見(jiàn)的手去實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)”。[3]因此，在政府失靈和市場(chǎng)失靈情況下，必須借助于“第三支手”——公民社會(huì)的力量，而這正是治理理論所要求的。因此，綜合以上分析，我們認(rèn)為，從治理視角分析民辦高等教育的政府責(zé)任是具有一定適切性的。

三、政府在民辦高等教育發(fā)展中承擔(dān)責(zé)任的邏輯依據(jù)

(一)理論依據(jù)

首先，市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)要求政府必須承擔(dān)責(zé)任。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的動(dòng)機(jī)在追求利益，而不是為社會(huì)作無(wú)私的貢獻(xiàn)。市場(chǎng)逐利化的思想使得它的行為模式呈現(xiàn)復(fù)雜化，可以通過(guò)合理經(jīng)營(yíng)獲益，也可能通過(guò)損害他人利益來(lái)獲益。一旦某一市場(chǎng)主體選擇損人利己的方式來(lái)獲利，就會(huì)給另外的主體或社會(huì)造成傷害。因此，必須適度借助政府干預(yù)，來(lái)調(diào)整市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)秩序，糾正市場(chǎng)失靈，確保公共利益不受損失。在民辦高等教育領(lǐng)域，同樣存在著市場(chǎng)失靈的可能。在逐利本性的驅(qū)使下，辦學(xué)者常會(huì)私欲橫行，牟取暴利，嚴(yán)重侵蝕和損害了民辦高等教育的公益本性、道德精神以及社會(huì)公共利益。因此，政府必須加以調(diào)控，勇于承擔(dān)其干預(yù)和主導(dǎo)民辦高校改革與發(fā)展的責(zé)任與使命。

其次，民辦高校同公辦高校一樣，是天然的公共部門(mén)，有較強(qiáng)的正外部性，這就決定了政府必須對(duì)民辦高校的發(fā)展承擔(dān)責(zé)任。最后，民辦高校對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大的貢獻(xiàn)。目前我國(guó)民辦高校辦學(xué)層次主要集中在高等職業(yè)教育和?？平逃殬I(yè)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的關(guān)系在所有的教育類別中最為緊密，而作為高層次的職業(yè)教育，高等職業(yè)教育更是承擔(dān)著培養(yǎng)數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的高技能實(shí)用型人才，他們是社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主力軍。而經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府目標(biāo)中最為主要的，因此，政府必須承擔(dān)發(fā)展民辦高等教育的責(zé)任。

(二)現(xiàn)實(shí)依據(jù)

當(dāng)下，在政府主導(dǎo)的政府與市場(chǎng)、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系框架下，政府的強(qiáng)勢(shì)迫使其他各方的主體性不斷遭致削弱甚至是嚴(yán)重侵蝕。從民辦高校的地位而言，盡管有立法給予明確規(guī)定：民辦高校與公辦高校具有平等的法律地位，但實(shí)際上，對(duì)于政府而言，民辦高校仍然處于弱勢(shì)地位，在政府的政治認(rèn)識(shí)、輿論導(dǎo)向和與公辦高校競(jìng)爭(zhēng)中仍處于劣勢(shì)和不平等的地位。從民辦高等教育市場(chǎng)來(lái)看，我國(guó)民辦高等教育市場(chǎng)發(fā)展還未成熟，沒(méi)有形成合理、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。從民辦高等中介組織的發(fā)展來(lái)看，盡管有較多的研究機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)，但仍然處于發(fā)育過(guò)程中。從政府、民辦高校、市場(chǎng)與教育社會(huì)組織四方利益主體來(lái)講，政府至少在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于強(qiáng)勢(shì)地位。各利益主體的關(guān)系轉(zhuǎn)化與角色轉(zhuǎn)變，最根本的推動(dòng)者還是在政府。因此，對(duì)于民辦高校的發(fā)展，主導(dǎo)力量和主要責(zé)任仍然在擁有公共權(quán)力和處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府。

四、治理視角下民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中政府責(zé)任的厘定

(一)治理視角下政府在民辦高等教育發(fā)展中的角色定位

1．由管理者、監(jiān)控者向協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。治理理論認(rèn)為，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的統(tǒng)治者，而是處于社會(huì)之中的治理者，它不再是唯一的權(quán)力中心，而是社會(huì)多元治理結(jié)構(gòu)中的一元，與市場(chǎng)和公民社會(huì)之間是一種平等互助的合作伙伴關(guān)系。在公共事務(wù)管理方面，政府不再是劃槳，而是掌舵，不是“教練員”和“運(yùn)動(dòng)員”，而是“裁判”，更應(yīng)該具有透明性、合法性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性，將公共利益最大化作為最終目標(biāo)。同樣的，在民辦高等教育管理過(guò)程中，政府也應(yīng)該不再是傳統(tǒng)的管理者和監(jiān)控者，不再是事無(wú)巨細(xì)、宏觀微觀全管理的全能者，而是注重在政府、民辦高校、市場(chǎng)和社會(huì)之間進(jìn)行平等對(duì)話和互動(dòng)的引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。注重立法、政策引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)資助方面的宏觀調(diào)控，將微觀事務(wù)交由學(xué)校和社會(huì)，將資源配置交由市場(chǎng)機(jī)制，由直接、微觀的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接、宏觀的監(jiān)督者、調(diào)控者和服務(wù)者角色，滿足不同利益主體的需求，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最化，可將政府之角色簡(jiǎn)述為學(xué)者曹聞民所稱的“服務(wù)型的有限責(zé)任政府”模式。

2．由單中心的權(quán)力擁有者向多中心的權(quán)力共享者轉(zhuǎn)變。治理理論下的政府首先要摒棄傳統(tǒng)管理體制和思想下的權(quán)力核心及單一權(quán)威的觀念，要打破政府權(quán)力壟斷的一元模式，形成多中心網(wǎng)絡(luò)主體共同參與、協(xié)同合作治理，最后實(shí)現(xiàn)善治的目的。它們之間的權(quán)力向度不再是以往傳統(tǒng)的自上而下的方式，而是政府、社會(huì)和市場(chǎng)多中心網(wǎng)絡(luò)主體相互合作、協(xié)商的上下互動(dòng)機(jī)制。在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中，各中心主體之間既存在權(quán)力的依賴，也存在著權(quán)力的制約。

因此，在民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中，政府必須打破傳統(tǒng)體制下單中心的權(quán)力擁有者，向多中心的權(quán)力共享者轉(zhuǎn)變。單中心的權(quán)力擁有者是指?jìng)鹘y(tǒng)教育體制管理模式下政府一家獨(dú)大，從宏觀和微觀領(lǐng)域限制和控制民辦高等教育發(fā)展的局面。而多中心的權(quán)力共享者則是強(qiáng)調(diào)政府要不斷將手中管理民辦高教事業(yè)的權(quán)力在民辦高校、社會(huì)和市場(chǎng)等多元主體之間進(jìn)行協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上的共享和轉(zhuǎn)化，形成上下互動(dòng)的多向度權(quán)力運(yùn)行，而非指令性的自上而下的單向度。

為實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變，就必須重構(gòu)政府手中的權(quán)力。一方面是要不斷弱化和轉(zhuǎn)化政府手中的管理權(quán)。要不斷弱化政府的在管理民辦高等教育的權(quán)力，政府的有限理性決定了政府并非是無(wú)所不能，特別是在涉及民辦高等教育專業(yè)性較強(qiáng)的管理事務(wù)，必須將部分權(quán)力轉(zhuǎn)化和讓渡給教育專門(mén)部分，即民辦高校和社會(huì)教育中介組織。在部分非教學(xué)領(lǐng)域，將一部分權(quán)力下放到市場(chǎng)，特別是民辦高校的投融資方面適當(dāng)和合理的引入市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)民辦高等教育的資源合理配置，政府只起依法規(guī)范和監(jiān)督市場(chǎng)的作用。另一方面，為避免形成政府管理的“權(quán)力性真空”，還要不斷加強(qiáng)和集中政府手中的部分權(quán)力，特別是教育行政的立法權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)和依法監(jiān)督權(quán)。諸如民辦高校部分辦學(xué)者在利益驅(qū)使下，以犧牲民辦高等教育的公益性和其他社會(huì)成員的利益來(lái)達(dá)到自身的趨利行為。部分民辦高校的盲目招生、虛假招生和亂收費(fèi)等問(wèn)題，都需要政府切實(shí)履行和加強(qiáng)相應(yīng)的依法行政和監(jiān)督的權(quán)力。

(二)政府的具體責(zé)任

1．根本責(zé)任——堅(jiān)持民辦高等教育的公益性與公平性。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，“治理是由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)”，[2]這個(gè)共同的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，最終實(shí)現(xiàn)善治，這是政府同其他多元主體之間共同參與管理公共事務(wù)的必須牢記的最終目標(biāo)。同樣的，在政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)共同參與民辦高等教育治理過(guò)程，也必須有一個(gè)共同的目標(biāo)來(lái)促進(jìn)彼此的合作、對(duì)話與協(xié)調(diào)，這個(gè)目標(biāo)就是必須始終堅(jiān)持和維護(hù)民辦高等教育的公益性和在與公辦高校競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的公平性，兩者缺一不可。

教育作為公共產(chǎn)品的特性決定其不能完全靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作和管理。作為最具有教育產(chǎn)業(yè)特性的民辦高等教育，必須正確合理的處理好教育的公益性和營(yíng)利性的關(guān)系。政府必須清醒地認(rèn)識(shí)到，在民辦高教領(lǐng)域，資本天生的逐利性和市場(chǎng)機(jī)制固有的缺陷導(dǎo)致?lián)p失教育公益性的事實(shí)確實(shí)存在。因此，必須努力承擔(dān)起維護(hù)民辦高等教育的公益性，保護(hù)公共利益不受損害，這是政府最根本的責(zé)任之一。

政府的另一根本責(zé)任就是要保證民辦高等教育的公平性，這里主要是指政府要切實(shí)維護(hù)好民辦高等教育同公辦高等教育在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的公平、平等地位。盡管《民辦教育促進(jìn)法》早有規(guī)定：“民辦學(xué)校與公辦學(xué)校具有同等的法律地位”；“民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)活動(dòng)等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等權(quán)利”；“民辦學(xué)校的受教育者在升學(xué)、就業(yè)、社會(huì)優(yōu)待以及參加先進(jìn)評(píng)選方面享有與同級(jí)同類公辦學(xué)校的受教育者同等權(quán)利”。但在實(shí)際的政策環(huán)境、制度資源和生源市場(chǎng)、師資市場(chǎng)和就業(yè)市場(chǎng)中，由于長(zhǎng)期受“官本位”和“官尊民卑”傳統(tǒng)思想的影響，民辦高等教育在與公辦高等教育的競(jìng)爭(zhēng)中仍然處于十分不公平的地位。

政府對(duì)待公辦高校與民辦高校的歧視與不公平可從“父子關(guān)系”的角度加以形象的描述(見(jiàn)表1)。

表1 政府對(duì)待公辦高校與民辦高校態(tài)度對(duì)比表

政府根據(jù)不同的出身而給予不同的待遇，歧身性的差別對(duì)待原則無(wú)疑不符合羅爾斯意義上的“正義原則”。不但違背了教育價(jià)值中平等的基本訴求，更違反了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的基本規(guī)律，這與治理的目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)公共利益最大化是相違背的。因此，要實(shí)現(xiàn)“形成公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”，政府必須首先要保護(hù)民辦高等教育和民辦高校的合法地位，維護(hù)其與公辦高校在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的公平與平等，在對(duì)待民辦高校上，改變過(guò)去的“父子關(guān)系”，代之以治理要求的相互平等的合作伙伴關(guān)系。

2．主要責(zé)任——主導(dǎo)并構(gòu)建民辦高等教育多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式。治理理論的多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式主要包括空間上的多中心、管理主體上的多中心，權(quán)力向度上的多中心?？臻g上的多中心是指要打破傳統(tǒng)的“政府-市場(chǎng)”二元對(duì)立的模式，充分承認(rèn)社會(huì)第三部門(mén)的力量，形成了政府、市場(chǎng)和社會(huì)第三部門(mén)的三維空間關(guān)系。管理主體的多中心是指政府并不是唯一管理中心，各種公共的和私人機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的許可和承認(rèn)，就都可以成為公共事務(wù)的管理中心。權(quán)力向度上的多中心是指要克服傳統(tǒng)政府管理公共事務(wù)權(quán)力的自上而下的控制狀況，形成權(quán)力運(yùn)行的上下互動(dòng)及橫向運(yùn)行過(guò)程。

在過(guò)去管理民辦高等教育方面，我國(guó)政府形成了“集權(quán)與分權(quán)的悖論”，即陷入了“先集權(quán)——后分權(quán)——再集權(quán)——再分權(quán)”的“放亂收死”的歷史怪圈，[4]長(zhǎng)此以往，政府容易在集權(quán)和分權(quán)之間左右搖擺，對(duì)民辦高等教育的管理政策上也呈現(xiàn)一定的搖擺性，嚴(yán)重阻礙了民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。究其原因，根本在于政府是一元的單中心權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府與民辦高校的權(quán)力調(diào)整沒(méi)有第三方的制約，其決策權(quán)是在等級(jí)制的命令鏈條中組織起來(lái)的，具有一個(gè)單一的終極權(quán)力中心。因此，必須改變政府管理民辦高等教育這種單中心治理的制度安排，采用多中心網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。

在民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中，政府的主要責(zé)任是主導(dǎo)并構(gòu)建民辦高等教育多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式。首先政府是主導(dǎo)力量。在當(dāng)前，我國(guó)民辦高等教育市場(chǎng)發(fā)展不充分，雖然公民社會(huì)和第三部門(mén)的培育在逐漸加強(qiáng)，但整體力量較為薄弱；受“官尊民卑”思想的影響，傳統(tǒng)體制下的政府一直占據(jù)主導(dǎo)和主要地位。多中心網(wǎng)絡(luò)治理雖然強(qiáng)調(diào)非政府機(jī)構(gòu)在治理中的重要性，但它并不否認(rèn)政府在民辦高校多中心網(wǎng)絡(luò)治理體制中占據(jù)主導(dǎo)的事實(shí)，主流的治理理論并非主張削弱政府的地位，而是強(qiáng)調(diào)政府積極的有效性，強(qiáng)調(diào)政府在規(guī)則的制定與維護(hù)、目標(biāo)的確認(rèn)以及在多中心網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)構(gòu)之間建立良好合作的伙伴關(guān)系方面的積極作用和責(zé)任。如果徹底堅(jiān)持“浪漫的”、“后現(xiàn)代”的治理理論主張，如一味強(qiáng)調(diào)沒(méi)有政府的治理、網(wǎng)絡(luò)中各種主體的完全對(duì)等地位，該理論的解難題能力將是有限的。[5]因此，政府在構(gòu)建民辦高等教育多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式過(guò)程中，仍然要以主導(dǎo)和主要發(fā)起人的身份出現(xiàn)。

多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式，特別要求政府的主導(dǎo)力量，但并非全能政府的無(wú)所不能。而是要在政府、民辦高校、社會(huì)和市場(chǎng)等多元主體間建立相互合作、共同參與以及協(xié)商對(duì)話的良好伙伴關(guān)系，在信任、平等和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，最大程度上滿足各主體的利益訴求，營(yíng)造多中心網(wǎng)絡(luò)治理的互動(dòng)共享與多贏格局，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)民辦高等教育的公益性和公平性。雖然民辦高等教育組織的多中心治理主體之間的目標(biāo)利益函數(shù)不同，價(jià)值訴求各異，但經(jīng)過(guò)多次協(xié)商、對(duì)話和博弈后，各主體間就會(huì)傾向于建立面向長(zhǎng)遠(yuǎn)的互動(dòng)和伙伴關(guān)系。由政府主導(dǎo)所構(gòu)建的多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式圖見(jiàn)圖1。

圖1 民辦高等教育多中心網(wǎng)絡(luò)治理模式圖

[1] 陳國(guó)權(quán).責(zé)任政府:從權(quán)力本位到責(zé)任本位[M].杭州:浙江大學(xué)出版社，2009：5.

[2] 俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：2-5.

[3] [美]查爾斯·沃爾夫.市場(chǎng)或政府:權(quán)衡兩種不完善的選擇[M].北京:中國(guó)發(fā)展出版社,1994：38.

[4] 龍獻(xiàn)忠.治理理論視野下的政府與大學(xué)關(guān)系研究[M].長(zhǎng)沙:湖南大學(xué)出版社，2007：102.

[5] 王詩(shī)宗.治理理論及其中國(guó)適用性[M].杭州：浙江大學(xué)出版社.2009(9):120.

[6] 陳磊.民辦高等教育研究[M].武漢:武漢理工大學(xué)出版社，2008：60-68.

[7] 大學(xué)治理的理論基礎(chǔ)與組織架構(gòu)[M].北京:教育科學(xué)出版社，2008：80.

[8] 吳景松.政府職能轉(zhuǎn)變視察中的公共教育治理范式研究[D].華東師范大學(xué)博士論文，2008.

[9] 北京吉利大學(xué).中國(guó)民辦大學(xué)報(bào)告2009[M].北京：紅旗出版社,2009：56.

[10] 張紅波.民辦高等教育發(fā)展中政府責(zé)任研究[D].國(guó)防科學(xué)技術(shù)大學(xué)碩士論文，2009.

[11] 王曉輝.關(guān)于教育治理的理論構(gòu)思[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版,2007(4)：5-14.

[12] 盛冰.高校的治理：重構(gòu)政府、高校、社會(huì)之間的關(guān)系[J].高校研究,2003(3)：47-51.

[13] 劉瑩瑩.治理理論視角下政府與大學(xué)關(guān)系研究[D].華東師范大學(xué)碩士論文，2007.

Government Responsibility of Chinese Non-governmental HigherEducation Development in the View of Governance

ZHENG Yangbo

(EducationSchoolofCapitalNormalUniversity,Beijing, 100048,China)

The paper discusses the responsibility of government in development of non-governmental higher education from the view of governance, stresses the role of macroeconomic coordination and the supervisor in the management of non-governmental higher education, proposes that Government’s main responsibility is to lead and build a multi-center network governance model, and form partnerships between multiple subject, such as government, non-governmental institutions of higher learning, markets, and social. The Government’s fundamental responsibility is to safeguard the public welfare of non-governmental higher education and the fairness of the competition with the public higher education market, aiming to achieve healthy and sustainable development in non-governmental higher education, as well as a good pattern of non-governmental and governmental higher education development.

non-governmental higher education; government responsibility; governance

(責(zé)任編輯黃玉霞)

2010-04-30

鄭揚(yáng)波(1983- )，男，湖北紅安人，首都師范大學(xué)教育學(xué)院2008級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榻逃l(fā)展與政策分析。

G648.7

A

1671-2714(2010)05-0001-05