文/魯士海

“十一五”：我國工傷保險事業(yè)取得突破性進展

文/魯士海

“十一五”是《工傷保險條例》頒布實施后我國工傷保險制度全面建立和完善的重要歷史時期。各項制度不斷完善，各項工作不斷探索實踐，工傷保險事業(yè)取得了長足進展，初步建立起了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求、具有中國特色的新型工傷保險制度。

一、新型工傷保險制度基本形成，覆蓋范圍不斷擴大，參保人數(shù)大幅增加，提前一年完成“十一五”擴面計劃

適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的新型工傷保險制度基本形成，工傷保險的保障體系不斷完善。2004年國務(wù)院《工傷保險條例》的實施，使我國的工傷保險法制化水平上了一個較高的臺階，為工傷保險制度的進一步完善營造了良好的法制環(huán)境。為配合《工傷保險條例》的貫徹實施，“十一五”期間，原勞動保障部會同有關(guān)部門先后頒布制定了一系列配套規(guī)章和政策，就工傷認定、工傷保險費率和基金管理、工傷保險待遇管理和調(diào)整等政策，以及工傷保險藥品目錄、勞動能力鑒定標準、工傷康復(fù)相關(guān)標準、工傷醫(yī)療服務(wù)管理等作出了明確具體的規(guī)定。各地也先后制定了本地區(qū)的工傷保險實施辦法，并結(jié)合各地實際陸續(xù)出臺了一系列的配套政策和工作規(guī)范。新型工傷保險制度的確立，為工傷保險事業(yè)的發(fā)展奠定了扎實的基礎(chǔ)，覆蓋范圍不斷擴大，參保人數(shù)大幅增加。截至2010年10月，全國工傷保險參保人數(shù)達到15938萬人，比2005年底凈增7460萬人，提前超額完成“十一五”末期參保人數(shù)達到1.4億人的參保目標。（如圖1）

二、全面實施“平安計劃”，切實保障農(nóng)民工的工傷保險權(quán)益

圖1 工傷保險參保人數(shù)情況（萬人）

農(nóng)民工是我國改革開放和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的一支新型勞動大軍。由于文化素質(zhì)較低，接受的安全培訓較少，勞動條件普遍較差，易發(fā)生工傷事故和職業(yè)病。針對農(nóng)民工的現(xiàn)實情況，2006年國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確提出要優(yōu)先解決農(nóng)民工的工傷保險和大病醫(yī)療問題，依法將農(nóng)民工納入工傷保險范圍，這對我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，解決農(nóng)民工的工傷保障問題有著非常重要的現(xiàn)實意義。為貫徹落實《意見》的要求，切實推進農(nóng)民工參加工傷保險工作，原勞動保障部于2006年5月下發(fā)《關(guān)于實施農(nóng)民工“平安計劃”加快推進農(nóng)民工參加工傷保險工作的通知》，開始在全國實施農(nóng)民工“平安計劃”，即用三年左右時間，將礦山、建筑等高風險企業(yè)的農(nóng)民工基本覆蓋到工傷保險制度之內(nèi)。在“平安計劃”的實施過程中，一年一個重點，采用典型引路的方式推進農(nóng)民工參保工作。同時，本著以人為本的原則，進行了一系列的制度創(chuàng)新。針對不同行業(yè)的特點，細化和完善了煤礦、建筑、服務(wù)業(yè)等企業(yè)的參保政策，方便了企業(yè)參保和繳費。簡化了工傷認定和勞動能力鑒定程序，規(guī)范了工傷待遇經(jīng)辦工作業(yè)務(wù)流程，建立了農(nóng)民工工傷保險服務(wù)的“綠色通道”。同時，對跨地區(qū)流動就業(yè)的工傷農(nóng)民工，規(guī)定可選擇一次性領(lǐng)取待遇，保證了農(nóng)民工的合法權(quán)益。截至2010年10月底，農(nóng)民工參保人數(shù)達到6178萬人，比2005年底增長4倍（如圖2）。

三、基金規(guī)模持續(xù)擴大，享受待遇人數(shù)成倍增長，“老工傷”人員開始逐步納入統(tǒng)籌管理

《工傷保險條例》實施以來，全國工傷保險基金收入穩(wěn)步增長，支撐保障能力不斷加強。2005年基金收入為93，2009年基金收入達到240，增長了158%；2005年工傷保險基金支出為48，2009年達到156，增長了225%（如圖3）。截至2009年底，全國各統(tǒng)籌地區(qū)基本都建立了儲備金制度，儲備金總額為61。

當年享受工傷保險待遇人數(shù)從2005年的65萬人增加到了2009年的130萬人，年平均增長率為24%。2005—2009年四年間累計有420多萬人享受了工傷保險待遇。2006年以來，全國各地陸續(xù)提高了工傷保險待遇標準，最高的調(diào)整幅度達到每人月均300多元，工傷保險待遇標準調(diào)整機制逐步建立。

在不斷提高參保職工工傷保險待遇的同時，對于《工傷保險條例》實施前的“老工傷”人員，也開始逐步納入工傷保險統(tǒng)籌管理。2009年，人力資源和社會保障部專門下發(fā)了解決“老工傷”問題的文件，明確提出用兩年的時間將“老工傷”人員基本納入統(tǒng)籌管理。截至2009年底，已有112萬“老工傷”人員納入到工傷保險制度的保障范圍。

圖2 農(nóng)民工參保人數(shù)情況（萬人）

圖3 工傷保險基金收支情況（）

四、工傷保險管理服務(wù)水平不斷增強，初步建立起工傷保險服務(wù)體系

工傷保險管理服務(wù)體系基本建立，服務(wù)水平不斷提高。全國各地普遍建立了獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外的工傷認定、勞動能力鑒定和工傷保險經(jīng)辦三支專業(yè)隊伍，為工傷職工提供一條龍的專業(yè)化服務(wù)，服務(wù)能力不斷提升。2005年至2009年期間，共受理工傷認定申請384萬人，受理勞動能力鑒定申請217萬人（如圖4）。工傷認定和勞動能力鑒定工作質(zhì)量明顯提高，由經(jīng)辦機構(gòu)支付的各項工傷待遇也能及時、準確核發(fā)到位，工傷職工與用人單位的爭議大大減少，廣大參保職工的工傷保險權(quán)益得到了較好的保障。

五、積極應(yīng)對突發(fā)事件，充分發(fā)揮工傷保險制度的社會保障功能

2008年5月四川汶川地震發(fā)生后，人力資源社會保障部下發(fā)了《關(guān)于認真做好地震災(zāi)區(qū)救災(zāi)期間基本醫(yī)療保險和工傷保險工作的緊急通知》，明確了地震災(zāi)區(qū)傷亡職工的工傷認定和待遇支付等有關(guān)政策。在處理四川汶川地震的工傷認定政策中，首次明確了職工在工作時間和工作場所內(nèi)從事工作時，因地震等自然災(zāi)害造成傷亡的，應(yīng)認定工傷。這充分體現(xiàn)了我國工傷保險制度的優(yōu)越性。同時，地震造成了大量的傷殘職工，四川災(zāi)區(qū)工傷保險基金也面臨巨額支付缺口。一方面，為了幫助災(zāi)區(qū)工傷職工恢復(fù)生活和勞動能力，組織做好工傷康復(fù)工作；另一方面，為了幫助四川災(zāi)區(qū)妥善解決基金支付缺口，經(jīng)國務(wù)院批準，中央財政首次對地方工傷保險基金進行了專項補助，一次性為四川撥付了6.8，用于彌補地震災(zāi)區(qū)的工傷保險基金缺口，確實保證了地震災(zāi)區(qū)工傷職工待遇的發(fā)放，使地震災(zāi)區(qū)職工的合法權(quán)益得到了較好保障，維護了社會穩(wěn)定。

2008年底，為應(yīng)對國際金融危機，人力資源社會保障部會同財政部和國家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負擔穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》，提出了“五緩四減三補兩協(xié)商”的政策措施。各地積極貫徹《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負擔穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》要求，適時調(diào)整工傷保險費率，在基金結(jié)余較多的地區(qū)采取一次性措施降低繳費費率，為企業(yè)減負金額約計20，并適當提高了工傷職工的待遇標準，保證了工傷職工的基本生活，服務(wù)了“保增長、保就業(yè)、保民生、保穩(wěn)定”的大局。

圖4 工傷認定和勞動能力鑒定情況（萬人）

六、工傷預(yù)防和工傷康復(fù)試點工作穩(wěn)步推進

我國的工傷保險制度初建時期以工傷補償為主，優(yōu)先解決工傷職工最急迫的經(jīng)濟補償問題，開展了工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的試點工作，這兩項工作穩(wěn)步推進，取得了一定進展。

工傷預(yù)防方面?！豆ｋU條例》頒發(fā)實施后，全國有山西、吉林、河南、湖南、廣東、海南和陜西等12個省市出臺了有關(guān)工傷預(yù)防費使用管理的政策文件，確定了工傷預(yù)防費納入工傷保險基金支出范圍，建立了工傷預(yù)防工作經(jīng)費的保障機制，有針對性、主動地為企業(yè)開展預(yù)防工傷事故與職業(yè)危害的服務(wù)工作，從而降低工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。2009年，人力資源社會保障部下發(fā)了《關(guān)于開展工傷預(yù)防試點工作有關(guān)問題的通知》，在河南、廣東和海南三省正式啟動了工傷預(yù)防試點工作。

工傷康復(fù)方面。一是政策標準逐步完善。2007年，原勞動保障部發(fā)布了《關(guān)于加強工傷康復(fù)試點工作的指導(dǎo)意見》，明確了“十一五”期間工傷康復(fù)試點工作的主要任務(wù)。黑龍江、河南、廣東、廣西、湖南、寧夏和陜西等省份按照《指導(dǎo)意見》的要求，先后出臺了有關(guān)工傷康復(fù)工作的管理辦法。2008年，人力資源社會保障部組織制定了《工傷康復(fù)診療規(guī)范（試行）》和《工傷康復(fù)服務(wù)項目（試行）》兩個康復(fù)技術(shù)標準，為工傷康復(fù)工作奠定了良好的基礎(chǔ)。二是工傷康復(fù)試點工作在全國普遍展開，在完善政策標準的同時對工傷康復(fù)服務(wù)模式進行了積極探索。

回顧“十一五”期間，我國的工傷保險工作堅持著眼全局、突出重點，著力創(chuàng)新機制、開拓工作領(lǐng)域，注重總結(jié)經(jīng)驗、典型引路，落實以人為本，強化管理服務(wù)，事業(yè)發(fā)展上了一個新的臺階，在保障職工工傷權(quán)益、分散用人單位工傷風險、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定方面開始發(fā)揮出了重要作用，為今后工傷保險事業(yè)的進一步發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。

（作者單位：人力資源和社會保障部工傷保險司）