■ 賀永華

跨界污染 監(jiān)管難點

■ 賀永華

近年來，跨界的河流污染正呈現(xiàn)出日益嚴(yán)重和擴(kuò)大化的趨勢。針對跨區(qū)河流污染治理難題，浙江省采取了一系列的措施。然而，目前的跨界河流污染狀況仍然嚴(yán)重，一些河段的監(jiān)測結(jié)果令人擔(dān)憂。

流域污染，不能“獨善其身”

“君住長江頭，我住長江尾。日日不見君，用君污染水?！边@首被修改了的古詩，反映了頻頻發(fā)生在江河流域的跨界污染現(xiàn)狀，也道出了下游群眾的百般無奈……

20世紀(jì)90年代的江浙邊界水污染糾紛曾經(jīng)轟動一時，千島湖水庫保護(hù)所引發(fā)的浙皖邊界環(huán)境糾紛問題仍然懸而未決。省內(nèi)各市、縣間因跨界污染引發(fā)糾紛甚至群體性事件也并不鮮見。

浙江省環(huán)保廳的同志表示，行政區(qū)域交界地區(qū)的環(huán)境污染問題，情況復(fù)雜，涉及面廣、影響大，由于分屬不同的行政區(qū)域，缺乏有效的管理機(jī)制和體制，一直以來是環(huán)境監(jiān)管的盲點和難點。

2010年6月7日，執(zhí)法檢查組來到了桐廬縣。據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的同志介紹，今年1—5月富春江大壩就打撈死豬2400多頭，超過了前3年總和，而這些死豬基本都是來自于上游地區(qū)。

從這次執(zhí)法檢查的情況來看，跨界污染有其深層次的原因。一方面我國目前水污染防治管理體制主要是“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分割管理，地方政府在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的基本原則和政績考評的指揮棒下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先是其理性選擇，而與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不一致的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域則難免做出犧牲，從而造成流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局不符合主體功能區(qū)應(yīng)有定位、地方有效排污監(jiān)管缺位等頑疾。地方政府普遍存在“搭便車”心理，將污染治理寄希望于上級政府和下游政府，從而將污染損失以及治理成本轉(zhuǎn)嫁給下游區(qū)域，引發(fā)跨界污染糾紛。

“上游的水污染了，下游同樣遭殃。一地的生態(tài)環(huán)境受到破壞，周邊地區(qū)總歸也要受影響?？傊谕粋€區(qū)域內(nèi)，各地關(guān)起門來搞環(huán)保很難‘獨善其身’。”浙江省環(huán)保廳的同志說。

值得一提的是，近兩年來，杭嘉湖紹地區(qū)在地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動下妥善處置了蕭紹邊界白洋川流域環(huán)境污染糾紛、余杭德清邊界生活垃圾糾紛和杭州車輛在德清傾倒污泥等跨界污染事件，加強(qiáng)了地區(qū)間環(huán)境合作，共同打擊環(huán)境違法行為，形成了共同保護(hù)生態(tài)環(huán)境的局面。

執(zhí)法檢查組發(fā)現(xiàn)，目前這種省內(nèi)初步形成的跨界污染糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，作為一種末端協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮了一定的作用，但缺乏制度依據(jù)和動力機(jī)制，關(guān)系松散，尚不能相互激勵和約束，存在跨地區(qū)的流域污染防治共建共享平臺尚未建立，信息公開和通報制度不健全等缺陷。

斷面考核，關(guān)系“帽子”和“票子”

面對跨區(qū)河流污染問題，近年來，浙江省政府及有關(guān)部門打出了一套強(qiáng)有力的“組合拳”。

2008年，省政府制定了《浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)監(jiān)測和保護(hù)辦法》，進(jìn)一步落實有關(guān)河流上下游地區(qū)的水污染防治責(zé)任。2009年，《浙江省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護(hù)管理考核辦法(試行)》出臺，這對于解決跨界流域的水污染問題帶來新契機(jī)。

《考核辦法》將考核結(jié)果確定為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、轉(zhuǎn)移支付測算重要依據(jù)。一方面，明確“一把手”和地方政府作為保護(hù)轄區(qū)環(huán)境的第一責(zé)任主體；另一方面，運用經(jīng)濟(jì)手段整治跨界水污染。此外，該辦法還將水質(zhì)評價結(jié)果設(shè)置為“三掛鉤”，即與全省生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)工作目標(biāo)責(zé)任考核體系掛鉤，與區(qū)域建設(shè)項目環(huán)評、水資源論證審批掛鉤，與經(jīng)濟(jì)獎勵和處罰掛鉤。

如果碰到考核不合格怎么處理？省環(huán)保廳的同志表示，這事關(guān)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的“帽子”、地方財政的“票子”。

據(jù)悉，2010年起，我省正式實施跨界河流水質(zhì)考核結(jié)果的“三掛鉤”，以此遏制以往“上游排污、下游遭殃”的現(xiàn)象。

對于地方黨政“一把手”來說，這一系列的辦法無異于一道道“緊箍咒”。以富陽為例，該市是赫赫有名的“造紙大市”，環(huán)境承載壓力本來就很大?！斑@樣一來，肩上的擔(dān)子更重了！”富陽市政府的有關(guān)同志表示。

2009年底，省環(huán)保部門對全省2009年度各行政區(qū)域的跨界斷面水質(zhì)進(jìn)行了綜合評價。評價結(jié)果顯示，2009年全省11個設(shè)區(qū)市，達(dá)到優(yōu)秀標(biāo)準(zhǔn)的1個，良好8個，合格2個，沒有不合格，69個縣（市、區(qū)）評價結(jié)果為良好以上的所占比例為69.6%，約30%縣（市、區(qū)）未達(dá)到水質(zhì)考核目標(biāo)要求，且出境水質(zhì)劣于入境水質(zhì)。

從這次執(zhí)法檢查的情況來看，2010年上半年全省和錢塘江流域地表水市縣交接斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率盡管分別已上升到55.7%、61.3%，但離考核目標(biāo)60%和70%仍有較大差距，還有44.3%和38.7%沒達(dá)標(biāo)；錢塘江流域和太湖流域杭嘉湖地區(qū)分別還有37.8%和52.3%的斷面不能滿足功能要求。

在檢查中，執(zhí)法檢查組的成員發(fā)現(xiàn)，由于目標(biāo)考核和行政問責(zé)力度不夠，不少地方以鄰為壑，加上部分跨界河流斷面監(jiān)測監(jiān)管不到位，結(jié)果“你污染我，我也污染你”。