趙春珍

[摘 要] 國(guó)內(nèi)能源供給與消費(fèi)的巨大不平衡而導(dǎo)致的能源安全脆弱性，成為韓國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要影響因素。拉美國(guó)家能源豐富，韓國(guó)日益將其認(rèn)知為新的能源供應(yīng)地，加大了能源外交力度。為積極有效地實(shí)施拉美能源外交戰(zhàn)略，韓國(guó)采取了提升雙邊經(jīng)濟(jì)外交關(guān)系、大力開(kāi)展首腦外交、塑造良好社會(huì)環(huán)境、擴(kuò)大對(duì)拉美直接投資等政治經(jīng)濟(jì)措施，并取得了一定進(jìn)展。但拉美地區(qū)的能源資源民族主義、地緣競(jìng)爭(zhēng)等制約因素使得未來(lái)韓國(guó)的拉美能源外交戰(zhàn)略面臨著政治風(fēng)險(xiǎn)等挑戰(zhàn)。而韓國(guó)政府在推進(jìn)能源外交戰(zhàn)略中起到了至關(guān)重要的作用。政府承擔(dān)能源外交責(zé)任、設(shè)立較為完備的組織機(jī)構(gòu)體系并制定相應(yīng)戰(zhàn)略原則、大力支持企業(yè)等理念，對(duì)于中國(guó)有效推進(jìn)對(duì)外能源發(fā)展有著重要借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 韓國(guó)；能源安全；拉美能源；外交戰(zhàn)略；對(duì)中國(guó)啟示

[中圖分類(lèi)號(hào)] F74 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

Abstract： The main influence factor of sustainable economic development of Korea is that energy security vulnerability caused by the huge imbalance of energy supply and consumption. Korea intensifies diplomacy on Latin American countries that have abundant energy and wants these countries become the new energy supply. Korea adopted political and economic measures to promote bilateral economic relations， develop summit diplomatic， shape the good social environment and vigorously expand direct investment， and made a certain progress. But the restriction factors in terms of energy resource nationalism and geopolitical competition of Latin American will lead diplomatic strategy of Korea to face the political risks. In the process of promoting energy diplomacy strategy， Korea government has played a vital role. Government has the responsibility for energy diplomacy， set up a relatively complete system of organization， formulate corresponding strategic principle and support enterprises， which have important significance on effectively promoting the development of foreign energy in China.

Key words： Korea， energy security， Latin American energy， diplomatic strategy， enlightenment on China

當(dāng)今世界，能源需求急劇增長(zhǎng)，已成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要影響因素。如何通過(guò)外交手段獲取充足的能源供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家能源安全是能源資源緊缺國(guó)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。韓國(guó)能源資源儲(chǔ)藏十分匱乏，且能源消費(fèi)量巨大，再加上其地緣政治的高度復(fù)雜性，開(kāi)展全球能源資源外交、確保能源安全供給已成為政府最重要的任務(wù)[1]。拉美地區(qū)因能源資源及其礦產(chǎn)資源稟賦，已成為韓國(guó)重要且長(zhǎng)期的能源外交戰(zhàn)略選擇目標(biāo)。

一、韓國(guó)的能源困境及其拉美能源外交戰(zhàn)略選擇

近年來(lái)，隨著拉美國(guó)家在全球能源戰(zhàn)略格局中地位的增強(qiáng)，韓國(guó)日益將拉美認(rèn)知為新的能源供應(yīng)地，韓國(guó)的拉美能源戰(zhàn)略隨之顯現(xiàn)。作為能源安全戰(zhàn)略的核心目標(biāo)區(qū)域，韓國(guó)加大了對(duì)拉美能源外交的力度。韓國(guó)拉美能源外交戰(zhàn)略的選擇源于兩方面因素的推動(dòng)：一是國(guó)內(nèi)能源供給與消費(fèi)巨大不平衡而導(dǎo)致的能源安全脆弱性，即韓國(guó)需要盡可能在全球擴(kuò)展能源資源來(lái)源地；二是拉美能源資源稟賦及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這種戰(zhàn)略選擇既是韓國(guó)對(duì)歷屆政府能源政策的秉承與延伸，降低對(duì)外特定區(qū)域能源的過(guò)度依賴(lài)性及能源安全脆弱性的必然選擇；也是韓國(guó)和拉美地區(qū)彼此具有比較優(yōu)勢(shì)的結(jié)果。這種相對(duì)優(yōu)勢(shì)，使得雙方具有合作的可能性，而不是張力的可能性。

（一）韓國(guó)的能源安全脆弱性，是其拉美能源戰(zhàn)略選擇的根本性前提

韓國(guó)能源資源十分匱乏，且能源消耗量巨大。一方面韓國(guó)是世界上第七位石油消費(fèi)國(guó)、第五位純石油進(jìn)口國(guó)；也是僅次于日本的全球第二位液化天然氣進(jìn)口國(guó)[2]，另一方面韓國(guó)的年均能源消費(fèi)量自2001年以來(lái)年平均增長(zhǎng)達(dá)到了3-5%[3]。另外，韓國(guó)人均能源消費(fèi)也高于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家的平均水平的兩倍。[4]但是韓國(guó)能源資源需求的96.7%卻依賴(lài)于海外，幾乎完全依賴(lài)于國(guó)際市場(chǎng)，其能源供應(yīng)對(duì)外依存度極高，能源凈進(jìn)口占據(jù)到本國(guó)消費(fèi)總量的96.5%。[5]由此導(dǎo)致韓國(guó)的能源消費(fèi)與進(jìn)口之間的能源安全脆弱性很高。在世界主要經(jīng)濟(jì)體中，韓國(guó)的能源（石油）不安全指數(shù)名居首位（見(jiàn)表1），這使其對(duì)能源安全問(wèn)題具有高度敏感性。盡管能源安全通常被簡(jiǎn)單地定義為：以付得起的價(jià)格獲得有效充足的供應(yīng)，但不同國(guó)家解釋概念的不同意味著彼此觀念的差異。[6]對(duì)韓國(guó)而言，能源安全意味著通過(guò)資源來(lái)源進(jìn)口多元化，以貿(mào)易和投資獲得資源國(guó)的石油權(quán)益，來(lái)平衡其能源資源短缺的境況。雖然韓國(guó)也努力利用國(guó)內(nèi)占優(yōu)勢(shì)的資源，并加大對(duì)新能源的研究與開(kāi)發(fā)，但韓國(guó)對(duì)外國(guó)石化資源的高度依賴(lài)性仍舊沒(méi)有明顯改觀。據(jù)預(yù)測(cè)，韓國(guó)所有能源進(jìn)口將會(huì)持續(xù)增加，預(yù)計(jì)到2030年韓國(guó)能源進(jìn)口總量將達(dá)到271百萬(wàn)噸油當(dāng)量。[7]因此，通過(guò)實(shí)施能源外交戰(zhàn)略開(kāi)辟新的能源資源來(lái)源地，實(shí)現(xiàn)能源進(jìn)口多元化，一向是韓國(guó)能源安全戰(zhàn)略的重中之重，也是當(dāng)前韓國(guó)政府主要的核心政策任務(wù)。endprint

上世紀(jì)80年代末、90年代初，韓國(guó)明確提出了能源資源外交戰(zhàn)略，且取得了一定進(jìn)展，這種戰(zhàn)略的實(shí)施大大促進(jìn)了其海外能源資源開(kāi)發(fā)：一是海外能源開(kāi)發(fā)區(qū)域從中東擴(kuò)展到全球幾乎所有的能源資源出口地區(qū)。目前，韓國(guó)已與美、俄以及巴西等多國(guó)設(shè)立或協(xié)商設(shè)立資源合作委員會(huì)、能源業(yè)務(wù)會(huì)議等形式促進(jìn)海外能源資源的獲得。二是通過(guò)首腦能源外交極大促進(jìn)了韓國(guó)能源企業(yè)海外市場(chǎng)的拓展。目前，韓國(guó)在海外的油氣開(kāi)發(fā)已涉及20多個(gè)國(guó)家。[8]

盡管韓國(guó)能源安全戰(zhàn)略取得了一定進(jìn)展，但韓國(guó)的“能源來(lái)源多元化”戰(zhàn)略至今并未取得顯著成效：一是對(duì)傳統(tǒng)能源來(lái)源地依賴(lài)度仍舊很高。目前韓國(guó)對(duì)外能源資源進(jìn)口仍高度集中于中東、東南亞等特定地區(qū)，尤其是石油進(jìn)口對(duì)中東的依賴(lài)仍高達(dá)84.7%[9]，且天然氣對(duì)東南亞的依賴(lài)仍高達(dá)41.1%。[10]二是對(duì)非洲的能源外交也未取得顯著成效。盡管韓國(guó)在對(duì)非能源外交戰(zhàn)略上，借助于大國(guó)之力，通過(guò)采取“捆綁式”、“夾縫”外交獲得了一定成效，但限于基本國(guó)力，韓國(guó)對(duì)非外交發(fā)展相對(duì)遲緩，貿(mào)易與投資也極不均衡[11]，導(dǎo)致其從非洲獲取的石油資源進(jìn)口量有限。在這種境況下，拉美地區(qū)便逐漸成為韓國(guó)積極拓展能源資源合作的核心戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）拉美地區(qū)豐富的能源資源蘊(yùn)藏及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求狀況是韓國(guó)拉美能源戰(zhàn)略選擇的可行性基礎(chǔ)

1.拉美地區(qū)能源資源儲(chǔ)藏十分豐富。根據(jù)英國(guó)石油公司2012年報(bào)告顯示，該地區(qū)已成為世界第二大石油儲(chǔ)量區(qū)，約占世界探明儲(chǔ)量的四分之一左右，且其探明儲(chǔ)量還在不斷上升。[12]從供給角度看，拉美地區(qū)的能源資源在全球越來(lái)越占據(jù)舉足輕重的地位。為此，韓國(guó)自2007年以來(lái)努力擴(kuò)大與拉美地區(qū)的能源合作。[13]可以說(shuō)，儲(chǔ)量豐富的能源資源為韓國(guó)實(shí)施拉美能源戰(zhàn)略提供了前提和基礎(chǔ)；同時(shí)，由于近年來(lái)國(guó)際能源格局的變化，拉美也日漸成為世界三大原油出口地之一[14]。因此拉美地區(qū)不僅被韓國(guó)視為保障其原油進(jìn)口多元化的重要依托來(lái)源地，而且也是其石油公司“全球戰(zhàn)略”的重點(diǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)區(qū)域。

2.拉美主要能源資源國(guó)對(duì)直接投資的需求也是韓國(guó)拉美能源外交戰(zhàn)略得以實(shí)施的重要因素。拉美國(guó)家自上世紀(jì)八九十年代發(fā)生債務(wù)危機(jī)后，紛紛實(shí)施財(cái)政緊縮政策和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革，并大幅削減公共投資，使得拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r急劇惡化。[15]特別是能源產(chǎn)油國(guó)，由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)而導(dǎo)致得石油生產(chǎn)行業(yè)困境更為明顯。從世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2011-2012全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》看，拉美地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷改善，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并沒(méi)有明顯的改觀。[16]據(jù)拉美經(jīng)委會(huì)估算，為填補(bǔ)當(dāng)前缺口、滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需求，拉美地區(qū)此后8年對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例須占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5.2%。[17]因此拉美主要能源生產(chǎn)國(guó)對(duì)于外部的直接投資十分迫切，以緩解國(guó)內(nèi)資金緊張、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。在此背景下，歷來(lái)通過(guò)官方發(fā)展援助和對(duì)外直接投資獲得穩(wěn)定能源來(lái)源供應(yīng)地的韓國(guó)政府，轉(zhuǎn)而把重要目標(biāo)投向了拉美地區(qū)。

3.拉美地區(qū)對(duì)外能源合作的開(kāi)放化、多元化戰(zhàn)略也為韓國(guó)拉美能源外交戰(zhàn)略的實(shí)施提供了可能性。20世紀(jì)90年代以來(lái)，無(wú)論是在利用外資，還是能源出口方面，拉美國(guó)家都在努力克服對(duì)美國(guó)的非對(duì)稱(chēng)性依賴(lài)，逐步實(shí)現(xiàn)外資來(lái)源和對(duì)外原油出口市場(chǎng)的多元化。此外，頁(yè)巖油氣革命以來(lái)，對(duì)于拉美而言，美國(guó)已經(jīng)逐漸從一個(gè)重要的能源出口地變成能源出口競(jìng)爭(zhēng)國(guó)，因此拉美地區(qū)勢(shì)必需要擴(kuò)大與世界其它能源消費(fèi)國(guó)的合作。國(guó)際能源格局的變化和拉美國(guó)家原油供應(yīng)多元化政策，無(wú)疑是韓國(guó)拉美能源外交戰(zhàn)略出臺(tái)的重要原因。2012年，大宇、現(xiàn)代、SK等企業(yè)和委內(nèi)瑞拉國(guó)家石油公司（PDVSA）簽署了規(guī)模達(dá)111.35億美元的能源合作諒解備忘錄[18]，標(biāo)志著該戰(zhàn)略已經(jīng)取得一定進(jìn)展。該戰(zhàn)略的施行一方面反映了韓國(guó)在能源安全問(wèn)題上的困境，這是拉美能源戰(zhàn)略出臺(tái)的根本性原因；另一方面也反映出拉美在世界能源博弈格局中日益增強(qiáng)的地位，及其力圖實(shí)現(xiàn)出口市場(chǎng)多樣化的能源戰(zhàn)略。這兩方面的原因共同構(gòu)成了韓國(guó)拉美能源外交戰(zhàn)略出臺(tái)的外部動(dòng)力，并加速了其實(shí)施進(jìn)程。

二、韓國(guó)對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略的主要措施與進(jìn)展

自上世紀(jì)60年代以來(lái)，韓國(guó)就確立了通過(guò)獲取海外石油開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提升能源資源供應(yīng)自給能力的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。韓國(guó)認(rèn)為，施行以市場(chǎng)為核心的多元化能源戰(zhàn)略、降低能源供應(yīng)斷裂風(fēng)險(xiǎn)也許是可能的。[19]因此韓國(guó)力圖通過(guò)實(shí)施能源外交大力拓寬供應(yīng)來(lái)源，尋求在中亞、非洲、東南亞和拉美四大優(yōu)先區(qū)域加快能源資源的勘探，穩(wěn)固上游產(chǎn)業(yè)鏈，從而保障海外能源資源穩(wěn)定供應(yīng)和國(guó)家能源安全。在能源外交實(shí)踐中，韓國(guó)依據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、能源資源狀況以及不同資源國(guó)對(duì)合作的需求，采取了差異措施。為達(dá)到對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略預(yù)期目標(biāo)，韓國(guó)主要采取了以下措施：

（一）以貿(mào)易關(guān)系為支點(diǎn)，提升雙邊經(jīng)濟(jì)外交關(guān)系，開(kāi)拓拉美能源資源市場(chǎng)

為保證達(dá)到對(duì)拉美能源戰(zhàn)略預(yù)期目標(biāo)，韓國(guó)采取了以貿(mào)易關(guān)系為支點(diǎn)，通過(guò)政府直接參與、投資海外能源生產(chǎn)等措施[20]，提升韓國(guó)與拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)外交關(guān)系，著重開(kāi)拓拉美能源資源市場(chǎng)?？v觀韓國(guó)與拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)：韓國(guó)對(duì)拉美的貿(mào)易和投資，核心是為了獲取拉美的自然資源，尤其是能源資源[21]。這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系并逐漸成為韓國(guó)與拉美外交關(guān)系發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力，而且韓國(guó)明顯具有積極主動(dòng)性，拉美地區(qū)相對(duì)處于保守態(tài)勢(shì)。

韓國(guó)與拉美國(guó)家之間的外交關(guān)系始于上世紀(jì)60年代。最初韓國(guó)對(duì)拉美的外交政策是基于冷戰(zhàn)需要，同時(shí)也希望獲得拉美自然資源和進(jìn)行輕工業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易以促進(jìn)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在70年代和80年代，雙邊關(guān)系的重心是政治聯(lián)盟，而90年代以來(lái)則集中于經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和金融領(lǐng)域。韓國(guó)逐漸將拉美地區(qū)定位于以經(jīng)濟(jì)貿(mào)易為紐帶，獲取能源資源的核心戰(zhàn)略地區(qū)。因此，90年代韓國(guó)與拉美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)關(guān)系迅速升溫，特別是在雙邊貿(mào)易數(shù)量上大幅增長(zhǎng)，其中以能源為主要產(chǎn)品的原材料進(jìn)口顯著增加，年均增長(zhǎng)率高達(dá)12.7%。[22]貿(mào)易數(shù)據(jù)表明，韓國(guó)與拉美之間的關(guān)系有著特別意義，即拉美地區(qū)將日益成為韓國(guó)的主要能源供應(yīng)地之一。endprint

（二）以雙邊和多邊外交為平臺(tái)，大力開(kāi)展首腦外交，強(qiáng)化對(duì)拉美能源外交

為增強(qiáng)與拉美能源資源戰(zhàn)略合作關(guān)系，韓國(guó)展開(kāi)了各種層面的政府外交，包括與能源輸出國(guó)相關(guān)的投資、援助和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、派遣大使，峰會(huì)外交以及職業(yè)訓(xùn)練等。在對(duì)拉美能源戰(zhàn)略的具體實(shí)施中，一方面韓國(guó)通過(guò)建立雙邊機(jī)制和多邊外交尋求增強(qiáng)雙邊在能源經(jīng)濟(jì)上的緊密聯(lián)系。如在冷戰(zhàn)時(shí)期，拉美支持韓國(guó)創(chuàng)建朝鮮半島能源開(kāi)發(fā)組織（KEDO），阿根廷和智利是其中成員之一。[23]同時(shí)韓國(guó)也開(kāi)始參與包括拉美國(guó)家的多邊組織。上世紀(jì)80年代，韓國(guó)對(duì)拉美外交的主要?jiǎng)恿χ荚陲@示在該地區(qū)的存在。特別是韓國(guó)加入南方共同市場(chǎng)（MERCOSUR）對(duì)韓拉國(guó)家關(guān)系形成了更積極的影響。另一方面，在針對(duì)拉美的雙邊和多邊能源外交中，韓國(guó)也直接以首腦峰會(huì)外交為平臺(tái)，推動(dòng)韓國(guó)對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略的實(shí)施。自盧武鉉政府開(kāi)始，韓國(guó)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)人出訪、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)談等能源外交活動(dòng)，與主要拉美能源資源國(guó)之間建立了政府間有效協(xié)商通道，取得了豐碩成果。第三次韓國(guó)-中美洲峰會(huì)上，李明博與各國(guó)首腦見(jiàn)面，請(qǐng)求他們支持韓國(guó)公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源大型項(xiàng)目上的商業(yè)活動(dòng)。[24]上述兩方面行動(dòng)密切了韓國(guó)與拉美的能源合作聯(lián)系，這其中韓國(guó)的政策具有明顯的主動(dòng)性。

（三）以文化、教育合作交流為主要形式，開(kāi)展公共外交，為韓國(guó)對(duì)拉美能源外交塑造良好社會(huì)環(huán)境

正如奈（Joseph Nye）所定義的，個(gè)人與群體建立良好關(guān)系將會(huì)提高一個(gè)國(guó)家的形象，增強(qiáng)國(guó)家外交政策所希望獲得的收益。因此韓國(guó)通過(guò)公共外交，利用文化尋求擴(kuò)大韓國(guó)在拉美國(guó)家的影響、努力獲得該地區(qū)民眾的正面印象，以促其支持政府與韓國(guó)建立廣泛的商業(yè)和文化聯(lián)系。這可以避免因拉美社會(huì)缺乏對(duì)韓國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)中地位的認(rèn)知，而阻礙對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略的順利實(shí)施。例如2010年李明博訪問(wèn)墨西哥時(shí)，正是由于韓國(guó)的較低知名度，其訪問(wèn)的目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。[25]

因此通過(guò)公共外交塑造拉美社會(huì)對(duì)韓國(guó)的良好認(rèn)知，構(gòu)建對(duì)拉能源外交的良好外部環(huán)境便成為韓國(guó)對(duì)拉美能源外交的重要一環(huán)：一方面，通過(guò)韓國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)（KOICA）為能源資源工業(yè)開(kāi)發(fā)名單上的拉美能源富庶國(guó)家中上層官員提供培訓(xùn)和政治咨詢(xún)服務(wù)，以便同這些特別國(guó)家建立個(gè)人間的聯(lián)系與合作。[26]另一方面，通過(guò)韓國(guó)公司實(shí)施海外資源開(kāi)發(fā)（AORD）方式[27]。該方式的核心在于在確保從外國(guó)獲取資源的同時(shí)支持這些國(guó)家所需的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（Social Overhead Capital）和信息技術(shù)建設(shè)，以達(dá)到能源外交目標(biāo)。[28]特別是在90年代以后，韓國(guó)與拉美國(guó)家簽訂并實(shí)施的文化與教育特別合作項(xiàng)目對(duì)韓國(guó)順利參與該地區(qū)的主要論壇和組織，傳播韓國(guó)國(guó)家形象有著巨大的幫助。

以文化和教育交流為主要內(nèi)容的公共外交，在韓國(guó)對(duì)拉美的能源外交戰(zhàn)略中扮演了重要角色，它有助于韓國(guó)在拉美國(guó)家民眾中樹(shù)立良好形象，對(duì)韓國(guó)產(chǎn)生良好的認(rèn)知。正是由于獲得了巨大的政策成功，韓國(guó)又進(jìn)一步提升了公共外交的力度，并將其上升為國(guó)家軟權(quán)力的角度來(lái)推進(jìn)。

（四）以政府發(fā)展援助為手段，擴(kuò)大韓國(guó)對(duì)拉美直接投資，增強(qiáng)韓國(guó)對(duì)拉美能源外交的效度

在國(guó)際資源市場(chǎng)上，能源外交越來(lái)越對(duì)各國(guó)國(guó)外直接投資的區(qū)域、數(shù)額等產(chǎn)生重要影響。2005年后，韓國(guó)對(duì)外直接投資區(qū)域開(kāi)始轉(zhuǎn)向了拉美等區(qū)域，且迅速增長(zhǎng)。2009年，對(duì)拉美能源領(lǐng)域的直接投資成為韓國(guó)對(duì)外直接投資最大的領(lǐng)域[29]。這種態(tài)勢(shì)的形成，主要源于韓國(guó)政府對(duì)拉美實(shí)施“資源外交”所帶來(lái)的大量政府發(fā)展援助，其中一部分就以政府對(duì)外直接投資形式表現(xiàn)出來(lái)。韓國(guó)通過(guò)對(duì)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源礦產(chǎn)勘探及開(kāi)發(fā)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行直接投資，獲取項(xiàng)目份額，增強(qiáng)了對(duì)拉美能源外交的效度。

目前，韓國(guó)已經(jīng)把政府發(fā)展援助整合到更高層面的資源外交中，并作為一種有效的政策工具推進(jìn)其海外資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃。目前，韓國(guó)的政府發(fā)展援助主要是雙邊援助。2006年雙邊援助約占到了98%[30]，2009年雙邊援助為36.9%，無(wú)償援助為63.1%。這種援助結(jié)構(gòu)致使韓國(guó)官方發(fā)展援助主要集中于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)和建筑部門(mén)[31]。而其中，拉美所占的份額近年來(lái)逐漸提升，反映了韓國(guó)對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略的日益重視。而當(dāng)雙邊政府發(fā)展援助貸款計(jì)劃加入到政府主導(dǎo)的海外資源開(kāi)發(fā)中時(shí)，韓國(guó)的政府發(fā)展援助政策便開(kāi)始在其對(duì)拉美能源外交政策中扮演了重要角色。

這種情況，意味著韓國(guó)在應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)資源短缺的戰(zhàn)略上開(kāi)始發(fā)生著重大轉(zhuǎn)變：從過(guò)去保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)轉(zhuǎn)為對(duì)企業(yè)走出去提供直接的全面支持。它體現(xiàn)了一種“微觀經(jīng)濟(jì)干涉主義”（microeconomicinterventionism）[32]，即政府通過(guò)積極支持企業(yè)海外資源開(kāi)發(fā)政策，大量收購(gòu)海外油田和海外石油公司，提高能源自主開(kāi)發(fā)率，從而提升韓國(guó)對(duì)拉美能源外交的效度，保證韓國(guó)對(duì)能源資源的需求。[33]這些措施對(duì)于韓國(guó)開(kāi)展拉美能源外交戰(zhàn)略起了重要作用。目前韓國(guó)已在拉美六個(gè)國(guó)家獲得了大量的石油和天然氣發(fā)展項(xiàng)目。

盡管韓國(guó)七個(gè)跨國(guó)公司已經(jīng)在拉美能源領(lǐng)域開(kāi)始運(yùn)作，但是與中國(guó)、日本相比，總體上仍然投資少、范圍窄、介入程度較低。因此韓國(guó)政商等各個(gè)層面都對(duì)此高度重視，認(rèn)為必須要建立起長(zhǎng)期的拉美能源戰(zhàn)略政策，其核心是構(gòu)建一個(gè)資本、技術(shù)和資源交易的模式，獲得雙贏。這需要政府發(fā)揮關(guān)鍵性角色作用，通過(guò)確定能源發(fā)展理念、制定配套政策措施、建立長(zhǎng)期性制度框架，并以對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略活動(dòng)體現(xiàn)出來(lái)。這些關(guān)鍵性因素決定了韓國(guó)對(duì)拉美能源戰(zhàn)略的質(zhì)量高低與否。

三、韓國(guó)拉美能源外交戰(zhàn)略的制約因素與前景

韓國(guó)的能源資源缺乏致使其能源外交政策主要集中于資源豐富的國(guó)家，以獲得相互收益。[34]在這種情形下，韓國(guó)只能是拉美能源資源豐富國(guó)家一個(gè)非常脆弱的伙伴。再加之拉美能源市場(chǎng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和韓國(guó)自身商業(yè)成本的限制，韓國(guó)選擇余地有限。雖然目前已經(jīng)取得一定成功，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，韓國(guó)的拉美能源戰(zhàn)略要取得關(guān)鍵性進(jìn)展——使拉美地區(qū)成為韓國(guó)最主要的穩(wěn)定能源供應(yīng)地、特別是權(quán)益油的來(lái)源地，并最終實(shí)現(xiàn)韓國(guó)能源多元化的目標(biāo)，仍存在諸多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)將會(huì)阻礙韓國(guó)對(duì)拉美的能源外交，最終限制其在該區(qū)域的更深入發(fā)展。endprint

（一）拉美地區(qū)的能源資源民族主義使得韓國(guó)對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略的政治風(fēng)險(xiǎn)增加

邁克爾·克萊爾（Michael Klare）認(rèn)為，資源民族主義就是一個(gè)國(guó)家把管理其能源資源作為核心利益[35]，即自然資源是國(guó)家的附屬物，因此只能用于并有利于人民，私人不能獲得。[36]能源資源民族主義在拉美地區(qū)有著深厚的土壤。盡管拉美地區(qū)在對(duì)待資源民族主義上出現(xiàn)了兩種趨勢(shì)，且這兩種不同路徑導(dǎo)致了拉美國(guó)家主要能源進(jìn)出口國(guó)國(guó)內(nèi)迥異的政治經(jīng)濟(jì)政策，但總體而言，隨著拉美國(guó)家整體上向左轉(zhuǎn)的政治發(fā)展趨勢(shì)，資源民族主義的主張將會(huì)越來(lái)越占據(jù)主導(dǎo)地位。[37]例如在資源民族主義上歷來(lái)較為寬松的巴西，近年來(lái)也出現(xiàn)了資源民族主義增長(zhǎng)的趨勢(shì)。同樣關(guān)注拉美能源態(tài)勢(shì)的日本2012年甚至得出結(jié)論，認(rèn)為南美全境似乎已經(jīng)被資源民族主義浪潮所吞噬。[38]所有這些都意味著韓國(guó)對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略政治風(fēng)險(xiǎn)的增大，以及前行道路舉步維艱的現(xiàn)實(shí)。

（二）拉美的地緣競(jìng)爭(zhēng)是韓國(guó)拉美能源外交戰(zhàn)略實(shí)施中不可避免的政治現(xiàn)實(shí)。

伴隨著能源民族主義，拉美地區(qū)的地緣政治因素也不可避免地影響著韓國(guó)拉美能源戰(zhàn)略的成敗。近年來(lái)能源安全已經(jīng)成為許多國(guó)家的首要目標(biāo)，并導(dǎo)致各資源進(jìn)口國(guó)陷入了安全困境。印度、美國(guó)、日本和中國(guó)、俄羅斯都是拉美地區(qū)能源資源的主要利益攸關(guān)者。拉美能源傳統(tǒng)的主要參與者是美國(guó)，該地區(qū)一直以來(lái)被視為美國(guó)的后院。但隨著距離和交通不再是首要考慮因素時(shí)，各國(guó)都將會(huì)尋求新形勢(shì)下的新優(yōu)勢(shì)地位。在2000年左右，俄羅斯、中國(guó)、伊朗和印度也加入了拉美地區(qū)的能源競(jìng)爭(zhēng)。俄羅斯也開(kāi)始重返拉美地區(qū)，并與拉美部分國(guó)家簽署了多項(xiàng)能源協(xié)議。日本也把拉美地區(qū)視為主要能源供應(yīng)區(qū)。這些能源行為者之間的競(jìng)爭(zhēng)顯然將不可避免。由此，拉美政府也尋求與不同行為者建立伙伴關(guān)系來(lái)多樣化其能源政策，即不把雞蛋放在一個(gè)籃子，不單獨(dú)依賴(lài)于任何單獨(dú)一個(gè)國(guó)家。上述情形表明，拉美地區(qū)的能源資源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，韓國(guó)拉美能源外交戰(zhàn)略實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)重重。尤其是東亞各國(guó)都在試圖與拉美國(guó)家談判，以期達(dá)成長(zhǎng)期供應(yīng)合同確保在危機(jī)或者供應(yīng)中斷時(shí)給予保障。因此，零和能源游戲和該地區(qū)的能源資源競(jìng)爭(zhēng)氛圍將會(huì)使韓國(guó)的拉美能源外交戰(zhàn)略前景不明。

韓國(guó)的拉美能源外交戰(zhàn)略是韓國(guó)關(guān)于拉美認(rèn)知的轉(zhuǎn)變、國(guó)內(nèi)工業(yè)政策變化、保障能源安全觀念的進(jìn)化、以及能源利益攸關(guān)國(guó)家在拉美地區(qū)能源競(jìng)爭(zhēng)政策等各因素下建立并發(fā)展起來(lái)的產(chǎn)物。韓國(guó)政府力圖通過(guò)政府和企業(yè)的合力，加強(qiáng)彼此的商業(yè)和外交聯(lián)系，降低或者克服韓國(guó)與拉美之間能源合作的障礙，使雙方能源合作關(guān)系持續(xù)發(fā)展，并得到促進(jìn)。但事實(shí)上，韓國(guó)的拉美能源外交戰(zhàn)略必然遭遇到拉美資源民族主義和地緣能源競(jìng)爭(zhēng)的影響。加之與其它國(guó)家相比，韓國(guó)在國(guó)家地位、資金和技術(shù)等方面所處的不利地位，要使拉美成為韓國(guó)能源安全的切實(shí)保障者，韓國(guó)潛在的成功性并不高。

四、對(duì)中國(guó)能源外交中政府角色作用的啟示

研究韓國(guó)對(duì)拉美能源外交戰(zhàn)略，可以發(fā)現(xiàn)政府所扮演的角色和定位至關(guān)重要。概括起來(lái)，可以體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）韓國(guó)為推進(jìn)能源安全戰(zhàn)略，確定了政府必須承擔(dān)能源外交責(zé)任的理念

李明博政府高度強(qiáng)調(diào)對(duì)資源發(fā)展中國(guó)家能源外交的重要性，認(rèn)為“國(guó)家的外交政策就是為了追求不同的國(guó)家利益”，希望安全的能源資源供應(yīng)必須能夠維持韓國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！?030韓國(guó)能源展望》也強(qiáng)調(diào)：“由政府來(lái)綜合考慮全國(guó)的能源安全、能源效率和廣泛的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是極為必要的”[39]，認(rèn)為政府需要強(qiáng)化和發(fā)展與能源生產(chǎn)國(guó)的外交關(guān)系。因此，韓國(guó)能源外交戰(zhàn)略的本質(zhì)是利用外交手段來(lái)確保必須的投入以促進(jìn)韓國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。[40]在政府主導(dǎo)下，為獲得安全的自然能源資源且避免對(duì)中東的高度依賴(lài)，韓國(guó)努力多樣化其進(jìn)口能源資源。由于在資金和高技術(shù)勘探能力方面與中國(guó)、日本存在巨大差距，韓國(guó)在能源資源豐富地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的壓力巨大。由此韓國(guó)決定利用外交政策來(lái)促進(jìn)能源領(lǐng)域的雙邊合作，從而確保進(jìn)入國(guó)外能源供應(yīng)市場(chǎng)。可見(jiàn)，通過(guò)與包括傳統(tǒng)和新興伙伴在內(nèi)的所有資源豐富國(guó)建立積極外交關(guān)系來(lái)獲取能源資源是韓國(guó)外交的首要目標(biāo)。

（二）為貫徹政府推進(jìn)能源外交、保障能源安全的理念，韓國(guó)設(shè)立了較為完備的組織機(jī)構(gòu)體系并制定了相應(yīng)戰(zhàn)略原則

自1977年以來(lái)韓國(guó)多次因應(yīng)能源問(wèn)題而調(diào)整了該能源管理機(jī)構(gòu)和職能。2004年，成立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家能源咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，力圖通過(guò)“全球韓國(guó)”海外能源開(kāi)發(fā)合作戰(zhàn)略，并通過(guò)“能源供應(yīng)來(lái)源多元化”、“加強(qiáng)能源節(jié)約、注重石油戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備建設(shè)”和“加強(qiáng)上游的投資開(kāi)發(fā)，設(shè)立海外能源生產(chǎn)基地”三大戰(zhàn)略措施來(lái)保障韓國(guó)的能源安全。2010年，韓國(guó)政府發(fā)布了第四個(gè)海外資源獲取計(jì)劃，一些戰(zhàn)略計(jì)劃也開(kāi)始實(shí)施，諸如增強(qiáng)海外開(kāi)發(fā)公司的全球競(jìng)爭(zhēng)力、鼓勵(lì)私營(yíng)部門(mén)資源開(kāi)發(fā)投資，以及在政策上支持國(guó)有能源公司，如韓國(guó)石油公司（KNOC）和韓國(guó)天然氣公司（KOGA）等。[41]

（三）韓國(guó)政府在確保能源安全的過(guò)程中更多的是支持企業(yè)，尤其是私人企業(yè)，而不是領(lǐng)導(dǎo)

韓國(guó)認(rèn)為，評(píng)估分析海外能源開(kāi)發(fā)能力、尤其是在海外運(yùn)作和競(jìng)爭(zhēng)力以及能源外交是否有效時(shí)更依賴(lài)于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為，政府只能承擔(dān)引導(dǎo)與支持的作用。韓國(guó)政府經(jīng)過(guò)評(píng)估，全面認(rèn)清了韓國(guó)企業(yè)在拉美能源活動(dòng)中的優(yōu)劣，并據(jù)此制定了政府支持措施。政府在能源外交中承擔(dān)起支持企業(yè)的角色有助于韓國(guó)能源公司在與外競(jìng)爭(zhēng)時(shí)克服其劣勢(shì)，減輕“由于能源利益導(dǎo)致的日益增多的競(jìng)爭(zhēng)和不穩(wěn)定商業(yè)環(huán)境”等風(fēng)險(xiǎn)。按照韓國(guó)能源與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)的文件，政府對(duì)海外資源外交支持政策包括三個(gè)方面[42]。

韓國(guó)政府在拉美能源戰(zhàn)略中特別強(qiáng)調(diào)，私營(yíng)公司承擔(dān)著更大的責(zé)任，認(rèn)為政府的功能是創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。政府通過(guò)設(shè)定特定的能源和其它原材料自利的目標(biāo)，調(diào)動(dòng)資金支持韓國(guó)公司海外投資，尋求能源等礦產(chǎn)資源。在此過(guò)程中，國(guó)家相關(guān)部門(mén)提供大量的信貸計(jì)劃和投資基金，并向海外資源發(fā)展項(xiàng)目提供大量的稅收優(yōu)惠措施。國(guó)有能源公司通常是與私人企業(yè)一起帶頭開(kāi)發(fā)海外能源資源。按照韓國(guó)新的資源開(kāi)發(fā)計(jì)劃，政府決定投資20萬(wàn)億韓元（約為170億美元）將韓國(guó)的石油和天然氣自給率從2007年的4.2%提升到2016年的28%[43]。為此國(guó)有公司和相關(guān)部門(mén)以及政策性銀行成立了金額達(dá)860百萬(wàn)美元的“資源開(kāi)發(fā)基金”以促進(jìn)私人企業(yè)投資開(kāi)發(fā)海外資源。[44]此外，在2011年韓國(guó)國(guó)家養(yǎng)老基金（the National Pension Service）也將在十年內(nèi)投資170億美元，拓展海外的資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；同時(shí)宣布為韓國(guó)私人企業(yè)投資海外能源資源開(kāi)發(fā)設(shè)立私有普通股權(quán)基金[45]，以便支持韓國(guó)企業(yè)在全球的能源開(kāi)發(fā)行動(dòng)。endprint

通過(guò)分析韓國(guó)政府在能源外交中承擔(dān)的角色，可以發(fā)現(xiàn)韓國(guó)能源外交戰(zhàn)略的演變特性，即在全球能源外交中逐漸超越起始階段的保守性戰(zhàn)略，從保證國(guó)家能源供應(yīng)線，擴(kuò)展為增強(qiáng)韓國(guó)在全球能源競(jìng)爭(zhēng)中的戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)。韓國(guó)拉美能源安全戰(zhàn)略成效的取得，與政府成功地制定一系列政策有著很大關(guān)聯(lián)。韓國(guó)歷屆政府都十分重視對(duì)外實(shí)施有效的海外能源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，特別是注重強(qiáng)化政府在能源規(guī)劃和能源外交中的角色。韓國(guó)在推進(jìn)對(duì)外能源外交戰(zhàn)略中，其政府的理念和措施，以及在拉美的能源外交實(shí)踐，其虧贏損益的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)有著重要借鑒意義。

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[責(zé)任編輯：劉玉梅]endprint