□實(shí)習(xí)生 練 偉 ■特邀嘉賓馬 駿

公共與績(jī)效：預(yù)算改革的關(guān)鍵

□實(shí)習(xí)生 練 偉 ■特邀嘉賓馬 駿

中國(guó)預(yù)算改革自1999年啟動(dòng)以來(lái)，經(jīng)10余年試點(diǎn)推行，目前已進(jìn)入了深水區(qū)。中國(guó)預(yù)算改革要想攻破堅(jiān)冰，完成公共性與績(jī)效齊頭并進(jìn)的目標(biāo)，有賴于政府的決心，人大的發(fā)力和公民的積極參與。

財(cái)政要“取之于民、用之于民”

□2010年5月以來(lái)，北京市民政局、衛(wèi)生局等多個(gè)部門(mén)通過(guò)網(wǎng)站公布預(yù)算，上海市閔行區(qū)啟動(dòng)財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)審會(huì)，這些做法都引起了公眾的熱切關(guān)注。而早在2009年10月，廣州第一次公布114個(gè)市級(jí)部門(mén)財(cái)政預(yù)算后，網(wǎng)站在短短4小時(shí)之內(nèi)被4萬(wàn)名訪問(wèn)者“擠爆”。您覺(jué)得公眾高度關(guān)注財(cái)政預(yù)算的原因何在？

■公眾關(guān)心財(cái)政預(yù)算的道理其實(shí)很簡(jiǎn)單，政府最終要讓大家過(guò)得幸福、讓人民幸福，而我們過(guò)得幸福不幸福和政府怎么收錢(qián)、怎么花錢(qián)關(guān)系重大。對(duì)政府而言，我們最低的要求就是生命安全，如警察維護(hù)治安，保證吃進(jìn)去的東西不會(huì)出事。此外，我們還想過(guò)得更好一些，環(huán)境舒適一點(diǎn)，小孩讀書(shū)不用擔(dān)心，生了病不用擔(dān)心，這些都需要政府將錢(qián)投進(jìn)去?，F(xiàn)實(shí)中我們看到一些政府明明拿著很多錢(qián)，但是天天說(shuō)這也沒(méi)錢(qián)那也沒(méi)錢(qián)，錢(qián)到哪里去了呢？公眾關(guān)注財(cái)政預(yù)算，說(shuō)白了就是想知道政府是如何花錢(qián)的，花了多少，花得對(duì)不對(duì)，有沒(méi)有用足。

□公眾對(duì)財(cái)政預(yù)算的熱切關(guān)注，是否與逐年攀升的稅收有關(guān)？

■可以這樣理解。中國(guó)政府現(xiàn)在的收入來(lái)源于哪里？2007年我國(guó)財(cái)政收入的89%來(lái)自稅收，其他是非稅收入。此外，我們還在繳納數(shù)量龐大的暗稅。中國(guó)大部分老百姓不知道除了個(gè)人所得稅外，我們每天買(mǎi)的東西都在交稅，連乞丐也要繳稅，因?yàn)槠蜇ひ驳觅I(mǎi)面包、買(mǎi)鹽。

到了現(xiàn)在我們應(yīng)該意識(shí)到是我們養(yǎng)著政府，而不是政府養(yǎng)著我們。政府用了我們的錢(qián)就必須要對(duì)我們負(fù)責(zé)，這就是所謂的“取之于民、用之于民”。我把它視為國(guó)家對(duì)公民的承諾，只有將公共資金首先用于公共目的，才能做到錢(qián)為民所用。

□那么，我們?cè)趺粗勒畬㈠X(qián)投到了哪些方面呢？

■這就涉及到財(cái)政制度的問(wèn)題。事實(shí)上，預(yù)算制度就是政府對(duì)公眾的一種承諾。預(yù)算是政府準(zhǔn)備做什么，決算報(bào)告是政府做了什么。我們就拿著它們看這些事該不該政府做，在為誰(shuí)服務(wù)。鄧小平1956年講過(guò)，財(cái)政財(cái)政有財(cái)才有政，不能只有財(cái)沒(méi)有政?？傊?，財(cái)政問(wèn)題是國(guó)家最大的政治問(wèn)題，它后面還隱含著許多政策選擇問(wèn)題。只要看政府的錢(qián)是怎么收的、怎么花的，就能知道誰(shuí)從政府這里得到了好處、誰(shuí)承擔(dān)了責(zé)任。

公共性與績(jī)效并重

□每個(gè)老百姓都希望政府對(duì)我們負(fù)責(zé)，但最大的問(wèn)題是用什么辦法才能讓政府真正對(duì)我們負(fù)責(zé)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，您覺(jué)得要有怎樣的制度安排？

■要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，最基本的問(wèn)題有兩個(gè)。首先是由誰(shuí)使用權(quán)力，例如誰(shuí)來(lái)當(dāng)市長(zhǎng)、當(dāng)縣長(zhǎng)。解決這個(gè)問(wèn)題之后，還要解決權(quán)力怎么使用的問(wèn)題。從19世紀(jì)至今，很多國(guó)家的選舉制度建立起來(lái)之后，民眾失望地發(fā)現(xiàn)政府仍然是不負(fù)責(zé)的。要讓政府負(fù)責(zé)，第二個(gè)問(wèn)題成為了關(guān)鍵，這就是預(yù)算制度。

□預(yù)算制度的重要性體現(xiàn)在哪些方面？

■預(yù)算就是對(duì)政府收支的規(guī)劃，對(duì)政府開(kāi)展什么樣的活動(dòng)、準(zhǔn)備做什么不準(zhǔn)備做什么進(jìn)行控制。政府要做的事情必須對(duì)我們有用，是我們認(rèn)為好的、可以讓我們過(guò)得更幸福的事情。那么，對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行控制最好的方式就是對(duì)錢(qián)進(jìn)行控制。要控制權(quán)力的使用，也就是要控制活動(dòng)，要控制活動(dòng)就要控制錢(qián)，就是這么簡(jiǎn)單。政府要負(fù)責(zé)，最后要落實(shí)到財(cái)政上，這才最有針對(duì)性。

□一套完整的預(yù)算制度應(yīng)該包括哪些內(nèi)容？

■預(yù)算制度要抓兩個(gè)方面的建設(shè)。一方面在政府內(nèi)部建立行政控制，即將財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，由它來(lái)集中資源配置的權(quán)力并對(duì)每個(gè)支出部門(mén)的支出行為施加控制；另一方面是由人大對(duì)政府施加外部的政治控制。這主要是因?yàn)椴块T(mén)預(yù)算改革使得政府提交給人大審議的政府預(yù)算報(bào)告包括了比原來(lái)更加詳細(xì)的預(yù)算信息，從而有助于人大從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行政治控制，促使政府履行公共責(zé)任。

□建立預(yù)算控制制度的目標(biāo)是什么，有什么衡量標(biāo)準(zhǔn)？

■中國(guó)預(yù)算改革的目標(biāo)有兩個(gè)：一是確保每一分公共資金用于公共目的，而不是用于私人目的；二是追求績(jī)效。我們得先確保所有資金用于公共目的，然后這些錢(qián)還要用得有效，可以解決各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題。如果一個(gè)政府能將這兩個(gè)目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)了，那就是比較負(fù)責(zé)任了。

人大監(jiān)督與公民參與

□近些年來(lái)，全國(guó)和地方人大在加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督方面進(jìn)行了許多探索。您是如何看待目前人大預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀的？

■當(dāng)前，人大的預(yù)算監(jiān)督工作主要是在前面的環(huán)節(jié)，即對(duì)政府預(yù)算報(bào)告的審議上，而不是所有的地方。盡管整體進(jìn)步仍然比較小，并且面臨一些體制性的障礙，但值得肯定的是，人大監(jiān)管“錢(qián)袋子”的試驗(yàn)已經(jīng)在中國(guó)興起，這是一個(gè)很好的跡象。

□各地的人代會(huì)上，人大代表審議政府預(yù)算的時(shí)間一般只有一天。審議時(shí)間如此短，何以保證審議實(shí)效？

■審議預(yù)算的時(shí)間長(zhǎng)短很重要。世界上基本沒(méi)有像我國(guó)審議預(yù)算時(shí)間這么短的國(guó)家。美國(guó)國(guó)會(huì)審預(yù)算一般是9個(gè)月，印度得6個(gè)月，最少的也得審3個(gè)月。中國(guó)只有約一天審議時(shí)間，縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）則更短。這種會(huì)議制度顯然無(wú)法保證預(yù)算審議的充分性?，F(xiàn)在能做的是讓常委會(huì)提前審預(yù)算，特別是發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的作用，提前介入審議預(yù)算。

□對(duì)于目前正在修訂的預(yù)算法，您有何建議？

■現(xiàn)在修訂預(yù)算法，我主張公民可以通過(guò)人大代表將意見(jiàn)反映上來(lái)，也可以申請(qǐng)旁聽(tīng)。比如說(shuō)河北的人大常委會(huì)進(jìn)行預(yù)算審查時(shí)，讓老百姓進(jìn)來(lái)預(yù)算聽(tīng)證，聽(tīng)取意見(jiàn)。浙江溫嶺預(yù)算民主懇談制度讓人大代表、公民進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)懇談，并要求政府進(jìn)行修正。這些地方制度創(chuàng)新，都值得借鑒。

□按照法定程序，政府編制好預(yù)算后，給人大審議不就行了嗎？在預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，為什么要引入公眾參與？

■公民參與預(yù)算自20世紀(jì)80年代從巴西推開(kāi)之后在全球形成很大的反響，它是由老百姓直接參與進(jìn)來(lái)決定錢(qián)怎么花。中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)有幾個(gè)地方在試行，取得了不錯(cuò)的成效。它可以增加決策的合法性，吸取民間的智慧，讓人民跟政府團(tuán)結(jié)一致?？梢哉f(shuō)，參與式預(yù)算，大有可為。

□公民如何關(guān)心和參與預(yù)算？

■首先就要預(yù)算公開(kāi)?！叭魏伪O(jiān)督都不如公開(kāi)有效”，這是美國(guó)進(jìn)步時(shí)代政府改革的口號(hào)，它也類(lèi)似中國(guó)近年不斷推行的陽(yáng)光財(cái)政。中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)有預(yù)算了，每個(gè)部門(mén)也都有預(yù)算，目前還在編國(guó)資預(yù)算，下一步還會(huì)編社保預(yù)算。以前甚至政府內(nèi)部也不透明，你這個(gè)局可以從財(cái)政拿到多少錢(qián)，其他單位不清楚，人大代表也不清楚政府的錢(qián)是怎么花的。盡管政府預(yù)算現(xiàn)在越來(lái)越透明了，預(yù)算報(bào)告人大代表開(kāi)完會(huì)還可以拿回家看，然而，我們還是需要邁出最后一步，就是向社會(huì)公開(kāi)。

因?yàn)橛辛祟A(yù)算但不向社會(huì)、公民公開(kāi)，對(duì)于我們來(lái)說(shuō)還是看不見(jiàn)的?，F(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)了，道理其實(shí)特別簡(jiǎn)單。政府的“錢(qián)袋子”拿出來(lái)，它里面的錢(qián)都是我們的錢(qián)，拿著我們的錢(qián)為什么不向我們公開(kāi)？就像哪一天你有錢(qián)了，家大業(yè)大，自己管不過(guò)來(lái)，雇了一個(gè)管家?guī)湍憷砑遥隳奶煊信d趣了叫管家過(guò)來(lái)想了解一下，結(jié)果管家很?chē)?yán)肅地告訴你這是機(jī)密，你一腳就把他踹出去了。

□根據(jù)您的了解，在參與式預(yù)算的實(shí)踐中，有哪些好的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？

■中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)有幾個(gè)地方在試行，浙江溫嶺的模式是將公民參與和人大代表預(yù)算監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，改變傳統(tǒng)的開(kāi)會(huì)的方式，組織懇談，加入預(yù)算修正權(quán)。

中國(guó)發(fā)展基金會(huì)也開(kāi)始在哈爾濱和無(wú)錫試行由基層決定錢(qián)怎么花，并逐步地將規(guī)模擴(kuò)大。其實(shí)他們的模式不太一樣，基本在基礎(chǔ)設(shè)施、基建這一塊，由老百姓來(lái)決定錢(qián)怎么花。

□由老百姓決定如何花錢(qián)能否保證預(yù)算方案的有效實(shí)施？

■舉個(gè)我親身經(jīng)歷的例子。2009年上半年我去哈爾濱的一個(gè)村莊調(diào)研走訪，得知該村用這樣的方式修了一條路。開(kāi)始我不相信他們做到了讓老百姓決定錢(qián)怎么花這一步，我讓學(xué)生實(shí)地打聽(tīng)后得知，確實(shí)是老百姓決定錢(qián)怎么花的。據(jù)說(shuō)開(kāi)始政府想修廣場(chǎng)，后來(lái)村民說(shuō)冬天下雪之后巷道里都是泥，用這筆錢(qián)可以修巷道里的水泥路。修路項(xiàng)目實(shí)施后，財(cái)政局意外地發(fā)現(xiàn)都不需要自己來(lái)管施工過(guò)程，因?yàn)榇迕衩刻於荚诙⒅┕り?duì)施工。

應(yīng)該說(shuō)，提高公眾參與式預(yù)算的水平是中國(guó)預(yù)算改革的重要手段。但遺憾的是，中國(guó)的預(yù)算參與做到現(xiàn)在也還只有這么幾個(gè)地方，其他地方一概不感興趣。我在很多地方講了七八年，大家都是這只耳朵進(jìn)那只耳朵出，包括我的學(xué)生。我的學(xué)生對(duì)我說(shuō)：“馬老師你別折騰我了，現(xiàn)在就是我們幾個(gè)人決定就行了。我每天都在想為老百姓做事?！钡俏揖秃退麄冋f(shuō)：“只有你們幾個(gè)人坐在那里想老百姓要什么，還不如聽(tīng)他們說(shuō)他們自己想要什么，這就是治理方式的轉(zhuǎn)變。”可見(jiàn)，中國(guó)預(yù)算改革要推進(jìn)，轉(zhuǎn)變地方官員的思維是多么的重要。

（馬 駿：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授。主要研究領(lǐng)域：公共預(yù)算、公共財(cái)政、交易費(fèi)用政治學(xué)、財(cái)政史與行政史等。）