■田必耀

中國預(yù)算公開路線圖

■田必耀

近年來高層決策、地方試驗、公民推動三方力量共同發(fā)力，掀開裹在“錢袋子”上層層的遮蓋。從國家秘密到公布于眾，預(yù)算公開的路徑，折射了民主法治前行的艱辛歷程。

三方力量推動預(yù)算公開

回望預(yù)算公開的路徑，實際上就是民主法治前行的歷程。公民推動、地方試驗、高層決策，三方力量共同發(fā)力，才漸漸掀開裹在“錢袋子”上的遮蓋。

民間力量推動預(yù)算公開，廣東似乎又領(lǐng)風(fēng)氣之先。2009年2月，現(xiàn)任深圳某資產(chǎn)管理公司CEO的“海歸”老板吳君亮在深圳市人代會前夕發(fā)表公開信，建議深圳繼續(xù)推動公共預(yù)算公開進程。吳君亮和他的志愿者們陸續(xù)獲得了衛(wèi)生部、教育部、民政部等部分中央部委，以及深圳、焦作等地方公共預(yù)算報告。

從2006年起，“公共預(yù)算觀察志愿者”李德濤等向15個中央部委、18個地方政府提出了查看預(yù)算案的申請。“沒有想到廣州這么快就能回復(fù)我們的申請，更沒想到能夠在網(wǎng)上公開預(yù)算”。2009年10月16日，李德濤被告知，廣州市2009年114個本級部門預(yù)算全部內(nèi)容都公開放到了廣州財政網(wǎng)上，可以免費下載。這是廣州市首次在網(wǎng)上公開年度“賬本”，也是中國各級各地政府中首次公示所有部門財政預(yù)算。

“凡屬于政務(wù)公開的資料，均請?zhí)峁┙o來函人。另外我希望今后這類政務(wù)公開資料，能夠直接從我局網(wǎng)站上查到?！本驮谶@一天，廣州市財政局局長張杰明的批示不經(jīng)意間成為中國預(yù)算公開的標(biāo)志性事件。張杰明還表示，以后部門預(yù)算獲得人大通過后，都將在網(wǎng)上公開。一個月后，中共廣東省委書記汪洋在一次會上表揚了廣州市的民主政治做得不錯，特別提到了廣州市財政局的預(yù)算上網(wǎng)。

廣州預(yù)算公開后，財政局網(wǎng)站因每天網(wǎng)絡(luò)點擊量高達3萬人次而幾乎陷入癱瘓，而此前該站一個月的總訪問量才3萬人次。盡管有人質(zhì)疑預(yù)算報告的公開程度以及預(yù)算編制的公平性，但公眾和媒體幾乎眾口一詞為廣州敢于“曬賬本”叫好，認為意義非凡。

民間力量成為推動預(yù)算工作進一步走向公開化的重要力量。李德濤等人之舉被北京大學(xué)公民社會研究中心評為“2009年中國公民社會發(fā)展十大事件”之一。

就在廣州市財政局開始“曬賬本”的當(dāng)天，上海市財政局對李德濤們提出的財政預(yù)算公開申請作出了這樣的回復(fù)：所要求獲取的信息屬于“國家秘密”，因而“不予公開”。但頗有戲劇性的一幕是，在廣州市預(yù)算公開20天后，上海市公布的《關(guān)于進一步推進市級預(yù)算信息公開的實施方案》卻來了個180度轉(zhuǎn)變。該方案稱：上海市本級政府預(yù)算、部門預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付和專項資金等4項財政收支信息將公開。

其實，推動預(yù)算公開離不開眾多熱心公民的持續(xù)發(fā)力。如上海律師嚴義明曾在2009年1月分別向國家財政部和發(fā)改委申請公開財政預(yù)算、決算的信息和4萬億經(jīng)濟刺激計劃進展情況。

值得一提的是，在公民吁請預(yù)算公開的同時，甚至之前，地方上的預(yù)算公開試驗就一直沒有停止過。民眾從參與式預(yù)算、預(yù)算聽證等民主形式中看到了預(yù)算公開的身影。從2005年開始，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)進行了參與式預(yù)算試驗。2007年，無錫和哈爾濱等城市也在區(qū)、街道進行參與式預(yù)算試點。河北省人大常委會于2005年11月舉行了涉農(nóng)三個部門的預(yù)算聽證會，開啟了地方人大預(yù)算聽證之先河。從2008年底開始，上海市閔行區(qū)每年組織預(yù)算聽證會，對政府預(yù)算進行“把關(guān)”。近年來，河南焦作市財政信息網(wǎng)公開了有關(guān)預(yù)算資料和工資情況。還有，2004年來，四川、湖南、甘肅、黑龍江、內(nèi)蒙古等省區(qū)人大常委會推動的預(yù)算執(zhí)行審計工作報告公開，成為打造“陽光預(yù)算”的又一利劍。

眾所周知，中國的每一項改革，幾乎都離不開基層的試驗，這種自下而上的試驗?zāi)Ｊ娇梢园迅母锏娘L(fēng)險降低到最小程度。但改革的輻射和功效往往得靠自上而下的推進。預(yù)算公開也是如此，廣州市的試驗可以視為一個耦合的試點。正如張杰明所說：“決定‘試水’預(yù)算上網(wǎng)這個事沒匯報也沒請示，根據(jù)政府信息公開條例的精神而作為。”

在廣州試驗兩個多月后，2009年12月24日，國務(wù)院向全國人大常委會作的落實審議意見報告時表示，“將會繼續(xù)推動中央部門預(yù)算公開，爭取再經(jīng)過二三年的努力，使所有的中央部門預(yù)算都向社會公開?！?/p>

“公開后的預(yù)算必然招來公眾的評論、挑刺，從而促進預(yù)算的科學(xué)化和民主化。這將是中國政府公共治理的重大變革?！敝袊ù髮W(xué)教授蔡定劍表示，預(yù)算公開已成定局。

中央公開預(yù)算的民主示范

“讓預(yù)算脫掉秘密的外衣，上網(wǎng)公開，起決定性作用的是中央和地方政府對信息公開態(tài)度的根本性轉(zhuǎn)變。”張杰明表示，如果沒有行政體制改革的不斷推進和完善，財政改革是不可想象的。毫無疑問，推動預(yù)算公開的決定性力量當(dāng)屬高層對信息公開的決心。

政府信息公開條例就是高層意志的制度表達。該條例于2007年4月頒布，在2008年5月實施后，高層推動預(yù)算公開可謂“不遺余力”。有人甚至用“趕鴨子上架”，“強按牛頭喝水”來描述預(yù)算公開的力度和進度。

2008年8月，國家審計署審計長劉家義在向全國人大常委會作審計報告時表示，積極推進部門預(yù)算向社會公開，進一步提高預(yù)算透明度。一個月后，財政部發(fā)出關(guān)于進一步推進財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見。財政部指出，中央各部門和地方各級財政部門要重點公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。

到2009年，溫家寶總理在政府工作報告中提出：“加快預(yù)算制度改革，推進預(yù)算公開?！痹谟浾哒写龝?，溫家寶總理明確表示，用于刺激經(jīng)濟的4萬億投資乃至中央和地方的預(yù)算要做到全程監(jiān)督，向人民公開。全國人代會閉幕不久，財政部于2009年3月20日在其官方網(wǎng)站公布了經(jīng)全國人代會審議通過的2009年中央財政預(yù)算數(shù)據(jù)，這是財政部首次將經(jīng)全國人大審議通過的預(yù)算報告在第一時間向社會公開。

預(yù)算透明正朝著制度設(shè)定的方向前進。然而，國務(wù)院提出“爭取再經(jīng)過兩三年的努力，使所有的中央部門預(yù)算都向社會公開”的時間表顯然留有余地，與民眾的期望有一定的差距。2010年3月，溫家寶總理所做的政府工作報告按照全國人大代表的審議意見，增加了“增強財政預(yù)算的透明度”的內(nèi)容。全國人大財經(jīng)委在預(yù)算草案審查結(jié)果報告中明確要求：“預(yù)算經(jīng)過批準后，應(yīng)在15日內(nèi)向社會公開?！?月25日，財政部在時限內(nèi)通過門戶網(wǎng)站向社會公布了全國人代會審議通過的2010年中央財政預(yù)算數(shù)據(jù)，并公布12種預(yù)算表格，以規(guī)范中央預(yù)算公開的格式。

2010年3月30日，國土資源部率中央部委之先公布其部門預(yù)算。第二天，財政部在其網(wǎng)站上公布部門預(yù)算，并對預(yù)算收支的表格進行了詳細說明。據(jù)統(tǒng)計，迄今已有39個中央部門相繼公開年度預(yù)算。中央部委如此密集地公開“賬單”，在中國財政史上還是第一次。中央部門預(yù)算“初公開”雖然有點“粗”，但高層預(yù)算公開的決心和踐行的速度著實讓人驚嘆。這意味著預(yù)算公開已成為制度性的安排。

2010年4月，財政部再次就預(yù)算信息公開發(fā)出指導(dǎo)意見，與上一次不同的是，這次提出“要主動向社會公開”，“要完整公開預(yù)算、決算”。財政部新聞發(fā)言人戴柏華表示，推進預(yù)算信息公開，是財政部堅定不移的努力方向。

2010年是中央部門預(yù)算公開的第一年，是政府預(yù)算邁向民主公開的新起點。毫無疑問，中央部委的預(yù)算公開將為地方提供示范。

預(yù)算公開蘊涵政改信息

“我們未來的預(yù)算，應(yīng)該‘活在’陽光和真實之中。”天津財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)科首席教授李煒光指出，財政信息具有強烈的公共性，原本就是歸全體公民共享的東西，人人都應(yīng)享有平等獲知的權(quán)利。

有學(xué)者指出，預(yù)算信息是最典型的公共信息，是最應(yīng)該公開的公共信息。如此說來，預(yù)算公開并非政府“額外施恩”，不過是一個回歸常識的過程。正如北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安所言，公民作為國家的主人，當(dāng)然有權(quán)利知道政府每筆收入的來源和每筆開支的去處。

全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈對此頗有感慨：“中國新一輪預(yù)算改革即公共預(yù)算改革從1999年就開始了，時間過去了11年，今天才有中央部門公開自己的‘賬本’，是否有點漫長?。　?/p>

早在1908年，推動紐約政府預(yù)算改革的美國學(xué)者就說：“沒有預(yù)算的政府是看不見的政府，看不見的政府是不負責(zé)的政府，不負責(zé)的政府不是民主的政府，預(yù)算改革就是把看不見的政府變成看得見的政府?！?/p>

其實，預(yù)算公開絕非信息公開那么簡單，它蘊涵深遠的政治意義。全國人大常委會預(yù)算工作委員會主任高強指出，推進預(yù)算公開，是我們加強社會主義民主法治建設(shè)的一項重要內(nèi)容?？梢姡龠M財政信息公開是構(gòu)建民主法治社會最好的實踐活動，強過“空談民主”。

對此，吳曉靈有著精辟的注解：“不要抽象看政治改革，不要認為改革就是選舉就是投票。預(yù)算公開改革實為政治改革?！眳菚造`認為，一些地方、部門和單位財政的管理者明白，如果預(yù)算徹底公開，他們謀求單位和個人利益的空間就會縮小，所以他們會以保密為借口來推延公共預(yù)算改革。

在吳曉靈看來，預(yù)算公開改革不是技術(shù)問題，是政治決心問題，是敢不敢公開、愿不愿意公開接受人民監(jiān)督的問題。

香港中文大學(xué)教授王紹光認為，預(yù)算是中國政治改革的突破口，因為預(yù)算改革涉及方方面面。預(yù)算反映整個國家的政策，規(guī)定政府活動的范圍和方向。預(yù)算信息公開是公共財政的本質(zhì)要求。從政改的角度來審視預(yù)算公開，無疑具有現(xiàn)實意義。

眾所周知，歷年人代會，人大代表對預(yù)算審議的熱情并不高，往往是走形式。李煒光對此表示：“人大要改革，人大至少把預(yù)算當(dāng)回事做。政策是導(dǎo)向，預(yù)算才是具體行動，才是政策的命脈?！辈潭▌σ舱J為，只有把預(yù)算審查權(quán)切實地履行起來，才是一個務(wù)實而更有意義的人代會。

2010年1月，湖北省人代會恢復(fù)口頭聽取計劃預(yù)算報告，不再使用書面報告方式。預(yù)算報告方式的一個輪回，顯示地方人大更進一步看重預(yù)算審批權(quán)。

當(dāng)前，在完善預(yù)算科目設(shè)置，公開預(yù)算細賬的同時，讓預(yù)算審查成為人代會的重中之重，增加預(yù)算審查時間，進一步激發(fā)人大代表審查預(yù)算的熱情，不斷提高人大審查能力，乃是人大建設(shè)和改革之要務(wù)。