■田必耀

中國預(yù)算公開路線圖

■田必耀

近年來高層決策、地方試驗(yàn)、公民推動(dòng)三方力量共同發(fā)力，掀開裹在“錢袋子”上層層的遮蓋。從國家秘密到公布于眾，預(yù)算公開的路徑，折射了民主法治前行的艱辛歷程。

三方力量推動(dòng)預(yù)算公開

回望預(yù)算公開的路徑，實(shí)際上就是民主法治前行的歷程。公民推動(dòng)、地方試驗(yàn)、高層決策，三方力量共同發(fā)力，才漸漸掀開裹在“錢袋子”上的遮蓋。

民間力量推動(dòng)預(yù)算公開，廣東似乎又領(lǐng)風(fēng)氣之先。2009年2月，現(xiàn)任深圳某資產(chǎn)管理公司CEO的“海歸”老板吳君亮在深圳市人代會(huì)前夕發(fā)表公開信，建議深圳繼續(xù)推動(dòng)公共預(yù)算公開進(jìn)程。吳君亮和他的志愿者們陸續(xù)獲得了衛(wèi)生部、教育部、民政部等部分中央部委，以及深圳、焦作等地方公共預(yù)算報(bào)告。

從2006年起，“公共預(yù)算觀察志愿者”李德濤等向15個(gè)中央部委、18個(gè)地方政府提出了查看預(yù)算案的申請(qǐng)。“沒有想到廣州這么快就能回復(fù)我們的申請(qǐng)，更沒想到能夠在網(wǎng)上公開預(yù)算”。2009年10月16日，李德濤被告知，廣州市2009年114個(gè)本級(jí)部門預(yù)算全部?jī)?nèi)容都公開放到了廣州財(cái)政網(wǎng)上，可以免費(fèi)下載。這是廣州市首次在網(wǎng)上公開年度“賬本”，也是中國各級(jí)各地政府中首次公示所有部門財(cái)政預(yù)算。

“凡屬于政務(wù)公開的資料，均請(qǐng)?zhí)峁┙o來函人。另外我希望今后這類政務(wù)公開資料，能夠直接從我局網(wǎng)站上查到。”就在這一天，廣州市財(cái)政局局長張杰明的批示不經(jīng)意間成為中國預(yù)算公開的標(biāo)志性事件。張杰明還表示，以后部門預(yù)算獲得人大通過后，都將在網(wǎng)上公開。一個(gè)月后，中共廣東省委書記汪洋在一次會(huì)上表揚(yáng)了廣州市的民主政治做得不錯(cuò)，特別提到了廣州市財(cái)政局的預(yù)算上網(wǎng)。

廣州預(yù)算公開后，財(cái)政局網(wǎng)站因每天網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)擊量高達(dá)3萬人次而幾乎陷入癱瘓，而此前該站一個(gè)月的總訪問量才3萬人次。盡管有人質(zhì)疑預(yù)算報(bào)告的公開程度以及預(yù)算編制的公平性，但公眾和媒體幾乎眾口一詞為廣州敢于“曬賬本”叫好，認(rèn)為意義非凡。

民間力量成為推動(dòng)預(yù)算工作進(jìn)一步走向公開化的重要力量。李德濤等人之舉被北京大學(xué)公民社會(huì)研究中心評(píng)為“2009年中國公民社會(huì)發(fā)展十大事件”之一。

就在廣州市財(cái)政局開始“曬賬本”的當(dāng)天，上海市財(cái)政局對(duì)李德濤們提出的財(cái)政預(yù)算公開申請(qǐng)作出了這樣的回復(fù)：所要求獲取的信息屬于“國家秘密”，因而“不予公開”。但頗有戲劇性的一幕是，在廣州市預(yù)算公開20天后，上海市公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)市級(jí)預(yù)算信息公開的實(shí)施方案》卻來了個(gè)180度轉(zhuǎn)變。該方案稱：上海市本級(jí)政府預(yù)算、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金等4項(xiàng)財(cái)政收支信息將公開。

其實(shí)，推動(dòng)預(yù)算公開離不開眾多熱心公民的持續(xù)發(fā)力。如上海律師嚴(yán)義明曾在2009年1月分別向國家財(cái)政部和發(fā)改委申請(qǐng)公開財(cái)政預(yù)算、決算的信息和4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃進(jìn)展情況。

值得一提的是，在公民吁請(qǐng)預(yù)算公開的同時(shí)，甚至之前，地方上的預(yù)算公開試驗(yàn)就一直沒有停止過。民眾從參與式預(yù)算、預(yù)算聽證等民主形式中看到了預(yù)算公開的身影。從2005年開始，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗(yàn)。2007年，無錫和哈爾濱等城市也在區(qū)、街道進(jìn)行參與式預(yù)算試點(diǎn)。河北省人大常委會(huì)于2005年11月舉行了涉農(nóng)三個(gè)部門的預(yù)算聽證會(huì)，開啟了地方人大預(yù)算聽證之先河。從2008年底開始，上海市閔行區(qū)每年組織預(yù)算聽證會(huì)，對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行“把關(guān)”。近年來，河南焦作市財(cái)政信息網(wǎng)公開了有關(guān)預(yù)算資料和工資情況。還有，2004年來，四川、湖南、甘肅、黑龍江、內(nèi)蒙古等省區(qū)人大常委會(huì)推動(dòng)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告公開，成為打造“陽光預(yù)算”的又一利劍。

眾所周知，中國的每一項(xiàng)改革，幾乎都離不開基層的試驗(yàn)，這種自下而上的試驗(yàn)?zāi)Ｊ娇梢园迅母锏娘L(fēng)險(xiǎn)降低到最小程度。但改革的輻射和功效往往得靠自上而下的推進(jìn)。預(yù)算公開也是如此，廣州市的試驗(yàn)可以視為一個(gè)耦合的試點(diǎn)。正如張杰明所說：“決定‘試水’預(yù)算上網(wǎng)這個(gè)事沒匯報(bào)也沒請(qǐng)示，根據(jù)政府信息公開條例的精神而作為。”

在廣州試驗(yàn)兩個(gè)多月后，2009年12月24日，國務(wù)院向全國人大常委會(huì)作的落實(shí)審議意見報(bào)告時(shí)表示，“將會(huì)繼續(xù)推動(dòng)中央部門預(yù)算公開，爭(zhēng)取再經(jīng)過二三年的努力，使所有的中央部門預(yù)算都向社會(huì)公開。”

“公開后的預(yù)算必然招來公眾的評(píng)論、挑刺，從而促進(jìn)預(yù)算的科學(xué)化和民主化。這將是中國政府公共治理的重大變革?！敝袊ù髮W(xué)教授蔡定劍表示，預(yù)算公開已成定局。

中央公開預(yù)算的民主示范

“讓預(yù)算脫掉秘密的外衣，上網(wǎng)公開，起決定性作用的是中央和地方政府對(duì)信息公開態(tài)度的根本性轉(zhuǎn)變。”張杰明表示，如果沒有行政體制改革的不斷推進(jìn)和完善，財(cái)政改革是不可想象的。毫無疑問，推動(dòng)預(yù)算公開的決定性力量當(dāng)屬高層對(duì)信息公開的決心。

政府信息公開條例就是高層意志的制度表達(dá)。該條例于2007年4月頒布，在2008年5月實(shí)施后，高層推動(dòng)預(yù)算公開可謂“不遺余力”。有人甚至用“趕鴨子上架”，“強(qiáng)按牛頭喝水”來描述預(yù)算公開的力度和進(jìn)度。

2008年8月，國家審計(jì)署審計(jì)長劉家義在向全國人大常委會(huì)作審計(jì)報(bào)告時(shí)表示，積極推進(jìn)部門預(yù)算向社會(huì)公開，進(jìn)一步提高預(yù)算透明度。一個(gè)月后，財(cái)政部發(fā)出關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見。財(cái)政部指出，中央各部門和地方各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。

到2009年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出：“加快預(yù)算制度改革，推進(jìn)預(yù)算公開?！痹谟浾哒写龝?huì)上，溫家寶總理明確表示，用于刺激經(jīng)濟(jì)的4萬億投資乃至中央和地方的預(yù)算要做到全程監(jiān)督，向人民公開。全國人代會(huì)閉幕不久，財(cái)政部于2009年3月20日在其官方網(wǎng)站公布了經(jīng)全國人代會(huì)審議通過的2009年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，這是財(cái)政部首次將經(jīng)全國人大審議通過的預(yù)算報(bào)告在第一時(shí)間向社會(huì)公開。

預(yù)算透明正朝著制度設(shè)定的方向前進(jìn)。然而，國務(wù)院提出“爭(zhēng)取再經(jīng)過兩三年的努力，使所有的中央部門預(yù)算都向社會(huì)公開”的時(shí)間表顯然留有余地，與民眾的期望有一定的差距。2010年3月，溫家寶總理所做的政府工作報(bào)告按照全國人大代表的審議意見，增加了“增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的透明度”的內(nèi)容。全國人大財(cái)經(jīng)委在預(yù)算草案審查結(jié)果報(bào)告中明確要求：“預(yù)算經(jīng)過批準(zhǔn)后，應(yīng)在15日內(nèi)向社會(huì)公開?！?月25日，財(cái)政部在時(shí)限內(nèi)通過門戶網(wǎng)站向社會(huì)公布了全國人代會(huì)審議通過的2010年中央財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)，并公布12種預(yù)算表格，以規(guī)范中央預(yù)算公開的格式。

2010年3月30日，國土資源部率中央部委之先公布其部門預(yù)算。第二天，財(cái)政部在其網(wǎng)站上公布部門預(yù)算，并對(duì)預(yù)算收支的表格進(jìn)行了詳細(xì)說明。據(jù)統(tǒng)計(jì)，迄今已有39個(gè)中央部門相繼公開年度預(yù)算。中央部委如此密集地公開“賬單”，在中國財(cái)政史上還是第一次。中央部門預(yù)算“初公開”雖然有點(diǎn)“粗”，但高層預(yù)算公開的決心和踐行的速度著實(shí)讓人驚嘆。這意味著預(yù)算公開已成為制度性的安排。

2010年4月，財(cái)政部再次就預(yù)算信息公開發(fā)出指導(dǎo)意見，與上一次不同的是，這次提出“要主動(dòng)向社會(huì)公開”，“要完整公開預(yù)算、決算”。財(cái)政部新聞發(fā)言人戴柏華表示，推進(jìn)預(yù)算信息公開，是財(cái)政部堅(jiān)定不移的努力方向。

2010年是中央部門預(yù)算公開的第一年，是政府預(yù)算邁向民主公開的新起點(diǎn)。毫無疑問，中央部委的預(yù)算公開將為地方提供示范。

預(yù)算公開蘊(yùn)涵政改信息

“我們未來的預(yù)算，應(yīng)該‘活在’陽光和真實(shí)之中?！碧旖蜇?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光指出，財(cái)政信息具有強(qiáng)烈的公共性，原本就是歸全體公民共享的東西，人人都應(yīng)享有平等獲知的權(quán)利。

有學(xué)者指出，預(yù)算信息是最典型的公共信息，是最應(yīng)該公開的公共信息。如此說來，預(yù)算公開并非政府“額外施恩”，不過是一個(gè)回歸常識(shí)的過程。正如北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安所言，公民作為國家的主人，當(dāng)然有權(quán)利知道政府每筆收入的來源和每筆開支的去處。

全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈對(duì)此頗有感慨：“中國新一輪預(yù)算改革即公共預(yù)算改革從1999年就開始了，時(shí)間過去了11年，今天才有中央部門公開自己的‘賬本’，是否有點(diǎn)漫長??！”

早在1908年，推動(dòng)紐約政府預(yù)算改革的美國學(xué)者就說：“沒有預(yù)算的政府是看不見的政府，看不見的政府是不負(fù)責(zé)的政府，不負(fù)責(zé)的政府不是民主的政府，預(yù)算改革就是把看不見的政府變成看得見的政府?！?/p>

其實(shí)，預(yù)算公開絕非信息公開那么簡(jiǎn)單，它蘊(yùn)涵深遠(yuǎn)的政治意義。全國人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)指出，推進(jìn)預(yù)算公開，是我們加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容?？梢姡龠M(jìn)財(cái)政信息公開是構(gòu)建民主法治社會(huì)最好的實(shí)踐活動(dòng)，強(qiáng)過“空談民主”。

對(duì)此，吳曉靈有著精辟的注解：“不要抽象看政治改革，不要認(rèn)為改革就是選舉就是投票。預(yù)算公開改革實(shí)為政治改革?！眳菚造`認(rèn)為，一些地方、部門和單位財(cái)政的管理者明白，如果預(yù)算徹底公開，他們謀求單位和個(gè)人利益的空間就會(huì)縮小，所以他們會(huì)以保密為借口來推延公共預(yù)算改革。

在吳曉靈看來，預(yù)算公開改革不是技術(shù)問題，是政治決心問題，是敢不敢公開、愿不愿意公開接受人民監(jiān)督的問題。

香港中文大學(xué)教授王紹光認(rèn)為，預(yù)算是中國政治改革的突破口，因?yàn)轭A(yù)算改革涉及方方面面。預(yù)算反映整個(gè)國家的政策，規(guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向。預(yù)算信息公開是公共財(cái)政的本質(zhì)要求。從政改的角度來審視預(yù)算公開，無疑具有現(xiàn)實(shí)意義。

眾所周知，歷年人代會(huì)，人大代表對(duì)預(yù)算審議的熱情并不高，往往是走形式。李煒光對(duì)此表示：“人大要改革，人大至少把預(yù)算當(dāng)回事做。政策是導(dǎo)向，預(yù)算才是具體行動(dòng)，才是政策的命脈?！辈潭▌σ舱J(rèn)為，只有把預(yù)算審查權(quán)切實(shí)地履行起來，才是一個(gè)務(wù)實(shí)而更有意義的人代會(huì)。

2010年1月，湖北省人代會(huì)恢復(fù)口頭聽取計(jì)劃預(yù)算報(bào)告，不再使用書面報(bào)告方式。預(yù)算報(bào)告方式的一個(gè)輪回，顯示地方人大更進(jìn)一步看重預(yù)算審批權(quán)。

當(dāng)前，在完善預(yù)算科目設(shè)置，公開預(yù)算細(xì)賬的同時(shí)，讓預(yù)算審查成為人代會(huì)的重中之重，增加預(yù)算審查時(shí)間，進(jìn)一步激發(fā)人大代表審查預(yù)算的熱情，不斷提高人大審查能力，乃是人大建設(shè)和改革之要?jiǎng)?wù)。